唐議

長江是世界上水生生物最豐富的河流之一，是我國重要的生態(tài)寶庫。但長期以來，受攔河筑壩、水域污染、過度捕撈、航道整治、挖砂采石、灘涂圍墾等影響，長江水生生物狀況日益惡化，形勢嚴峻。對此習近平總書記痛心疾呼：“長江病了，而且病得還不輕！”“長江生物完整性指數(shù)到了最差的‘無魚等級”?！吨腥A人民共和國長江保護法》（以下簡稱“長江保護法”）作為我國第一部流域法律，突顯長江生態(tài)健康狀況的關(guān)鍵顯性指標——水生生物保護，以堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護、不搞大開發(fā)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動、系統(tǒng)治理為基本原則，構(gòu)建了既突出重點又統(tǒng)籌整體的長江水生生物保護新體系，為強化長江流域水生生物保護提供了有力的法律支撐。

強化重點水域捕撈控制制度

長江保護法與漁業(yè)法等法律相銜接，強化了對長江重點水域捕撈活動的控制。一是明確規(guī)定在長江流域水生生物保護區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈；二是規(guī)定在國家規(guī)定的期限內(nèi)，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規(guī)定區(qū)域等重點水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。這使得近年來國務院辦公廳和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的長江水生生物保護區(qū)全面禁捕和重點水域暫定10年禁捕等規(guī)定上升到法律層面，比漁業(yè)法的規(guī)定更直接、更明確。

同時，長江保護法對于在長江流域水生生物保護區(qū)和重點水域禁捕期內(nèi)從事生產(chǎn)性捕撈的罰則的設定，相較于漁業(yè)法的規(guī)定在處罰類型和幅度上都更為嚴厲，在罰款數(shù)額上明確了下限，并將電魚、毒魚、炸魚或者有其他嚴重情節(jié)的罰款上限提高到10萬元。此外，對于收購、加工、銷售在水生生物保護區(qū)或者重點水域禁捕期非法捕撈的漁獲物的，明確了法律責任和處罰部門，彌補了漁業(yè)法在此方面的不足，對長江禁捕監(jiān)管執(zhí)法形成了及時而有力的法律支撐。

重視水生生物棲息地保護

棲息地對水生生物的生存和發(fā)展具有關(guān)鍵性意義。棲息地面積減少、功能退化、破碎化、隔離是造成水生生物衰退和珍稀物種瀕危的主要因素。因此，保護棲息地是保護水生生物的前提和基礎，也是最有效的方法和關(guān)鍵性措施。長江保護法與野生動物保護法相銜接，突出了對水生生物棲息地的保護，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.由國務院交通運輸主管部門會同有關(guān)部門在長江流域水生生物重要棲息地科學劃定禁止航行區(qū)域和限制航行區(qū)域，禁止船舶在劃定的禁止航行區(qū)域內(nèi)航行；因國家發(fā)展戰(zhàn)略和國計民生需要在水生生物重要棲息地禁止航行區(qū)域內(nèi)航行的，應當由國務院交通運輸主管部門商國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門同意，并應當采取必要措施，減少對重要水生生物的干擾。

2.嚴格限制在長江流域水生生物重要棲息地水域?qū)嵤┖降勒喂こ?；確需整治的，應當經(jīng)科學論證，并依法辦理相關(guān)手續(xù)。

3.國務院和長江流域省級人民政府在長江流域重要典型生態(tài)系統(tǒng)的完整分布區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)以及珍貴野生動植物天然集中分布區(qū)和重要棲息地等區(qū)域，依法設立國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等自然保護地。

4.由國務院林業(yè)和草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對長江流域受到嚴重破壞的棲息地、天然集中分布區(qū)、破碎化的典型生態(tài)系統(tǒng)制定修復方案和行動計劃；在長江流域水生生物產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場和洄游通道等重要棲息地應當實施生態(tài)環(huán)境修復和其他保護措施。

5.要求對魚類等水生生物洄游產(chǎn)生阻隔的涉水工程結(jié)合實際采取建設過魚設施、河湖連通、生態(tài)調(diào)度、灌江納苗等多種措施，充分滿足水生生物的生態(tài)需求。

6.管控采砂活動。建立長江流域河道采砂規(guī)劃和許可制度；劃定禁止采砂區(qū)和禁止采砂期，嚴格控制采砂區(qū)域、采砂總量和采砂區(qū)域內(nèi)的采砂船數(shù)量。

加強水生生物物種保全

長江擁有獨特的生態(tài)系統(tǒng)，水生生物多樣性豐富，有4300多種生物，其中特有魚類180多種，是我國重要的淡水水生生物遺傳資源庫。物種保全是在長江流域水生生物保護的重要目標之一，在長江保護法中從多個方面得到了加強。

1.規(guī)定國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和長江流域縣級以上地方人民政府制定長江流域珍貴、瀕危水生野生動植物保護計劃，對長江流域珍貴、瀕危水生野生動植物實行重點保護。

2.鼓勵有條件的單位開展對長江流域標志性重要珍貴、瀕危水生野生動植物的生境特征和種群動態(tài)的研究，建設人工繁育和科普教育基地，組織開展水生生物救護。

3.禁止在長江流域開放水域養(yǎng)殖、投放外來物種或者其他非本地物種種質(zhì)資源。在長江流域開放水域養(yǎng)殖、投放外來物種或者其他非本地物種種質(zhì)資源的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責令限期捕回，處十萬元以下罰款；造成嚴重后果的，處十萬元以上一百萬元以下罰款；逾期不捕回的，由有關(guān)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門代為捕回或者采取降低負面影響的措施，所需費用由違法者承擔。

4.規(guī)定國務院林業(yè)和草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對長江流域數(shù)量急劇下降或者極度瀕危的野生動植物制定修復方案和行動計劃，修建遷地保護設施，建立野生動植物遺傳資源基因庫，進行搶救性修復。

從生態(tài)整體性多角度支撐水生生物保護

除了上述直接針對水生生物保護的規(guī)定外，長江保護法有關(guān)水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復的諸多規(guī)定，都從不同的角度形成對水生生物保護的支撐。

水污染防治。良好的水質(zhì)是水生生物生存和發(fā)展的基礎，水污染是威脅長江生物的重要原因之一。長江保護法有關(guān)水污染防治的規(guī)定，均對水生生物保護具有支撐作用。特別是以下幾個方面尤其重要：一是國務院生態(tài)環(huán)境主管部門制定長江流域水環(huán)境質(zhì)量標準，應當征求包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在內(nèi)的國務院有關(guān)部門的意見。二是在長江流域江河、湖泊新設、改設或者擴大排污口，應當按照國家有關(guān)規(guī)定報經(jīng)有管轄權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門或者長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)同意。對未達到水質(zhì)目標的水功能區(qū)，除污水集中處理設施排污口外，應當嚴格控制新設、改設或者擴大排污口。

河湖岸線特殊管制。河湖岸線對水生生物棲息地維護及其生存繁衍均有重要支撐作用。長江保護法加強了對河湖岸線的保護，規(guī)定對長江流域河湖岸線實施特殊管制，由國家長江流域協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府劃定河湖岸線保護范圍，制定河湖岸線保護規(guī)劃，嚴格控制岸線開發(fā)建設；制定長江流域河湖岸線修復規(guī)范，確定岸線修復指標；規(guī)定長江流域縣級以上地方人民政府按照長江流域河湖岸線保護規(guī)劃、修復規(guī)范和指標要求，制定并組織實施河湖岸線修復計劃，保障自然岸線比例，恢復河湖岸線生態(tài)功能。

同時還規(guī)定，禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴建化工園區(qū)和化工項目；禁止在長江干流岸線三公里范圍內(nèi)和重要支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、改建、擴建尾礦庫（以提升安全、生態(tài)環(huán)境保護水平為目的的改建除外）；禁止違法利用、占用長江流域河湖岸線。

生態(tài)用水保護。長江保護法從多個方面對生態(tài)用水保護進行了規(guī)定，涉及水生生物保護的主要有以下幾個方面：

（1）將生態(tài)水量納入年度水量調(diào)度計劃，保證河湖基本生態(tài)用水需求，保障枯水期和魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量、重要湖泊的水量和水位，保障長江河口咸淡水平衡。

（2）在長江流域新建大中型水電工程，應當經(jīng)科學論證，并報國務院或者國務院授權(quán)的部門批準。對長江流域已建小水電工程，不符合生態(tài)保護要求的，縣級以上地方人民政府應當組織分類整改或者采取措施逐步退出。

（3）長江干流、重要支流和重要湖泊上游的水利水電、航運樞紐等工程應當將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運行調(diào)度規(guī)程，建立常規(guī)生態(tài)調(diào)度機制，保證河湖生態(tài)流量。

（4）對跨長江流域調(diào)水實行科學論證，加強控制和管理。實施跨長江流域調(diào)水應當優(yōu)先保障調(diào)出區(qū)域及其下游區(qū)域的用水安全和生態(tài)安全，統(tǒng)籌調(diào)出區(qū)域和調(diào)入?yún)^(qū)域用水需求。

（5）實施長江干流和重要支流的河湖水系連通修復方案，改善長江流域河湖連通狀況，恢復河湖生態(tài)流量，維護河湖水系生態(tài)功能。

濕地保護。濕地具有重要的生態(tài)功能，對保持生物多樣性具有不可替代的作用。長江保護法規(guī)定加強濕地保護，要求國務院林業(yè)和草原主管部門和長江流域省級人民政府林業(yè)和草原主管部門會同本級人民政府有關(guān)部門，根據(jù)不同生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性保護的需要，發(fā)布長江流域國家重要濕地、地方重要濕地名錄及保護范圍，加強對長江流域濕地的保護和管理，維護濕地生態(tài)功能和生物多樣性。

完善科學支撐體系

長江流域水生生物保護需要全面系統(tǒng)且強有力的科學支撐，為此長江保護法從標準、評價、調(diào)查、監(jiān)測、信息、風險預警、咨詢、評估、論證等多方面健全科學支撐體系：

1.規(guī)定國務院相關(guān)主管部門按照職責分工，建立健全生態(tài)環(huán)境修復、生物多樣性保護等標準體系。

2.由國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同國務院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府建立長江流域水生生物完整性指數(shù)評價體系，組織開展長江流域水生生物完整性評價，并將結(jié)果作為評估長江流域生態(tài)系統(tǒng)總體狀況的重要依據(jù)。長江流域水生生物完整性指數(shù)應當與長江流域水環(huán)境質(zhì)量標準相銜接。

3.規(guī)定國務院野生動物保護主管部門每十年組織一次野生動物及其棲息地狀況普查，或者根據(jù)需要組織開展專項調(diào)查，建立野生動物資源檔案，并向社會公布長江流域野生動物資源狀況；長江流域縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同本級人民政府有關(guān)部門對水生生物產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場和洄游通道等重要棲息地開展生物多樣性調(diào)查。

4.由國家長江流域協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務院有關(guān)部門在已經(jīng)建立的臺站和監(jiān)測項目基礎上，健全長江流域生態(tài)環(huán)境、資源、水文、氣象、航運、自然災害等監(jiān)測網(wǎng)絡體系和監(jiān)測信息共享機制。國務院有關(guān)部門和長江流域縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門按照職責分工，組織完善生態(tài)環(huán)境風險報告和預警機制。

5.國家長江流域協(xié)調(diào)機制設立專家咨詢委員會，組織專業(yè)機構(gòu)和人員對長江流域重大發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃等開展科學技術(shù)等專業(yè)咨詢。國務院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府及其有關(guān)部門按照職責分工，組織開展長江流域建設項目、重要基礎設施和產(chǎn)業(yè)布局相關(guān)規(guī)劃等對長江流域生態(tài)系統(tǒng)影響的第三方評估、分析、論證等工作。

健全組織體制保障

長江流域水生生物保護與生態(tài)保護、修復及經(jīng)濟社會發(fā)展密不可分，需要強有力的組織保障，尤其是各級政府各部分既要分工負責，又要協(xié)同合作。為此，長江保護法首先規(guī)定建立長江流域協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況。在此基礎上，明確規(guī)定了國務院有關(guān)部門、長江流域省級人民政府和地方各級人民政府、各級河湖長的保護責任，并進一步明確要求長江流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機制，協(xié)同推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復。

（作者系上海海洋大學海洋文化與法律學院院長、漁業(yè)法律法規(guī)研究與咨詢中心主任）