產(chǎn)業(yè)政策立法的邏輯進(jìn)路

摘? ? ? 要：推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策立法需要探尋立法依據(jù)和法源，產(chǎn)業(yè)政策有較成熟的理論和政策體系，基于產(chǎn)業(yè)政策視角研究產(chǎn)業(yè)政策立法符合理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策立法，政府應(yīng)樹(shù)立產(chǎn)業(yè)政策的法治思維，實(shí)現(xiàn)功能性產(chǎn)業(yè)政策法與選擇性產(chǎn)業(yè)政策法的有效結(jié)合，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策法律框架，提升產(chǎn)業(yè)政策法律化程度和層次。

關(guān)? 鍵? 詞：產(chǎn)業(yè)政策法;產(chǎn)業(yè)政策;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);法治思維;法律制度

中圖分類號(hào)：D922.291? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）04-0113-09

收稿日期：2021-02-05

作者簡(jiǎn)介：馬秀貞，中共青島市委黨?？蒲胁拷淌冢芯糠较?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)政策。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型框架體系構(gòu)建研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：17BJL080。

一、研究背景與發(fā)展脈絡(luò)

（一）產(chǎn)業(yè)政策立法的研究背景

2016年11月，林毅夫、張維迎在北京大學(xué)圍繞產(chǎn)業(yè)政策展開(kāi)面對(duì)面的辯論，引發(fā)了學(xué)界的關(guān)注和討論。辯論達(dá)成了兩個(gè)基本共識(shí)：一是要超越產(chǎn)業(yè)政策是否有效的形而上的討論，設(shè)計(jì)適宜的或者“設(shè)計(jì)得當(dāng)”的產(chǎn)業(yè)政策;[1]二是加快實(shí)施以功能性產(chǎn)業(yè)政策為主的政策體系。[2]這是完善我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策治理體系的課題，也是推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之意。完善產(chǎn)業(yè)政策治理體系思考的重點(diǎn)是政府產(chǎn)業(yè)政策靶向如何從“分配主義”走向“秩序主義”，[3]而推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策立法符合“秩序主義”的價(jià)值理念和基本目標(biāo)。

截至2021年1月18日，筆者在中國(guó)知網(wǎng)以產(chǎn)業(yè)政策法（中英文對(duì)照、精確匹配、文獻(xiàn)跨庫(kù)檢索）為關(guān)鍵詞，以1980年至2021年1月18日為時(shí)間段檢索，共檢索到有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策法的論文50篇。從論文研究主題的分布結(jié)構(gòu)看，產(chǎn)業(yè)政策法計(jì)35篇，占比70%（見(jiàn)圖1、圖2）?？梢?jiàn)，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策法的研究目前已有了一定的理論成果，但也預(yù)留了一定的研究空間，產(chǎn)業(yè)政策立法的邏輯進(jìn)路還需進(jìn)一步明晰。

產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的干預(yù)行為，是把調(diào)結(jié)構(gòu)、促競(jìng)爭(zhēng)、提素質(zhì)、增活力的國(guó)家意志從頂層設(shè)計(jì)層面注入到市場(chǎng)機(jī)制中，提高資源配置的效率。而產(chǎn)業(yè)政策立法能夠有效規(guī)范、約束政府行為，促進(jìn)政府決策的科學(xué)性、民主性，減少政府制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的隨意性，有助于實(shí)現(xiàn)政策的合理性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為要依法進(jìn)行。市場(chǎng)失靈是產(chǎn)業(yè)政策介入市場(chǎng)機(jī)制的理由，在產(chǎn)業(yè)政策法的制定和實(shí)施過(guò)程中，指導(dǎo)思想必須以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用為根本，這是產(chǎn)業(yè)政策法制定與實(shí)施的切入點(diǎn)和立足點(diǎn)，公權(quán)力的介入一定要適度。[4]政府作為有限理性主體會(huì)出現(xiàn)失靈的情形，需要用法律加以評(píng)價(jià)與制約，產(chǎn)業(yè)政策法不僅規(guī)制市場(chǎng)主體的行為，更要規(guī)制政策主體的行為，并且對(duì)政策主體的規(guī)制占有更重要的地位。[5]總之，產(chǎn)業(yè)政策立法可以達(dá)到控制政府行政權(quán)力的主觀性、任意性和靈活性，使產(chǎn)業(yè)政策的制定受到嚴(yán)格程序的約束，更加透明和公開(kāi);產(chǎn)業(yè)政策立法有助于歸責(zé)，政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)需謹(jǐn)慎而為，不可率性而為;產(chǎn)業(yè)政策立法有助于解決我國(guó)目前產(chǎn)業(yè)政策的各種規(guī)范性文件互相重復(fù)、沖突、層次不一的情況，使之形成一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)政策法體系，更具穩(wěn)定性和強(qiáng)制力，指導(dǎo)、引導(dǎo)、規(guī)范市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，有利于國(guó)家政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[6]

（二）產(chǎn)業(yè)政策立法的發(fā)展脈絡(luò)

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了政策確立、政策體系形成、政策體系強(qiáng)化和政策轉(zhuǎn)型四個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)了選擇性政策為主向功能性政策為主的轉(zhuǎn)變，并開(kāi)始走向法制化。在沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策法的情況下，產(chǎn)業(yè)政策具有“準(zhǔn)”產(chǎn)業(yè)政策法的性質(zhì)，產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的邏輯反映了產(chǎn)業(yè)政策立法的發(fā)展脈絡(luò)。

⒈體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期（1978-1992年），產(chǎn)業(yè)政策正式啟動(dòng)。1978年黨的十一屆三中全會(huì)作出把黨和國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)、實(shí)行改革開(kāi)放的重大決策。改革伊始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)失衡問(wèn)題嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)與重工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)。但當(dāng)時(shí)并沒(méi)有提出產(chǎn)業(yè)政策的概念，在解決比例失調(diào)問(wèn)題、調(diào)整重工業(yè)的服務(wù)方向方面實(shí)際上存在產(chǎn)業(yè)政策行為。1986年國(guó)家在“七五計(jì)劃”中明確提出調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，首次將產(chǎn)業(yè)政策寫(xiě)入政策文件。1987年黨的十三大報(bào)告提出要實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策。這一時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策是典型的選擇性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，政策目標(biāo)偏重于解決短期結(jié)構(gòu)問(wèn)題，政策手段具有較濃厚的計(jì)劃和行政色彩。

⒉體制構(gòu)建時(shí)期（1992—2002年），產(chǎn)業(yè)政策體系形成。這一時(shí)期是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)建時(shí)期，也是產(chǎn)業(yè)政策體系形成的重要階段。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》（簡(jiǎn)稱《綱要》），把產(chǎn)業(yè)政策作為國(guó)家加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)的重要手段，確定了制定產(chǎn)業(yè)政策必須遵循的原則，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位、大力加強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、加快發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)?！毒V要》選擇特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持或限制，在政策工具選擇方面，主要采用審批、干預(yù)要素價(jià)格與資源配置等政策工具，是典型的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。同時(shí)，功能性產(chǎn)業(yè)政策也開(kāi)始出現(xiàn)，政策目標(biāo)由短期向長(zhǎng)期轉(zhuǎn)變。

⒊體制完善時(shí)期（2002-2012年），產(chǎn)業(yè)政策體系強(qiáng)化。2001年我國(guó)正式加入了世界貿(mào)易組織（WTO），搭上了經(jīng)濟(jì)全球化的快車，進(jìn)出口貿(mào)易額逐年增長(zhǎng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。黨的十六大（2002年）、黨的十六屆三中全會(huì)（2003年）將改革推進(jìn)到完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段。2008年由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重沖擊。在大危機(jī)和大變局中，中國(guó)加大了選擇性產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用以應(yīng)對(duì)危機(jī)，同時(shí)功能性產(chǎn)業(yè)政策的作用不斷提升。

⒋市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)新時(shí)代（2012年至今），產(chǎn)業(yè)政策變革轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)政策法制化進(jìn)入重要窗口期。2012年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，以新發(fā)展理念引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展是這一時(shí)期的重大命題。站立新時(shí)代全面深化改革的歷史起點(diǎn)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。產(chǎn)業(yè)政策變革進(jìn)入重要的窗口期，實(shí)施功能性政策，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型不僅在學(xué)界形成共識(shí)，在政府的政策中也更加重視，如《中國(guó)制造2025》較好地體現(xiàn)了這兩種政策的組合。

產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型是推進(jìn)包括政策目標(biāo)、政策主體、政策手段、政策支持對(duì)象、實(shí)施方式（組織與程序）和績(jī)效評(píng)價(jià)方式等的體系轉(zhuǎn)型，這本身就是產(chǎn)業(yè)政策法制化的課題?？梢?jiàn)，產(chǎn)業(yè)政策法制化既是產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的結(jié)果，也是產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求和根本路徑。

二、產(chǎn)業(yè)政策立法的框架體系

產(chǎn)業(yè)政策是政府圍繞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，采取經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段，規(guī)劃、干預(yù)、誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力提升的政策總和。產(chǎn)業(yè)政策有廣義和狹義之分，廣義的產(chǎn)業(yè)政策是指涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策或制度安排的總和;狹義的產(chǎn)業(yè)政策是指具有專門指向性、傾斜性的政策，即選擇性產(chǎn)業(yè)政策（部門政策或垂直政策），也稱為日本式產(chǎn)業(yè)政策。我國(guó)在20世紀(jì)80年代開(kāi)始學(xué)習(xí)和借鑒的日本產(chǎn)業(yè)政策便屬于這一類。廣義的產(chǎn)業(yè)政策包括選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策。選擇性產(chǎn)業(yè)政策是由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)布局等政策構(gòu)成的體系。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策是以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策為主體，其他產(chǎn)業(yè)政策為配套的產(chǎn)業(yè)政策體系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策由產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)、衰退產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)移援助政策組成，產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)政策包括幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)扶持政策和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇政策等。新形勢(shì)下幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇政策存在的理由正在喪失，[7]戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)扶持政策成為主要的產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)政策。功能性產(chǎn)業(yè)政策是“市場(chǎng)友好型”的產(chǎn)業(yè)政策，是政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)和安排使市場(chǎng)更好發(fā)揮資源配置功能的政策。廣義的功能性產(chǎn)業(yè)政策是指有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各種軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，包括物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施（傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施）、社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度性環(huán)境（見(jiàn)表1）。

（一）產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法的關(guān)聯(lián)性分析

⒈聯(lián)系和相同點(diǎn)。一是產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法都屬于上層建筑的范疇，均涉及產(chǎn)業(yè)扶持、產(chǎn)業(yè)組織、競(jìng)爭(zhēng)秩序、產(chǎn)業(yè)布局等的政策規(guī)范和制度安排，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和競(jìng)爭(zhēng)力提升提供保障。二是產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法的目標(biāo)和任務(wù)相同，都是為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、產(chǎn)業(yè)高端化現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力提升服務(wù)。三是產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)政策法都是由國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)制定，體現(xiàn)了國(guó)家意志。對(duì)外保障國(guó)家的核心利益，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì);對(duì)內(nèi)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。四是產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法的構(gòu)成體系具有一致性，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策和產(chǎn)業(yè)布局政策四個(gè)方面的內(nèi)容。五是產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法都具有約束力和強(qiáng)制力。在產(chǎn)業(yè)政策法缺位的情況下，產(chǎn)業(yè)政策具有“軟法”的性質(zhì)，代替了產(chǎn)業(yè)政策法。[8][9]

⒉差異性表現(xiàn)。一是制定主體不同，代表的國(guó)家意志力存在差異。產(chǎn)業(yè)政策是由政府部門按照國(guó)家有關(guān)權(quán)限和程序制定的，產(chǎn)業(yè)政策法則是國(guó)家立法機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序制定或認(rèn)可的法律規(guī)范，法代表的國(guó)家意志力、對(duì)行為主體和約束力和強(qiáng)制力高于產(chǎn)業(yè)政策。二是表現(xiàn)形式和構(gòu)成要素存在差異。選擇性產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法在表現(xiàn)形式上具有差異性，功能性產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法在表現(xiàn)形式上具有一致性。選擇性產(chǎn)業(yè)政策多為決定和建議、規(guī)劃和行動(dòng)方案、指導(dǎo)目錄、通知、意見(jiàn)、公告、辦法等，功能性產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)形式多為條例和法律規(guī)范;產(chǎn)業(yè)政策法的表現(xiàn)形式主要是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件。三是穩(wěn)定性和變動(dòng)性存在差異。產(chǎn)業(yè)政策法的規(guī)范性、規(guī)制性和穩(wěn)定性較強(qiáng)，而產(chǎn)業(yè)政策多是原則性思想、方向性指導(dǎo)、保障性措施等，具有預(yù)測(cè)性、階段性、誘導(dǎo)性和開(kāi)放性等特點(diǎn)。[10]四是實(shí)施方式存在差異。產(chǎn)業(yè)政策是以黨紀(jì)、政紀(jì)保證實(shí)施的，而產(chǎn)業(yè)政策法是以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的。[11]總之，產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法之間具有顯著的關(guān)聯(lián)性（見(jiàn)表2）。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法之間的合作程度將日益加深。中短期、不成熟的產(chǎn)業(yè)政策將退出，中長(zhǎng)期、成熟的產(chǎn)業(yè)政策將上升為產(chǎn)業(yè)政策法。[12]

（二）產(chǎn)業(yè)政策法的框架體系

⒈產(chǎn)業(yè)政策法的內(nèi)涵界定。產(chǎn)業(yè)政策法是規(guī)范和保障產(chǎn)業(yè)政策制定和有效實(shí)施的法律規(guī)范，是調(diào)整國(guó)家在產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。[13]與兩種產(chǎn)業(yè)政策類型相對(duì)應(yīng)，產(chǎn)業(yè)政策法包括兩種模式，即選擇性產(chǎn)業(yè)政策法律制度（狹義的產(chǎn)業(yè)政策法）和功能性產(chǎn)業(yè)政策法律制度。

⒉產(chǎn)業(yè)政策法的框架體系（見(jiàn)表3）。一是選擇性產(chǎn)業(yè)政策法。選擇性產(chǎn)業(yè)政策法包括基本法和單項(xiàng)法，單項(xiàng)法分為內(nèi)容單項(xiàng)法和部門單項(xiàng)法。產(chǎn)業(yè)政策基本法是關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)政策活動(dòng)的指導(dǎo)思想、基本原則以及政策制定、實(shí)施、評(píng)估、退出、損害救濟(jì)、法律責(zé)任等基本制度的法律規(guī)范的總稱，是產(chǎn)業(yè)政策法體系構(gòu)成的一個(gè)基本組成部分。[14]內(nèi)容單項(xiàng)法具體包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法、產(chǎn)業(yè)組織法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)法、產(chǎn)業(yè)布局法四個(gè)方面，也有學(xué)者認(rèn)為還應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)環(huán)境保護(hù)法和產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力法等。[15]產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策可納入到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策中，而產(chǎn)業(yè)布局政策本身屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策范疇，產(chǎn)業(yè)政策法體系主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法和產(chǎn)業(yè)組織政策法。部門單項(xiàng)法主要是特定部門的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法。選擇性產(chǎn)業(yè)政策立法模式是注重調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，其通常在法律中規(guī)定調(diào)動(dòng)國(guó)家可以利用的各種資源，對(duì)一些戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)實(shí)行傾斜性投入和扶持，選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)追趕，如日本、韓國(guó)是典型代表和成功范例。二是功能性產(chǎn)業(yè)政策法。功能性產(chǎn)業(yè)政策法包括完善基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)法、完善社會(huì)功能的政策法和完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度的環(huán)境法。功能性產(chǎn)業(yè)政策法主要是為市場(chǎng)主導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)型產(chǎn)業(yè)政策立法，這種立法模式傾向于調(diào)整產(chǎn)業(yè)組織的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，處理規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力的關(guān)系，防止阻礙創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為，以美國(guó)、歐盟為代表。[16]

三、完善產(chǎn)業(yè)政策法的邏輯進(jìn)路

產(chǎn)業(yè)政策立法主要有兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是將產(chǎn)業(yè)政策上升為法律形式，這涉及產(chǎn)業(yè)政策立法的邏輯框架;第二個(gè)層次是使制定與實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的行為得到有效的規(guī)范和切實(shí)的保障，這涉及產(chǎn)業(yè)政策立法的制度保障和實(shí)施機(jī)制。[17][18]產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法雖僅一字之差，但產(chǎn)業(yè)政策上升為產(chǎn)業(yè)政策法并非一步之遙，這涉及政府產(chǎn)業(yè)政策治理理念、體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型，是新時(shí)代提高政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要課題。

（一）樹(shù)立政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的法治思維

法治化是現(xiàn)代社會(huì)政治文明的表現(xiàn)，既要求公民守法也要求政府依法施政。產(chǎn)業(yè)政策法治化需要政府從意志到行為的全面變革，這不僅要求政府制定產(chǎn)業(yè)政策的制度性轉(zhuǎn)變，更要在理念層面確立法治意識(shí)，如“有限政府”“權(quán)利平等”“透明決策”“責(zé)任政府”等。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府干預(yù)行為需要貫徹法治思維，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不是法外之地，漠視法治理念的產(chǎn)業(yè)政策，可能會(huì)取得一定的短期效應(yīng)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，影響的是社會(huì)的良性秩序和經(jīng)濟(jì)的法治化運(yùn)行。在產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施全過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)法治意識(shí)，有利于政府依法管理經(jīng)濟(jì)，有利于建立規(guī)則和秩序、實(shí)現(xiàn)公平和效率的良性互動(dòng)，也有利于短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)的統(tǒng)一。[19]

（二）以功能性產(chǎn)業(yè)政策立法為主、選擇性產(chǎn)業(yè)政策立法為輔的組合模式

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策模式，這種模式對(duì)于我國(guó)的工業(yè)化推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)追趕、結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力提升起到了重要的作用。但這種政策之治的問(wèn)題是政策主體的主觀性、隨意性、缺乏約束和歸責(zé)帶來(lái)許多政策負(fù)效應(yīng)，如有些產(chǎn)業(yè)的“一哄而上”和伴隨的“一哄而下”、政府官員的尋租行為、部分領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩等。選擇性產(chǎn)業(yè)政策模式也要走向立法模式。為此，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策立法模式選擇應(yīng)重視功能型產(chǎn)業(yè)政策立法，實(shí)現(xiàn)選擇性產(chǎn)業(yè)政策立法與功能型產(chǎn)業(yè)政策立法的有效組合。選擇性產(chǎn)業(yè)政策立法要優(yōu)先制定產(chǎn)業(yè)政策基本法，及時(shí)推出產(chǎn)業(yè)政策單項(xiàng)法。要注重功能性產(chǎn)業(yè)政策立法，形成以功能性產(chǎn)業(yè)政策法為主、選擇性產(chǎn)業(yè)政策法為輔的組合模式，減少政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)。對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，利用功能性產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)制市場(chǎng)行為，對(duì)于戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)扶持、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整援助、特殊時(shí)期的產(chǎn)業(yè)援助等，有選擇性產(chǎn)業(yè)政策法作為依據(jù)。[20]

（三）構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策法律框架

⒈優(yōu)先完善產(chǎn)業(yè)政策基本法。在產(chǎn)業(yè)政策法體系中，產(chǎn)業(yè)政策基本法具有基礎(chǔ)性、核心性地位和統(tǒng)籌性特點(diǎn)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策基本法立法，明確產(chǎn)業(yè)政策的原則、制度、程序、主體、行為、手段、責(zé)任等。目前，我國(guó)還沒(méi)有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策基本法法律文件，也缺少相應(yīng)的法律規(guī)范。[21]1989年3月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》頒布，這是我國(guó)第一個(gè)正式的關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范性文件。1994年的《綱要》起到了類似基本法的作用，成為各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)制定各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的主要依據(jù)。顯然，《綱要》的原則和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)早已不適應(yīng)新時(shí)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，需要從法律上規(guī)范政府產(chǎn)業(yè)政策活動(dòng)的指導(dǎo)思想、基本原則以及基本制度。雖然目前我國(guó)已制定了部分有關(guān)產(chǎn)政策的法律、法規(guī)，但仍存在基本法缺位、制定產(chǎn)業(yè)政策的主體多、數(shù)量多、管的過(guò)寬過(guò)細(xì)、政策變化隨意性大、政策工具創(chuàng)新不足、選擇性政策為主、對(duì)功能性政策重視不夠、政策程序和管理機(jī)制不完善等問(wèn)題，導(dǎo)致政策效應(yīng)不足、后遺癥較多。產(chǎn)業(yè)政策基本法的主要目標(biāo)是規(guī)范政府產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施行為，產(chǎn)業(yè)政策基本法的基本原則包括輔助性原則、整體利益原則、公平無(wú)歧視原則、民主參與原則。產(chǎn)業(yè)政策基本法的主要制度應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)政策制定權(quán)限制度、產(chǎn)業(yè)政策制定程序制度、產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施保障制度、產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估制度、產(chǎn)業(yè)政策退出制度以及產(chǎn)業(yè)政策法律責(zé)任制度。有了產(chǎn)業(yè)政策基本法，政府在產(chǎn)業(yè)政策中的角色、行為、制定產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)遵循的基本原則以及基本制度就有了法律依據(jù)。

⒉逐步完善產(chǎn)業(yè)政策單項(xiàng)法。產(chǎn)業(yè)政策單項(xiàng)法由產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容單項(xiàng)法和產(chǎn)業(yè)部門單項(xiàng)法構(gòu)成。在產(chǎn)業(yè)政策單項(xiàng)法中，要規(guī)范產(chǎn)業(yè)干預(yù)的時(shí)期、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)、技術(shù)環(huán)節(jié)、特殊區(qū)域等，使產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)行為有法可依。關(guān)于完善產(chǎn)業(yè)政策單項(xiàng)法，理論界有一種觀點(diǎn)，即產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容法律化路徑。[22]關(guān)于部門單項(xiàng)法或產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法包括戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的扶持與促進(jìn)、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)進(jìn)退和加強(qiáng)鞏固、衰退或夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與援助、新興或幼稚產(chǎn)業(yè)的扶持與推動(dòng)四個(gè)方面的法律規(guī)定。[23]需要說(shuō)明的是，部門單項(xiàng)法與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法的內(nèi)容有交叉，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法中有關(guān)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)法就是部門單項(xiàng)法（見(jiàn)表4）。對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容法律化路徑應(yīng)一分為二地分析，一些產(chǎn)業(yè)政策之所以會(huì)失效，原因不是政策本身沒(méi)有足夠的約束力和強(qiáng)制力，而是行政干預(yù)過(guò)于強(qiáng)烈和隨意。筆者認(rèn)為，我國(guó)主要依靠行政力量推行的產(chǎn)業(yè)政策并不缺乏約束力和強(qiáng)制力，但缺乏規(guī)范性，因此，應(yīng)將政府的產(chǎn)業(yè)政策上升為法律，借助于法律責(zé)任制度作保障，增強(qiáng)規(guī)范性、約束力和強(qiáng)制力，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用，切實(shí)解決政策失效的問(wèn)題。

（四）提升產(chǎn)業(yè)政策法律化程度和層次

在完善產(chǎn)業(yè)政策法框架、補(bǔ)齊有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策法短板的同時(shí)，還需完善產(chǎn)業(yè)政策立法的相關(guān)制度，提升產(chǎn)業(yè)政策法律化程度和層次。既要補(bǔ)充產(chǎn)業(yè)政策法的缺位，更要強(qiáng)調(diào)提升產(chǎn)業(yè)政策法的質(zhì)量，將一些必須執(zhí)行的行政法規(guī)、部門規(guī)章和指導(dǎo)意見(jiàn)，通過(guò)人大上升為法律，使其具有較高的法律效力，加大執(zhí)行力度，提升調(diào)整的效果。完善產(chǎn)業(yè)政策立法的相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)制定主體行為權(quán)利和義務(wù)的法律化，政策制定程序的法治化，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施手段的合法化，產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估制度、產(chǎn)業(yè)政策退出制度以及產(chǎn)業(yè)政策法律責(zé)任制度等的法律化。[24]

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

The Logical Approach of Industrial Policy Legislation

Ma Xiuzhen

Abstract：To promote the legislation of industrial policy，we need to explore the legislative basis and source of law.Industrial policy has a relatively mature theory and policy system. It is in line with the theoretical and practical logic to study the legislation of industrial policy from the perspective of industrial policy.To promote the legislation of industrial policy，the government should establish the legal thinking of industrial policy，realize the effective combination of functional industrial policy law and selective industrial policy law，construct the legal framework of industrial policy，and enhance the legalization degree and level of industrial policy.

Key words：industrial policy law;industrial policy;industrial structure;legal thinking; legal system