環(huán)境應(yīng)急管理：社會(huì)組織參與的三重困境及其消解

杜 薇 劉源源

(大連海事大學(xué) 遼寧 大連 116000)

一、問題的提出

突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會(huì)影響，需要采取緊急措施予以應(yīng)對(duì)的事件，主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件[1]。近幾年來(lái)，雖然我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生總次數(shù)在逐年減少，但損失程度和范圍并未減輕。從2015年天津港爆炸事故到2017年嘉陵江四川廣元段鉈污染事件再到2019年“3·21”響水特別重大爆炸事故，突發(fā)環(huán)境事件給公眾和國(guó)家造成深遠(yuǎn)影響。新時(shí)期突發(fā)環(huán)境事件種類多以大氣、水、土壤污染為主，事件屬性具有污染物種類耦合、污染區(qū)域耦合、污染類型耦合等新特征[2]，事件表現(xiàn)為短時(shí)間內(nèi)大量污染物等的排放，事件結(jié)果伴隨著同類事件的加劇甚至新環(huán)境事件的耦合，增大了引發(fā)復(fù)雜社會(huì)問題等潛在風(fēng)險(xiǎn)的可能，環(huán)境應(yīng)急管理工作的重視程度亟需加強(qiáng)。

作為獨(dú)立于政府、企業(yè)之外的第三方力量，社會(huì)組織發(fā)端于民間[3]，所具有的親民性特征使其在參與環(huán)境應(yīng)急管理中更易獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的改革推進(jìn)，社會(huì)組織迅猛崛起并成為環(huán)保事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展不可或缺的攻堅(jiān)力量。黃曉勇、蔡禮強(qiáng)在《中國(guó)社會(huì)組織報(bào)告》(2020)中對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀、社會(huì)治理方式的創(chuàng)新及參與城市應(yīng)急管理進(jìn)行了前瞻性分析?？禃怨狻ⅠT利在《中國(guó)第三部門觀察報(bào)告(2020)》中指出社會(huì)組織影響一國(guó)政治生態(tài)可能性的大小，直接影響政府對(duì)待國(guó)內(nèi)社會(huì)組織的管理策略和管理方式。社會(huì)組織已然具備參與環(huán)境應(yīng)急管理的能力，主要體現(xiàn)在：能夠監(jiān)督政府履行環(huán)境責(zé)任，在第一現(xiàn)場(chǎng)及時(shí)有效的參與環(huán)境應(yīng)急管理工作，彌補(bǔ)相關(guān)部門在環(huán)境應(yīng)急管理過程中公共服務(wù)供給不足、責(zé)任消極等政府單一主體應(yīng)急失靈現(xiàn)象；能與政府建立良好的協(xié)作機(jī)制，增進(jìn)共容利益；作為政府與公眾間信息互通的載體，既能第一時(shí)間接收政府應(yīng)急的相關(guān)信息，在此基礎(chǔ)上將自身收集的信息準(zhǔn)確下達(dá)給公眾，也能將公眾訴求和建議上傳給政府相關(guān)部門；號(hào)召公眾采用科學(xué)合理的方式引導(dǎo)、開展理性互助，提供救災(zāi)應(yīng)急物資支持。

突發(fā)環(huán)境事件涉及公眾生存的根本利益，因此有序消解社會(huì)組織參與環(huán)境應(yīng)急管理的困境，是政府提高環(huán)境應(yīng)急能力的關(guān)鍵，也關(guān)乎著社會(huì)未來(lái)的安定與和諧。

二、社會(huì)組織參與環(huán)境應(yīng)急管理的三重困境分析

(一)政府的傳統(tǒng)制度性限制

傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的歷史積弊和我國(guó)公民社會(huì)組織的較晚起步，使得突發(fā)環(huán)境事件處置工作長(zhǎng)期沿用依賴政府單一中心的傳統(tǒng)應(yīng)急模式。政府部門協(xié)同型運(yùn)動(dòng)式治理便成為處置突發(fā)性、階段性、臨時(shí)性重大任務(wù)或項(xiàng)目的有效工具[4]，因此“全能政府論”影響深遠(yuǎn)。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起和社會(huì)組織優(yōu)勢(shì)的凸顯背景下，政府開始有意識(shí)地放權(quán)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。1998年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定了“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”審核、負(fù)責(zé)、監(jiān)管的雙重管理制度。但社會(huì)組織局限于“依附式發(fā)展”的定位且囿于雙重管理體制的弊端，在制度上提高了準(zhǔn)入門檻(表1)，使得大多較活躍的民間社會(huì)組織處在無(wú)民政登記在冊(cè)也無(wú)工商注冊(cè)的非法身份。因此，存活的社會(huì)組織往往是根據(jù)自身?xiàng)l件采取靈活策略：或者尋找合法身份的掛靠單位；或者登記為企業(yè)法人取得法律資格[5]；或者在規(guī)定不明確導(dǎo)致的“灰色地帶”繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，但這限制了社會(huì)組織在參與環(huán)境應(yīng)急管理過程中有效發(fā)揮應(yīng)有的作用。

表1 各時(shí)期政策情況一覽表

此外，我國(guó)社會(huì)組織大多是通過“搜集和反饋災(zāi)情信息”“捐助應(yīng)急救援物資”等偏邊緣化的環(huán)境應(yīng)急參與方式來(lái)配合政府工作，在一定程度上能對(duì)應(yīng)急措施產(chǎn)生某些參考和影響。但在參與環(huán)境應(yīng)急各環(huán)節(jié)缺乏具體運(yùn)作程序和規(guī)章性文件的法律保障，其呈現(xiàn)出被動(dòng)的參與過程。參與方式與途徑的制度建構(gòu)不足可以被視為政府對(duì)社會(huì)組織的能力培育責(zé)任存在缺位[6]。

(二)社會(huì)組織的自身獨(dú)立性障礙

我國(guó)新時(shí)期的突發(fā)環(huán)境事件所呈現(xiàn)的復(fù)雜程度，要求社會(huì)組織具備的專業(yè)性有所增加，而資金又是保證社會(huì)組織發(fā)揮環(huán)境應(yīng)急管理專業(yè)性的前提。因此，社會(huì)組織自身獨(dú)立困境主要表現(xiàn)為專業(yè)水平和資金支持兩方面。

1.社會(huì)組織參與環(huán)境應(yīng)急管理的可持續(xù)性和專業(yè)性弱

(1)參與應(yīng)急的可持續(xù)性不高。我國(guó)社會(huì)組織帶有明顯的地域特色，知名度有限且發(fā)展不協(xié)調(diào)。其組織成員多為致力于奉獻(xiàn)環(huán)保事業(yè)的社會(huì)公眾，但由于工作、學(xué)習(xí)和生活的影響，專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)儲(chǔ)備水準(zhǔn)參差不齊，且不能長(zhǎng)期堅(jiān)持，無(wú)法實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙工作銜接，組織成員參與環(huán)境應(yīng)急的可持續(xù)性不高的問題凸顯。

(2)專業(yè)性與應(yīng)急需求低匹配。擁有應(yīng)急管理能力的專業(yè)對(duì)口人才和設(shè)備存在缺失現(xiàn)象，環(huán)境應(yīng)急管理的整體能力水平不足。在參與環(huán)境應(yīng)急管理過程中受到不同領(lǐng)域?qū)I(yè)化知識(shí)和設(shè)備的挑戰(zhàn)，制約其參與應(yīng)急的效率。天津港爆炸事件中，社會(huì)組織“綠領(lǐng)”雖然第一時(shí)間趕到了爆炸現(xiàn)場(chǎng)，但涉及了大量危險(xiǎn)化學(xué)品及土壤、空氣等領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和相關(guān)設(shè)備，對(duì)專業(yè)知識(shí)領(lǐng)域分工不明確，只能做一些相對(duì)簡(jiǎn)單的檢測(cè)和監(jiān)督。而面對(duì)專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)和修復(fù)，唯有依賴于領(lǐng)域?qū)＜液蛯I(yè)設(shè)備，其在參與環(huán)境應(yīng)急管理過程中專業(yè)化程度不夠。

2.社會(huì)組織參與環(huán)境應(yīng)急管理的資金不足

一直以來(lái)，社會(huì)組織缺乏相應(yīng)的自主籌資和融資能力，再加上來(lái)自其他渠道(如支持災(zāi)害管理的基金會(huì)和慈善)的捐款比較少，所以社會(huì)組織在參與環(huán)境應(yīng)急管理的資金在很大程度上受限于政府。資金不足直接反映在社會(huì)組織難以吸引專業(yè)技術(shù)人員和優(yōu)秀的人才加盟，資金已成為其參與環(huán)境應(yīng)急管理的重要制約因素。在天津港爆炸事件中，社會(huì)組織者“綠領(lǐng)”在事故核心地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研項(xiàng)目，由于缺乏政府的資金支持，主要資金則來(lái)自于其成員的會(huì)費(fèi)或社會(huì)籌資。社會(huì)組織力求掙脫來(lái)自雙重管理的體制束縛，但由于專業(yè)水準(zhǔn)欠缺、資金籌集薄弱，參與過程多集中于突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時(shí)的緊急支援、物資發(fā)放、志愿者管理等具體行動(dòng)，其參與環(huán)境應(yīng)急的程度有限，最終導(dǎo)致意愿上的自主性與行動(dòng)上的非自主性之間的矛盾。

(三)公眾的信任危機(jī)

作為一種新興的應(yīng)急主體力量，社會(huì)組織近幾年也面臨著諸如宋慶齡基金會(huì)違規(guī)操作、中華少年兒童慈善救助基金會(huì)被爆洗錢、壹基金風(fēng)波[7]等一系列慈善捐助失信亂象引發(fā)的信任危機(jī)。由于社會(huì)組織自身的宣傳手段不多元、宣傳力度不到位，公眾對(duì)其真正實(shí)力難以認(rèn)識(shí)和了解，致使參與環(huán)境應(yīng)急處置的意愿不強(qiáng)。再加上公眾參與環(huán)境應(yīng)急的素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致其對(duì)政府應(yīng)急固有的依賴性，認(rèn)為環(huán)境應(yīng)急必然是政府承擔(dān)相應(yīng)的主要責(zé)任，因此當(dāng)社會(huì)組織呼吁公眾參與環(huán)境應(yīng)急時(shí)，社會(huì)公眾往往參與不足且無(wú)能為力。

面對(duì)突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，各類社會(huì)組織以積極配合政府作為為準(zhǔn)則，聽從政府的意見而很少發(fā)聲。其根本原因在于我國(guó)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的監(jiān)督主體只有上級(jí)政府，缺乏必要的社會(huì)監(jiān)督。

三、社會(huì)組織參與困境的消解路徑

(一)推進(jìn)環(huán)境應(yīng)急立法建設(shè)，健全社會(huì)組織參與環(huán)境應(yīng)急的保障體系

2013年民政部門出臺(tái)《關(guān)于對(duì)部分社會(huì)組織直接登記的通知》，設(shè)立工商經(jīng)濟(jì)類、科技類、公益慈善類、社會(huì)福利類和社區(qū)服務(wù)類等五類社會(huì)組織統(tǒng)一由民政部門直接登記，實(shí)現(xiàn)直接登記制度與雙重管理制度并存；2017年《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育部主管社會(huì)組織管理工作的通知》等文件的相繼出臺(tái)，取消不必要的審批，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的規(guī)范管理，簡(jiǎn)化登記管理流程和手續(xù)。政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化社會(huì)組織管理制度改革，建立環(huán)境應(yīng)急管制的法定登記制度[8]，健全社會(huì)組織參與環(huán)境應(yīng)急的退出制度，避免后期的無(wú)序和管理的混亂。

建立健全社會(huì)組織參與環(huán)境應(yīng)急流程的統(tǒng)一法律規(guī)范，在此基礎(chǔ)上完善各級(jí)政府地方性配套法規(guī)建設(shè)，為社會(huì)組織的有序參與創(chuàng)設(shè)良好的制度保障。明確政府與社會(huì)組織在環(huán)境應(yīng)急管理各階段的角色、分工和作用，在環(huán)境應(yīng)急預(yù)案中細(xì)化社會(huì)組織參與的運(yùn)作程序、內(nèi)容和形式等，健全政府與社會(huì)組織協(xié)同應(yīng)對(duì)的綜合性法律制度保障體系。

(二)加強(qiáng)社會(huì)組織自身能力建設(shè)，構(gòu)建環(huán)境應(yīng)急管理的主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制

國(guó)外政府高度重視發(fā)揮社會(huì)組織在參與環(huán)境應(yīng)急管理工作中的作用。如美國(guó)社會(huì)組織經(jīng)常通過廣播呼吁民間慈善團(tuán)體參與賑災(zāi)工作；結(jié)合民間資源力量，成立民間賑災(zāi)聯(lián)盟；動(dòng)員民間宗教系統(tǒng)，由基層民政系統(tǒng)邀集地方教堂領(lǐng)導(dǎo)人成立服務(wù)小組，調(diào)查災(zāi)民需求，建立發(fā)放資源的渠道[9]。同時(shí)也重視參與環(huán)境應(yīng)急管制活動(dòng)的可持續(xù)性，紅十字會(huì)等一些社會(huì)組織，儲(chǔ)備著相對(duì)穩(wěn)定的志愿者資源，可以第一時(shí)間提供食物、醫(yī)療、避難所、心理治療、房屋維修等專業(yè)救助服務(wù)。

1.在組織內(nèi)部科學(xué)管理的基礎(chǔ)上發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，吸收各領(lǐng)域的專業(yè)環(huán)保人才和社會(huì)資本。改進(jìn)社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)、民主機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化自律自治；建立志愿者工作專業(yè)評(píng)估體系，定期對(duì)社會(huì)組織成員進(jìn)行考核評(píng)估；增強(qiáng)社會(huì)組織主體參與意識(shí)，引入社會(huì)組織內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如，2017年北京自然之友公益基金會(huì)、公眾環(huán)境研究中心、長(zhǎng)沙綠色瀟湘環(huán)?？破罩行摹⒈本┖弦痪G色公益基金會(huì)四家國(guó)內(nèi)知名環(huán)保組織依靠自身各專長(zhǎng)項(xiàng)目領(lǐng)域吸引了阿里巴巴公益基金會(huì)XIN伙伴“戰(zhàn)略性資助”計(jì)劃的資助，突破自身項(xiàng)目發(fā)展瓶頸、開展互助協(xié)作；2019年政府啟動(dòng)“環(huán)保設(shè)施向公眾開放NGO基金”用于專項(xiàng)支持環(huán)保社會(huì)組織參與設(shè)施開放工作；2020年啟動(dòng)二期基金對(duì)評(píng)選出的28家機(jī)構(gòu)予以資助。

2.構(gòu)建救災(zāi)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高應(yīng)急需求匹配度。健全社會(huì)組織與政府、公眾及各類社會(huì)組織之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，搭建平等對(duì)話平臺(tái)，有效參與最契合環(huán)境受災(zāi)區(qū)所需項(xiàng)目，避免重復(fù)其他組織的工作內(nèi)容而造成資源浪費(fèi)。此外，社會(huì)組織對(duì)內(nèi)部成員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，與政府及外部組織進(jìn)行交流互通，擁有不同的知識(shí)背景的成員通過探討形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從不同類型突發(fā)環(huán)境事件的角度協(xié)調(diào)分析，整合參與環(huán)境應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，拓寬參與渠道，穩(wěn)固政府與社會(huì)組織的互通建設(shè)。

(三)創(chuàng)新和完善應(yīng)急主體監(jiān)督體系，號(hào)召公眾參與形成合力

建立健全社會(huì)組織包括理事會(huì)制度、參與過程的內(nèi)部管理監(jiān)督體系，保證社會(huì)組織在財(cái)務(wù)、活動(dòng)、管理等自身運(yùn)行方面的信息公開，實(shí)現(xiàn)環(huán)境應(yīng)急主體間的信息對(duì)稱。《公益慈善捐助信息公開指引》《慈善法》等政策的相繼出臺(tái)，有利于增強(qiáng)慈善組織的信息透明度[10]。政府部門聯(lián)動(dòng)對(duì)其運(yùn)行過程組織專項(xiàng)檢查和抽查，加快受損信任的修復(fù)過程。公眾是社會(huì)組織生存的基石，公眾的信任是社會(huì)組織發(fā)展的重要法寶。因此，需進(jìn)一步完善包括社會(huì)公眾監(jiān)督和政府監(jiān)督在內(nèi)的外部監(jiān)督體系，應(yīng)當(dāng)明確政府相關(guān)職能部門職責(zé)，切實(shí)履行政府各部門對(duì)社會(huì)組織自身運(yùn)行及參與環(huán)境應(yīng)急過程的監(jiān)管責(zé)任。

社會(huì)組織通過社會(huì)動(dòng)員鼓勵(lì)廣大公眾參與到環(huán)境應(yīng)急管理體系中，包括突發(fā)環(huán)境事件及時(shí)報(bào)告，提供救災(zāi)應(yīng)急資源，事后公眾聽證、損失賠償?shù)?，以?shí)現(xiàn)環(huán)境應(yīng)急主體之間的信息互通。同時(shí)，政府、社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)應(yīng)急前期的宣傳教育，增加公民自救互助知識(shí)儲(chǔ)備。對(duì)于不恰當(dāng)?shù)墓姂?yīng)急參與方式進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，舒緩公眾恐慌心理，引導(dǎo)其采用正規(guī)渠道表達(dá)自身利益觀點(diǎn)。提升宣傳意識(shí)、擴(kuò)大知名度和影響力，通過報(bào)紙、廣播和互聯(lián)網(wǎng)等多種方式積極動(dòng)員各種社會(huì)力量。這不僅能夠消除公眾對(duì)社會(huì)組織的偏見，贏得公眾的理解和支持，還能提高其社會(huì)動(dòng)員能力，使公眾更積極配合相關(guān)救災(zāi)應(yīng)急工作的開展，有效提高政府環(huán)境應(yīng)急管理效率。

結(jié)語(yǔ)

社會(huì)組織參與環(huán)境應(yīng)急管理工作，是維穩(wěn)工作的迫切需求，也是切實(shí)提高政府部門的應(yīng)急管理能力以適應(yīng)防災(zāi)減災(zāi)新形勢(shì)的重要保證。消解當(dāng)前社會(huì)組織參與環(huán)境應(yīng)急管理的三重困境，對(duì)于堅(jiān)守生態(tài)環(huán)境底線、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。因此，充分挖掘我國(guó)社會(huì)組織參與環(huán)境應(yīng)急管理的潛能勢(shì)在必行。