基于間斷-均衡理論的中國(guó)疫苗監(jiān)管政策變革研究

摘要：近年來(lái)，疫苗安全事件引發(fā)了社會(huì)各界的普遍關(guān)注，同時(shí)也暴露出我國(guó)疫苗監(jiān)管制度在實(shí)施過(guò)程中的缺失。2019年6月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)疫苗管理法》。此時(shí)，距2018年吉林長(zhǎng)春長(zhǎng)生公司問(wèn)題疫苗案件的發(fā)生還不到一年。在厘清該案件的發(fā)展始終、危機(jī)引發(fā)的公眾輿論情況以及政府回應(yīng)情況的基礎(chǔ)上，運(yùn)用公共政策的間斷-均衡理論，探索其中所體現(xiàn)的政策制定邏輯，可以得出推動(dòng)政策變革的四個(gè)關(guān)鍵性因素，即焦點(diǎn)爆發(fā)與焦點(diǎn)融合、政策圖景的負(fù)面化、政策場(chǎng)域的開(kāi)放、黨和政府的關(guān)注。

關(guān)鍵詞：疫苗安全；間斷-均衡理論；政策變革

中圖分類(lèi)號(hào)：G206文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）02-0082-07

作者簡(jiǎn)介：宋尚飛，中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

一、問(wèn)題的提出

疫苗是指為了預(yù)防、控制傳染病的發(fā)生、流行，用于人體預(yù)防接種的疫苗類(lèi)預(yù)防性生物制品，是預(yù)防和控制傳染病最經(jīng)濟(jì)、有效的方法之一。疫苗關(guān)系人民群眾生命健康，關(guān)系公共衛(wèi)生安全和國(guó)家安全。但近年來(lái)，疫苗安全事件頻頻挑戰(zhàn)公眾底線，導(dǎo)致政府公信力下降，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素之一。

國(guó)務(wù)院于2005年頒布《疫苗流通與預(yù)防接種管理?xiàng)l例》，規(guī)定國(guó)家實(shí)行有計(jì)劃的預(yù)防接種制度，推行擴(kuò)大免疫規(guī)劃。至2006年1月1日，我國(guó)對(duì)全部上市疫苗實(shí)施批簽發(fā)，即每批疫苗制品出廠上市或者進(jìn)口時(shí)，都需進(jìn)行強(qiáng)制性檢驗(yàn)、審核。2014年7月，我國(guó)疫苗國(guó)家監(jiān)管體系通過(guò)了世界衛(wèi)生組織的再評(píng)估。2018年7月，長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件引發(fā)了社會(huì)各界的普遍關(guān)注，同時(shí)也暴露出我國(guó)疫苗監(jiān)管制度在實(shí)施過(guò)程中的缺失。2019年6月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)疫苗管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《疫苗管理法》），對(duì)疫苗的研制、生產(chǎn)、流通、預(yù)防接種全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。該法自2019年12月1日起實(shí)施?！兑呙绻芾矸ā吩谡咝ЯΑ⒕唧w內(nèi)容方面都不同于以往。作為我國(guó)首部疫苗管理領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)立法，它堅(jiān)持以“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)”的“四個(gè)最嚴(yán)”為立法宗旨，將疫苗監(jiān)管提高到國(guó)家戰(zhàn)略的水平，體現(xiàn)出疫苗管理不同于一般藥品管理的特殊性，掀開(kāi)了我國(guó)疫苗監(jiān)管政策發(fā)展的新篇章。那么，為何要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法？何種原因?qū)е乱呙绫O(jiān)管政策發(fā)生變革？本文將以間斷-均衡理論為研究視角，以疫苗監(jiān)管政策為研究對(duì)象，通過(guò)回顧長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件的發(fā)展始終，著重考察引起政策間斷式變革的原因。

二、間斷-均衡理論：中國(guó)疫苗監(jiān)管政策變革的分析框架

1.間斷-均衡理論的邏輯流程和核心要素

間斷-均衡理論出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代初，由Frank Baumgartner和Bryan Jones將其引入公共管理領(lǐng)域，致力于描述和解釋兼具漸進(jìn)性和突變性特征的政策變遷過(guò)程，強(qiáng)調(diào)政策在大多數(shù)情況下都是緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)，如停滯不前或漸進(jìn)修改，但偶爾也會(huì)出現(xiàn)不同于以往的重大變革。其最大亮點(diǎn)是解釋政策處于長(zhǎng)期漸進(jìn)變遷的情況下，為何會(huì)發(fā)生偶然性的劇烈變革。為更好地進(jìn)行分析，需要闡釋間斷-均衡理論中的幾個(gè)概念。

首先，注意力理論是間斷-均衡理論的基礎(chǔ)。之所以在總體漸進(jìn)的公共政策中偶爾發(fā)生間斷性的變革，原因在于人們的注意力總是有限的，在多個(gè)問(wèn)題并存時(shí)僅能關(guān)注部分問(wèn)題，從而導(dǎo)致未被關(guān)注的遺留問(wèn)題的矛盾累積并爆發(fā)。瓊斯提出，政策制定者們的注意力會(huì)影響政策制定變化[1]。政策制定中的領(lǐng)導(dǎo)人注意力分配是重要影響因素，政策制定的關(guān)鍵在于有限理性的決策者怎么配置有限的注意力。

其次，間斷-均衡理論主要包括以下核心要素：子系統(tǒng)政治、宏觀政治、政策圖景、政策場(chǎng)域和政策壟斷。在以美國(guó)為代表的西方分權(quán)制度情境中，交叉的權(quán)限和公開(kāi)介入的動(dòng)議促進(jìn)子系統(tǒng)政治和宏觀政治之間可以相互轉(zhuǎn)化[2]。宏觀政治由國(guó)會(huì)、總統(tǒng)以及與其有關(guān)的制度構(gòu)成，子系統(tǒng)政治由不同利益集團(tuán)主導(dǎo)的政策系統(tǒng)構(gòu)成[3]。一般情況下，子系統(tǒng)政治負(fù)責(zé)解決自己領(lǐng)域內(nèi)的問(wèn)題，此時(shí)政策保持穩(wěn)定或漸變狀態(tài)，不會(huì)發(fā)生大的變革；但當(dāng)子系統(tǒng)政治沒(méi)有解決問(wèn)題，問(wèn)題進(jìn)入宏觀政治，政策極易發(fā)生重大變革。在我國(guó)，黨和政府及其有關(guān)制度組成了宏觀政治，有權(quán)力決定某一問(wèn)題的機(jī)構(gòu)和團(tuán)體組成壟斷或開(kāi)放的子系統(tǒng)政治，如國(guó)家相關(guān)政府部門(mén)所組成的集中、封閉的體系[4]。子系統(tǒng)政治負(fù)責(zé)對(duì)不同類(lèi)型政治問(wèn)題的討論與解決，如環(huán)境、衛(wèi)生、三農(nóng)等子系統(tǒng)政治。正是多個(gè)子系統(tǒng)政治的存在允許同時(shí)并行處理多個(gè)問(wèn)題，如果問(wèn)題進(jìn)入宏觀政治則是一個(gè)接一個(gè)地串行處理[5]。政策圖景指政策是怎樣被公眾和媒體認(rèn)識(shí)、討論和理解的，分為正面政策圖景與負(fù)面政策圖景；政策場(chǎng)域指有關(guān)問(wèn)題的決策有權(quán)力被哪些機(jī)構(gòu)或團(tuán)體決定，他們組成了或壟斷或開(kāi)放的子系統(tǒng)政治[6]；政策壟斷指由子系統(tǒng)政治組成集中的、封閉的體系，傾向于將其他利益表達(dá)者和政治參與者排斥在外，使政策變遷處于可控的、漸進(jìn)修改的狀態(tài)[7]。政策圖景、政策場(chǎng)域和政策壟斷是影響政策間斷與均衡切換的關(guān)鍵變量。當(dāng)政策圖景轉(zhuǎn)為負(fù)面狀態(tài)，政策場(chǎng)域處于開(kāi)放狀態(tài)時(shí)，更易打破政策壟斷，促使問(wèn)題由子系統(tǒng)政治進(jìn)入宏觀政治，政策發(fā)生重大變革。

2.中國(guó)情境下間斷-均衡理論邏輯框架的修正

間斷-均衡理論起源于美國(guó)，深受美國(guó)政治制度與政策制定體制影響，但我國(guó)政策體制與西方國(guó)家存在根本性差異，需要在此對(duì)該理論進(jìn)行一些必要的修正。間斷-均衡理論受到美國(guó)兩黨政治的深刻影響，政策的反對(duì)者會(huì)利用負(fù)面政策形象（政策圖景）攻擊執(zhí)政黨，以達(dá)到上臺(tái)執(zhí)政的目的；但在我國(guó)，不同群體參與政策大多是為了維護(hù)各自的利益訴求而非出于政治目的。如果一個(gè)社會(huì)問(wèn)題在輿論發(fā)酵下成為政治焦點(diǎn)從而進(jìn)入中央黨的政策議程并能形成共識(shí)，那么極易引起政策的間斷性變革[8]。

《疫苗管理法》的制定，有利于規(guī)范疫苗生產(chǎn)周期的管理，是一次重大的間斷性變革。中國(guó)情境下的間斷-均衡理論可以較好地解釋本次變革的原因。在信息高速發(fā)展的時(shí)代，通過(guò)媒體的報(bào)道和傳播，公共危機(jī)事件引起公共輿論，形成政策圖景。當(dāng)危機(jī)事件作為異常情況進(jìn)入開(kāi)放的政策場(chǎng)域時(shí)，能很快吸引宏觀政治系統(tǒng)中決策者的注意力，使得政策問(wèn)題由原本各自負(fù)責(zé)的子系統(tǒng)政治（衛(wèi)生部門(mén)和藥監(jiān)部門(mén)為主的子系統(tǒng)政治）進(jìn)入宏觀政治，打開(kāi)了社會(huì)問(wèn)題上升至政策問(wèn)題的“機(jī)會(huì)之窗”。在宏觀政治系統(tǒng)中，中央決策層的價(jià)值取向往往能夠決定政策變革的速度、方向與內(nèi)容。

三、長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件回顧

1.案例簡(jiǎn)介

2018年，疫苗安全問(wèn)題再一次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。2018年7月15日，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布通告指出，長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物科技有限公司（下稱(chēng)“長(zhǎng)春長(zhǎng)生”）在凍干人用狂犬病疫苗生產(chǎn)過(guò)程中存在記錄造假等嚴(yán)重違反《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（藥品GMP）行為。幾天后，輿論徹底失控。7月20日，長(zhǎng)春長(zhǎng)生再因2017年10月27日被調(diào)查的“百白破疫苗效價(jià)不合格”被行政處罰公示，這也表明該企業(yè)在不到一年內(nèi)再曝疫苗質(zhì)量問(wèn)題，徹底引發(fā)公眾的憤怒情緒。在此次事件中，吉林省食藥監(jiān)局對(duì)整個(gè)“百白破疫苗效價(jià)不合格”事件調(diào)查近9個(gè)月，但縱觀長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件的輿論發(fā)酵到政府給予有效回應(yīng)，僅僅經(jīng)過(guò)了約1個(gè)月的時(shí)間，甚至最后使得疫苗管理上升到了立法層面。

2.疫苗事件演變情況

（1）網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展態(tài)勢(shì)

網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳播的負(fù)面或突發(fā)事件，網(wǎng)絡(luò)公眾對(duì)事件或現(xiàn)象中焦點(diǎn)和熱點(diǎn)的態(tài)度、意見(jiàn)、情緒、觀點(diǎn)和信念等的總和。本文基于對(duì)百度搜索詞數(shù)據(jù)的分析，構(gòu)建了反映社會(huì)輿情基本面狀況的百度輿情指數(shù)，來(lái)分析此次事件中的公共輿論發(fā)展態(tài)勢(shì)、公眾態(tài)度和最終結(jié)果。百度指數(shù)包含搜索指數(shù)和媒體指數(shù)，可以代表性地反映公眾關(guān)注度和媒體關(guān)注度。

長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件的網(wǎng)絡(luò)輿情在時(shí)間上分為兩個(gè)不連續(xù)階段。2017年11月，長(zhǎng)春長(zhǎng)生首次出現(xiàn)疫苗質(zhì)量問(wèn)題，該公司另一個(gè)疫苗產(chǎn)品——百白破疫苗在藥品抽檢中，檢出其一個(gè)批次產(chǎn)品效價(jià)指標(biāo)不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。該事件發(fā)生后引起了小范圍、短時(shí)間的公眾輿論反應(yīng)，持續(xù)時(shí)間約為2017年11月4日到2017年11月6日，最高搜索指數(shù)約為3800，最高媒體指數(shù)約為20，公眾和媒體的關(guān)注度都較低。直到長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件發(fā)生后，輿論才得以真正爆發(fā)。由圖2可知，長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件（截取2018年7月21日至2018年8月20日）在整體上基本經(jīng)歷了“發(fā)生-爆發(fā)-平息-小爆發(fā)”四個(gè)階段，其中第一個(gè)“爆發(fā)”階段（7月23日）對(duì)推動(dòng)事件處理的作用更大，后一個(gè)“爆發(fā)”發(fā)生在事件處理結(jié)果公布階段。

2018年7月21日（第1天），一篇名為《疫苗之王》的自媒體文章被廣泛轉(zhuǎn)發(fā)，成為引發(fā)輿論對(duì)問(wèn)題疫苗事件進(jìn)行評(píng)論和分析的導(dǎo)火索。7月22日，李克強(qiáng)總理就疫苗事件作出批示：此次疫苗事件突破道德底線，必須給全國(guó)人民一個(gè)明白的交代。國(guó)務(wù)院要立刻派出調(diào)查組，對(duì)所有疫苗生產(chǎn)、銷(xiāo)售等全流程全鏈條進(jìn)行徹查，盡快查清事實(shí)真相，不論涉及哪些企業(yè)、哪些人都堅(jiān)決嚴(yán)懲不貸、絕不姑息[9]。與此同時(shí)，《人民日?qǐng)?bào)》《光明日?qǐng)?bào)》、央視網(wǎng)等相繼就該事件發(fā)表評(píng)論，針對(duì)問(wèn)題疫苗流向哪些地區(qū)、長(zhǎng)生生物是否隱瞞事實(shí)、政府監(jiān)管存在漏洞等方面提出質(zhì)疑[10]。7月23日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)該疫苗事件作出重要指示，有關(guān)地方和部門(mén)要高度重視，立即調(diào)查事實(shí)真相，一查到底，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，依法從嚴(yán)處理。要及時(shí)公布調(diào)查進(jìn)展，切實(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切[11]。之后，各大媒體爭(zhēng)相報(bào)道，將事件輿論推向頂峰，公眾和媒體的關(guān)注度在7月23日達(dá)到峰值。

（2）網(wǎng)絡(luò)輿情屬性分析

長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件引起了我國(guó)民眾對(duì)疫苗產(chǎn)品品質(zhì)安全的恐慌。經(jīng)過(guò)輿情統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，負(fù)面情感的輿論更多聚焦于公眾對(duì)疫苗安全和監(jiān)管不當(dāng)?shù)慕箲]和擔(dān)憂。許多公眾人物也在社交平臺(tái)表達(dá)了質(zhì)疑與憤怒，讓事件的傳播范圍與傳播規(guī)模擴(kuò)大。網(wǎng)絡(luò)輿論“群體極化現(xiàn)象”的放大效應(yīng)，將問(wèn)題的影響范圍擴(kuò)大了[12]。值得注意的是，在此次輿論中關(guān)于“要求從重處理涉事人員及企業(yè)”“現(xiàn)行的疫苗監(jiān)管體系存在漏洞，需要反思與改進(jìn)”等言論比比皆是。

疫苗安全事件發(fā)生后，隨著網(wǎng)絡(luò)輿情的攀升，政府高層立即作出批示，要求徹查問(wèn)題疫苗的流向，表明政府的態(tài)度和立場(chǎng)，滿足了公眾的知情權(quán)。官方媒體及時(shí)發(fā)布事件處置信息，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)心的問(wèn)題，對(duì)處理該事件起到了重要的積極輿論引導(dǎo)作用。

（3）疫苗事件處理結(jié)果

2018年12月23日，疫苗管理法草案首次提請(qǐng)審議，這是我國(guó)首次就疫苗管理立法。這部被評(píng)價(jià)為“全球第一部單獨(dú)對(duì)疫苗的綜合性法律”，是對(duì)2018年7月爆發(fā)的“長(zhǎng)春長(zhǎng)生問(wèn)題疫苗案”的集中回應(yīng)，也被視為疫苗行業(yè)重塑市場(chǎng)信任、邁向改革與創(chuàng)新發(fā)展的契機(jī)?！兑呙绻芾矸ā吩诹⒎▽用鎸?duì)近年來(lái)疫苗問(wèn)題事件暴露出的問(wèn)題及社會(huì)各界對(duì)疫苗安全的廣泛關(guān)注給予了回應(yīng)，取得了巨大的進(jìn)步。按照法規(guī)，將對(duì)疫苗生產(chǎn)、流通、預(yù)防接種的全生命周期進(jìn)行監(jiān)管；對(duì)違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)也在法案修訂過(guò)程中數(shù)次提高。

四、中國(guó)疫苗監(jiān)管政策變革的動(dòng)因分析

媒體和社會(huì)公眾作為促進(jìn)政策變革的重要行動(dòng)者，其對(duì)轉(zhuǎn)變政策形象和決策注意力的貢獻(xiàn)不能被忽視。

1.焦點(diǎn)爆發(fā)與焦點(diǎn)融合

在公共政策的間斷式變革中，焦點(diǎn)事件在初始時(shí)期起觸發(fā)作用，在促進(jìn)政策制定的過(guò)程中起強(qiáng)大助力作用。比較百白破疫苗事件與長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件的處理結(jié)果可知，如果僅僅是焦點(diǎn)事件爆發(fā)，引起的關(guān)注度低，不會(huì)得到快速的處理；但當(dāng)焦點(diǎn)事件與媒體相結(jié)合時(shí)會(huì)擴(kuò)大事件的影響范圍，進(jìn)一步推動(dòng)公共輿論的爆發(fā)。媒體被描述為有力的議程推動(dòng)者，有部分學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，政府的關(guān)注度與媒體的報(bào)道量密切相關(guān)。

在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，微信和微博等社交媒體成為公眾最主要的交流平臺(tái)。有數(shù)據(jù)表明，在此次網(wǎng)絡(luò)輿情的傳播過(guò)程中，微博占據(jù)了所有信息來(lái)源的88.02%[13]，網(wǎng)絡(luò)的便捷性導(dǎo)致信息傳播渠道多樣化，微博、微信等新媒體作為“社會(huì)輿論的放大鏡”效應(yīng)更加凸顯。通過(guò)大幅報(bào)道與線上討論，吸引了很多沒(méi)有直接利益相關(guān)但極具社會(huì)責(zé)任感的公眾參與討論，促使疫苗問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題，進(jìn)入政策議程。

疫苗監(jiān)管政策自出臺(tái)以來(lái)就處于不斷完善的過(guò)程中，難免存在漏洞或不足。有媒體歷數(shù)近幾年的疫苗危機(jī)事件，引發(fā)大量的轉(zhuǎn)發(fā)和評(píng)論，形成了1+1>2的效果，焦點(diǎn)融合造成的影響遠(yuǎn)大于單事件的影響，導(dǎo)致以往的矛盾不斷累積，但又沒(méi)有得到真正的解決，最終在長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件中爆發(fā)。

2.逐漸負(fù)面化的政策圖景

政策圖景是指有關(guān)政策的價(jià)值和信仰，其又被稱(chēng)為“政策形象”，泛指某項(xiàng)政策在媒體和公眾中怎樣被理解和討論，政策圖景負(fù)面化意味著人們對(duì)疫苗監(jiān)管政策產(chǎn)生不滿。具體而言，媒體、公眾以及領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度對(duì)負(fù)面政策圖景的形成都起了作用。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，疫苗事件披露后，媒體能夠極大地聚集網(wǎng)民的注意力，經(jīng)過(guò)自媒體的解讀與傳播，輿論快速發(fā)酵且到達(dá)了巔峰，此次焦點(diǎn)事件也形成了圍觀效應(yīng)，許多沒(méi)有直接相關(guān)利益者都加入進(jìn)來(lái)。在公眾和媒體的討論中，負(fù)面信息占比更大，逐漸形成負(fù)面的政策圖景并且不斷地增強(qiáng)。

新媒體與傳統(tǒng)媒體也在彼此不斷呼應(yīng)和借力，從而不斷深化對(duì)疫苗事件和政策的信息挖掘，推動(dòng)了負(fù)面輿情的聚合。新媒體往往能夠及時(shí)挖掘疫苗事件熱點(diǎn)，具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)，而在事件曝光后，傳統(tǒng)媒體往往又能夠進(jìn)行深度報(bào)道和深度挖掘，因此負(fù)面焦點(diǎn)事件發(fā)生時(shí)，這種新媒體與傳統(tǒng)媒體交相呼應(yīng)所產(chǎn)生的輿情聚合也會(huì)加速負(fù)面政策圖景的形成。此外，新媒體的發(fā)展與應(yīng)用可以促進(jìn)官方媒體與公眾之間的互動(dòng)和交融，推動(dòng)民意進(jìn)入政策場(chǎng)域中[14]。

值得一提的是，政策圖景并不完全是由公眾或媒體自發(fā)形成的，國(guó)家執(zhí)政理念也會(huì)影響政策圖景的形成。近年來(lái)，國(guó)家強(qiáng)調(diào)“總體國(guó)家安全觀”，堅(jiān)持以民為本、生命至上?；诖?，針對(duì)疫苗安全事件相關(guān)主題的熱切討論，黨和政府進(jìn)行了回應(yīng)，最高領(lǐng)導(dǎo)人的指示使得“變革疫苗管理制度”“加大懲罰力度”等公眾訴求得到了回應(yīng)，宏觀政治層面對(duì)疫苗危機(jī)事件的處理態(tài)度一致，公眾的關(guān)注度和負(fù)面輿論也隨之更高，更易形成負(fù)面政策圖景。

3.黨和政府的關(guān)注

有研究表明，相比普通事件，問(wèn)題性質(zhì)嚴(yán)重、具有顯著性特征、影響范圍更廣的事件往往更能引起領(lǐng)導(dǎo)的重視。當(dāng)政策圖景轉(zhuǎn)入負(fù)面時(shí)，借助于新媒體平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)輿情能夠更快速傳播并與官方媒體形成良好的互動(dòng)，促使疫苗安全問(wèn)題進(jìn)入決策者的注意力中心。

頂層主體通過(guò)對(duì)某事件聚焦關(guān)注，以講話、指示等方式直接強(qiáng)制落實(shí)解決，治理力度之大，效率之高遠(yuǎn)超常規(guī)方式[15]。最高領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注一定程度上是推動(dòng)疫苗監(jiān)管議題進(jìn)入宏觀政治系統(tǒng)的“催化劑”。我國(guó)的政策文件和相關(guān)講話發(fā)言常常以“高度重視”體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)注意力的聚焦[16]。具體來(lái)說(shuō)，在長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件下達(dá)的指示中，很多用詞均表示了最高領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)該事件的關(guān)注，如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“有關(guān)地方和部門(mén)要高度重視”，李克強(qiáng)總理指出要“嚴(yán)懲不貸、絕不姑息”。在科層制下，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注度會(huì)直接影響下級(jí)部門(mén)的選擇，促使上下一心、迅速行動(dòng)。在黨中央領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出指示后，全國(guó)人大常委會(huì)立即行動(dòng)起來(lái)并整理了現(xiàn)行有關(guān)法律、行政法規(guī)中的規(guī)定，提出了專(zhuān)門(mén)立法的想法。專(zhuān)門(mén)立法首先就是要貫徹黨中央的決策部署，對(duì)疫苗管理制度進(jìn)一步健全完善[17]。

4.政策場(chǎng)域的開(kāi)放

開(kāi)放的政策場(chǎng)域讓越來(lái)越多的人可以直接或間接地參與政策制定，這表示專(zhuān)家學(xué)者、民眾都能通過(guò)合法且便捷的途徑表達(dá)個(gè)人意愿。當(dāng)前公共政策制定中公民參與形式主要有公民調(diào)查、公民會(huì)議、聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)家咨詢(xún)等。在疫苗管理法草案審議過(guò)程中，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次審議后即向全國(guó)各省級(jí)書(shū)面征求意見(jiàn)，二審后再次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，盡可能做到最廣泛、最大范圍地征求意見(jiàn)[18]。

政策場(chǎng)域的開(kāi)放也使得專(zhuān)家學(xué)者可以參與政策制定，并就疫苗監(jiān)管存在的問(wèn)題提出合理建議。專(zhuān)家學(xué)者可通過(guò)主持參加課題、參與加強(qiáng)疫苗安全相關(guān)法律法規(guī)的起草、公開(kāi)在學(xué)術(shù)期刊發(fā)表文章等辦法，來(lái)影響疫苗監(jiān)管政策的形成[19]。

在政策制定過(guò)程中，關(guān)于改進(jìn)疫苗監(jiān)管政策的提案和議案屢次出現(xiàn)。如武維華（全國(guó)人大常委會(huì)委員）提出要增加疫苗監(jiān)管有關(guān)條款，涵蓋疫苗從注冊(cè)、審批、接種、使用的全過(guò)程；張健（全國(guó)人大代表）建議，完善疫苗、藥品管理法律法規(guī)經(jīng)濟(jì)處罰適用標(biāo)的，將靜態(tài)的金額調(diào)整為動(dòng)態(tài)的人均可支配收入，使其經(jīng)濟(jì)處罰標(biāo)準(zhǔn)可隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)新要求。

五、總結(jié)與展望

以間斷-均衡理論為研究視角，通過(guò)探究疫苗安全事件引起的政策變革發(fā)展進(jìn)程和動(dòng)因，可以總結(jié)出促進(jìn)政策變革的邏輯：社會(huì)發(fā)生矛盾與沖突時(shí)，危機(jī)事件由于沒(méi)有及時(shí)得到解決，加上媒體的傳播與加工，負(fù)面的政策圖景形成并迅速壯大；在注意力有限的情況下，性質(zhì)更為嚴(yán)重的事件在“普通問(wèn)題”中凸顯，引起了宏觀政治層面黨中央的高度關(guān)注，進(jìn)而促進(jìn)形成了政策間斷式變革。

這種變革邏輯具有一定的優(yōu)勢(shì)：一是能快速解決當(dāng)前急迫的社會(huì)問(wèn)題，改善政府形象、提高政府公信力，在一定程度上可以促進(jìn)政策創(chuàng)新等；二是能解決最具有社會(huì)影響力的問(wèn)題，為社會(huì)政策創(chuàng)新提供特殊“窗口”。不過(guò)，這種變革邏輯也存在一些不確定的因素，如在這種邏輯之下，政府雖然會(huì)迅速作出回應(yīng)，但能否轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題、進(jìn)入政策議程多是取決于焦點(diǎn)事件的影響。又如，問(wèn)題之所以能夠進(jìn)入宏觀政治系統(tǒng)，主要是因?yàn)槟硞€(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題引起了中央的關(guān)注。宏觀政治系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)依靠縱向壓力傳導(dǎo)機(jī)制對(duì)各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)形成壓迫感，促使社會(huì)問(wèn)題快速解決。但是這種政策制定模式會(huì)強(qiáng)烈沖擊理性的決策程序，在一定程度上會(huì)影響政府原有的工作部署，長(zhǎng)此以往不利于培養(yǎng)科學(xué)決策和問(wèn)題識(shí)別方面的能力。

本研究基于長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件的單案例研究，具有典型性但是缺乏代表性。后續(xù)的研究需要將其置于更為廣泛的公共政策之中，并進(jìn)行進(jìn)一步驗(yàn)證和修正，以更為宏觀的視野推動(dòng)間斷-均衡理論本土化。同時(shí)，對(duì)我國(guó)疫苗監(jiān)管政策變遷的研究仍需進(jìn)行更為全面的跟蹤考察與分析論證。

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