江西省河湖劃界工作實(shí)踐與思考

王海龍

（中鐵水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司，江西 南昌，330029）

0 引言

為了加強(qiáng)河湖管理和水利工程管理與保護(hù)[1]，充分發(fā)揮河湖功能和水利工程效益，水利部于2014年發(fā)布了《關(guān)于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》（水建管〔2014〕285號(hào)）文件。自此，各地區(qū)結(jié)合河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作在全國(guó)范圍內(nèi)開展了河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作[2]。由于有些地方對(duì)河湖管理范圍劃定工作重視不夠、進(jìn)度滯后，導(dǎo)致侵占河湖、破壞水利工程的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生[3]，嚴(yán)重影響河湖生態(tài)空間管控；對(duì)此水利部于2018年發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)河湖管理范圍劃定工作的通知》（水建管〔2018〕314號(hào)）。為加快推進(jìn)河湖劃界工作，江西省河長(zhǎng)辦于2019年發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)河湖管理范圍劃定工作的通知》（贛河辦字〔2019〕19號(hào)）文件。

1 江西省河湖劃界項(xiàng)目背景

江西雨水豐沛、水資源豐富，河網(wǎng)密布、水系發(fā)達(dá)，境內(nèi)贛江、撫河、信江、饒河、修河從東、南、西三面匯入鄱陽(yáng)湖，經(jīng)調(diào)蓄后由湖口注入長(zhǎng)江，形成完整的鄱陽(yáng)湖水系。豐富的水資源使江西境內(nèi)河網(wǎng)密布，河湖劃界任務(wù)也非常重[4]。江西河湖劃界工作雖然在2014年水利部布置了河湖劃界工作后就已經(jīng)啟動(dòng)，由于該項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需要各縣（區(qū)）財(cái)政承擔(dān)，經(jīng)濟(jì)原因[5]及各地對(duì)河湖劃界工作重視情況不夠，直到2019年下半年江西各地才正式開展河湖劃界工作。在水利行業(yè)大范圍開展劃界類工作還屬首次，項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中遇到了各種各樣的問(wèn)題。本文作者從江西省河湖劃界技術(shù)導(dǎo)則編制、河湖劃界項(xiàng)目具體實(shí)施到全省河湖劃界成果復(fù)核匯總?cè)虆⑴c。為了有效推進(jìn)江西省河湖劃界工作，編寫了江西省河湖劃界工作技術(shù)方案。

2 江西省河湖劃界技術(shù)方案

2.1 河湖劃界工作指導(dǎo)思想

水利部水建管〔2014〕285號(hào)文件要求，依法劃定河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍，明確管理界線，布設(shè)管理界樁、明晰管理權(quán)屬，落實(shí)管理責(zé)任體系。水利部的總體要求是劃界與確權(quán)共同完成，由于江西地方經(jīng)濟(jì)的原因，對(duì)于河湖劃界與確權(quán)實(shí)行分步走的原則，在水利部規(guī)定時(shí)間內(nèi)首先完成河湖劃界工作，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)開展確權(quán)工作。

2.2 河湖劃界工作技術(shù)流程[6]

（1）收集河湖水文、流域面積等相關(guān)資料，收集水利工程規(guī)劃設(shè)計(jì)等相關(guān)資料；

（2）收集或制作劃界底圖資料；

（3）根據(jù)《江西省水利工程劃界技術(shù)導(dǎo)則》確定河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)；

（4）利用劃界底圖繪制河湖劃界基準(zhǔn)線，根據(jù)河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)繪制管理與保護(hù)范圍線；

（5）布設(shè)管理范圍界樁、管理范圍與保護(hù)范圍告示牌；

（6）提交劃界報(bào)告及劃界數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行技術(shù)評(píng)審；

（7）向縣級(jí)人民政府申請(qǐng)劃界成果批復(fù)與公告；

（8）埋設(shè)河湖管理范圍界樁、管理與保護(hù)范圍告示牌；

（9）編制河湖劃界成果資料，完善河湖劃界數(shù)據(jù)庫(kù)；

（10）提交河湖劃界成果，申請(qǐng)檢查、驗(yàn)收，資料移交歸檔。

2.3 河湖劃界基礎(chǔ)資料收集

河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)選擇是以河湖的具體形態(tài)及河湖上的水利工程參數(shù)為基礎(chǔ)，河湖劃界前期的一項(xiàng)重要工作是摸清河湖基本情況。需要了解的河湖基本情況包括河湖的名稱、編碼、流域面積、流經(jīng)區(qū)域、河湖水文分析資料、河湖岸線的變化情況等；河湖沿岸水利工程的名稱、類型、級(jí)別、管理單位、歸屬行政區(qū)域等。

有些省份由原國(guó)土廳與水利廳共同完成河湖劃界工作，河湖劃界與國(guó)土三調(diào)項(xiàng)目均采用了原省國(guó)土廳制作的0.3M分辨率正射影像，解決了河湖劃界工作底圖[7]的問(wèn)題。江西省河湖劃界工作由省水利廳主管，原省國(guó)土廳未參與且國(guó)土三調(diào)項(xiàng)目未完成，故無(wú)法采用原省國(guó)土廳制作的0.3M分辨率正射影像。江西河湖劃界項(xiàng)目首先要解決的問(wèn)題是劃界底圖的制作。建議江西各地在制作劃界底圖時(shí)，影像拍攝時(shí)間應(yīng)在2018年底以后，正射影像分辨率應(yīng)優(yōu)于0.3M，坐標(biāo)系統(tǒng)選用CGCS2000國(guó)家大地坐標(biāo)系。

2.4 河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)的確定

2.4.1 河湖沿岸有堤防的河湖段劃界標(biāo)準(zhǔn)確定

河湖沿岸修建了堤防或現(xiàn)狀無(wú)堤防但有政府相關(guān)部門批復(fù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)堤防，河湖劃界基準(zhǔn)線采用堤防內(nèi)堤腳線或規(guī)劃設(shè)計(jì)堤防的內(nèi)堤腳線。河湖險(xiǎn)段有壓浸平臺(tái)以壓浸平臺(tái)邊線為劃界基準(zhǔn)線。河湖劃界基準(zhǔn)線確定后根據(jù)堤防等級(jí)按照《江西省河湖劃界技術(shù)導(dǎo)則》確定有堤防段河湖管理與保護(hù)范圍劃界標(biāo)準(zhǔn)。有堤防段河湖劃界示意圖見圖1。

圖1 有堤防段河湖劃界示意圖

2.4.2 河湖沿岸無(wú)堤防的河湖段劃界標(biāo)準(zhǔn)確定

河湖沿岸無(wú)堤防[8]的河湖段，有水文計(jì)算資料的，劃界基準(zhǔn)線采用10年一遇設(shè)計(jì)洪水位線，以設(shè)計(jì)洪水位線與河湖岸線的高程關(guān)系確定該河湖段管理與保護(hù)范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)；無(wú)水文計(jì)算資料的，以河流的流域面積或湖泊的水面面積按照《江西省河湖劃界技術(shù)導(dǎo)則》確定管理與保護(hù)范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)堤防段河湖劃界示意圖見圖2。

圖2 無(wú)堤防段河湖劃界示意圖

2.4.3 河湖沿岸有水利工程的河湖段劃界標(biāo)準(zhǔn)確定

河道上有水庫(kù)，河湖沿岸有水電站、水閘、泵站、堰壩等水利工程的河湖段，管理和保護(hù)范圍以《江西省水利工程條例》中的有關(guān)規(guī)定劃定。以水庫(kù)為例，其管理范圍劃定首先需要?jiǎng)澏▌澖缁鶞?zhǔn)線，如大壩壩腳線、大壩壩端開挖線、溢洪道邊界線、居民遷移線、其他建筑物邊界線、運(yùn)行區(qū)邊界線、大壩壩頂中心線，然后根據(jù)基準(zhǔn)線及不同建筑物對(duì)應(yīng)不同劃界標(biāo)準(zhǔn)確定管理范圍，當(dāng)管理范圍相交時(shí)取并集。水庫(kù)管理范圍劃界示意圖見圖3。

圖3 水庫(kù)管理范圍劃界示意圖

2.5 河湖劃界基準(zhǔn)線、管理與保護(hù)范圍線的繪制

河湖劃界采用內(nèi)、外業(yè)結(jié)合的方式。以正射影像為底圖，矢量化河湖岸線、堤防內(nèi)堤腳線、水利工程邊界線，以此線作為劃界基準(zhǔn)線。對(duì)于正射影像上劃界基準(zhǔn)線無(wú)法清晰判讀的河湖段，采用外業(yè)測(cè)量的方式采集劃界基準(zhǔn)線[9，10]。劃界基準(zhǔn)線是由河湖的河岸段、堤防段、水利工程段不同的線要素組成，每一段基準(zhǔn)線對(duì)應(yīng)各自的劃界標(biāo)準(zhǔn)。按照河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)以基準(zhǔn)線為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)繪制管理與保護(hù)范圍線。由于河湖的各種復(fù)雜因素會(huì)導(dǎo)致劃界過(guò)程中出現(xiàn)特殊情況，為了合理、科學(xué)的劃定河湖管理與保護(hù)范圍，對(duì)劃界常見問(wèn)題給出可行性建議：

（1）當(dāng)管理與保護(hù)范圍遇到違法建筑物時(shí)請(qǐng)勿避讓，應(yīng)按照技術(shù)要求執(zhí)行；

（2）不同的基準(zhǔn)線對(duì)應(yīng)的管理與保護(hù)范圍線銜接處應(yīng)平順；

（3）當(dāng)?shù)谭来嬖谛》秶笨诨虿贿B續(xù)時(shí)，應(yīng)平順銜接上下游堤防管理與保護(hù)范圍線；

（4）當(dāng)河湖歸屬不同行政區(qū)劃時(shí)，應(yīng)采用相同標(biāo)準(zhǔn)劃界；

（5）工程建設(shè)導(dǎo)致堤防形態(tài)消失呈現(xiàn)河岸形態(tài)時(shí)，可按原堤防斷面虛擬內(nèi)堤腳線作為基準(zhǔn)線劃界，也可按現(xiàn)狀河岸線為基準(zhǔn)線劃界，見圖4。

圖4 堤防形態(tài)消失呈河岸形態(tài)河湖劃界示意圖

2.6 河湖劃界界樁、告示牌的制作與位置選取

界樁制作[11]應(yīng)以鋼筋混凝土或大理石為材料，界樁信息應(yīng)包括界樁編號(hào)、河湖名稱、歸屬縣級(jí)人民政府名稱、中國(guó)水利標(biāo)志符號(hào)、管理范圍界及“嚴(yán)禁移動(dòng)破壞”字樣等。告示牌[11]的正面應(yīng)包含河湖管理范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)及范圍的文字描述和繪有河湖劃界成果的圖片展示，背面為河湖的相關(guān)管理規(guī)定，內(nèi)容應(yīng)包含相關(guān)法律法規(guī)、禁止行為、保護(hù)行為等。

界樁埋設(shè)位置一定要在管理范圍線上，可選擇管理范圍線與道路、田埂、塘坎等方便埋設(shè)的地物相交處。一般情況以5個(gè)界樁/km的密度埋設(shè)，對(duì)于人類活動(dòng)頻繁區(qū)域可以加密埋設(shè)，人類活動(dòng)罕至的生產(chǎn)生活區(qū)域可加大埋設(shè)間距。管理與保護(hù)范圍告示牌位置應(yīng)選在方便宣傳的區(qū)域，如沿河湖岸線的村莊、集鎮(zhèn)、堤防、橋梁、碼頭等人類活動(dòng)密集區(qū)域。一般情況下每隔3公里埋設(shè)一塊告示牌。

2.7 河湖劃界成果技術(shù)評(píng)審、政府批復(fù)及公告

河湖劃界的成果需要經(jīng)過(guò)縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府批復(fù)與公告，劃界成果的科學(xué)、合理性，劃界程序的合法性應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)范執(zhí)行。河湖劃界內(nèi)業(yè)成果完善后需向業(yè)主單位提交劃界階段性成果，成果內(nèi)容應(yīng)包含劃界基準(zhǔn)線、管理范圍線、保護(hù)范圍線、劃界標(biāo)準(zhǔn)表、界樁成果表、告示牌成果表及劃界技術(shù)報(bào)告等相關(guān)內(nèi)容，申請(qǐng)技術(shù)評(píng)審。

劃界成果經(jīng)技術(shù)評(píng)審、修改完善后，由業(yè)主單位向當(dāng)?shù)乜h級(jí)及縣級(jí)以上人民政府報(bào)批。劃界成果批復(fù)以后，應(yīng)在電視臺(tái)、報(bào)紙、政府網(wǎng)站等媒介上發(fā)布劃界公告。

2.8 河湖劃界界樁、告示牌實(shí)地埋設(shè)

河湖管理范圍線上埋設(shè)界樁，明確了管理范圍區(qū)域，埋設(shè)告示牌是為了告知管理范圍劃定依據(jù)及河湖管理規(guī)定。埋設(shè)界樁、告示牌是有效宣傳河湖及水利工程管理的長(zhǎng)效方式之一。

界樁應(yīng)嚴(yán)格按照政府批復(fù)后的坐標(biāo)成果實(shí)地埋設(shè)。外業(yè)埋設(shè)應(yīng)采用測(cè)量?jī)x器按照精度要求放樣界樁位置，埋設(shè)施工過(guò)程應(yīng)嚴(yán)格遵守技術(shù)導(dǎo)則，埋設(shè)完成后應(yīng)拍攝界樁近照、遠(yuǎn)照，采集界樁樁頂標(biāo)志的空間坐標(biāo)，制作界樁身份證。當(dāng)預(yù)選的界樁位置無(wú)法埋設(shè)時(shí)，可以做移位界樁或界牌，移位界樁數(shù)量盡可能控制在10%以內(nèi)，界牌主要適用于城市區(qū)域，可以鑲嵌在房屋、圍墻、欄桿或地面等。

告示牌埋設(shè)，對(duì)于空間位置精度要求不高，應(yīng)選在方便人們觀看、宣傳且不影響生產(chǎn)、生活安全的位置。埋設(shè)完成后應(yīng)測(cè)量告示牌的空間位置，拍攝其近照、遠(yuǎn)照制作告示牌身份證。

2.9 河湖劃界成果編制、項(xiàng)目驗(yàn)收及資料移交

（1）劃界底圖（正射影像）；

（2）劃界成果數(shù)據(jù)庫(kù)；

（3）劃界平面圖集；

（4）劃界測(cè)繪資料；

（5）劃界成果技術(shù)評(píng)審材料，政府批復(fù)與公告；

（6）劃界報(bào)告、檢查報(bào)告及其附件（附件有標(biāo)準(zhǔn)表、界樁控制點(diǎn)成果表、界樁身份證、告示牌成果表、告示牌身份證）。

河湖劃界成果編制完整，檢查無(wú)誤后向業(yè)主提交驗(yàn)收申請(qǐng)，在驗(yàn)收結(jié)束后移交成果資料，河湖劃界項(xiàng)目結(jié)束。

3 河湖劃界項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

江西省河湖劃界項(xiàng)目在2019年下半年正式開展。2019年度完成了規(guī)模以上河流、省市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)的河流、水域面積1km2以上湖泊劃界工作。2020年度完成50km2以上890條河流及13個(gè)湖泊的劃界工作。50km2以下河流及1km2以下湖泊的劃界工作2021年繼續(xù)實(shí)施。在全省的數(shù)據(jù)匯總復(fù)核過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題，總結(jié)如下：

3.1 基礎(chǔ)資料收集不全面

河湖劃界的基礎(chǔ)工作也是重點(diǎn)工作，是摸清河湖情況及河湖沿岸水利工程情況。需要作業(yè)單位從多方面收集并核實(shí)河湖劃界基礎(chǔ)資料，基礎(chǔ)資料不詳實(shí)或者存在錯(cuò)誤，都會(huì)導(dǎo)致河湖劃界的基準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)的選取產(chǎn)生錯(cuò)誤，則劃界成果不符合要求。建議作業(yè)單位向業(yè)主單位或相關(guān)水利部門多溝通、多交流，一定要摸清河湖基礎(chǔ)資料。

3.2 劃界技術(shù)人員未深入河湖現(xiàn)場(chǎng)

河湖劃界的大部分工作是在室內(nèi)完成，如果遇到正射影像不清晰則會(huì)導(dǎo)致無(wú)法準(zhǔn)確矢量化劃界基準(zhǔn)線；如果正射影像時(shí)效性差會(huì)導(dǎo)致變化后的區(qū)域無(wú)影像底圖可用。河湖劃界技術(shù)人員一定要到現(xiàn)場(chǎng)對(duì)河湖及水利工程情況進(jìn)行了解：一是看河湖變化情況；二是詢問(wèn)業(yè)主是否存在還未建設(shè)但已經(jīng)政府批復(fù)規(guī)劃設(shè)計(jì)的水利工程。對(duì)影像不清晰及已經(jīng)發(fā)生變化的區(qū)域應(yīng)補(bǔ)充測(cè)量，對(duì)已批復(fù)還未建設(shè)的水利工程應(yīng)按照設(shè)計(jì)資料準(zhǔn)確繪制管理與保護(hù)范圍。

3.3 河湖劃界項(xiàng)目招標(biāo)應(yīng)注意的問(wèn)題

河湖劃界項(xiàng)目實(shí)施的特點(diǎn)是全國(guó)范圍內(nèi)相同時(shí)間段開展工作，導(dǎo)致對(duì)作業(yè)單位的需求量很大。河湖劃界項(xiàng)目屬于水利行業(yè)，項(xiàng)目成果要求信息化，開展河湖劃界工作需要作業(yè)承擔(dān)單位同時(shí)具有測(cè)繪、水文、信息化三方面的技術(shù)力量[12]。在復(fù)核河湖劃界成果時(shí)發(fā)現(xiàn)，不熟悉水利專業(yè)的其他行業(yè)測(cè)繪單位也承擔(dān)了大量的河湖劃界工作，其劃界成果存在的問(wèn)題較多。為了確保河湖劃界質(zhì)量，項(xiàng)目業(yè)主單位在對(duì)河湖劃界項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)應(yīng)盡可能的選擇具有相應(yīng)技術(shù)力量的作業(yè)單位。