張勇 周麗

摘 要：盤活利用農(nóng)村宅基地是提高土地資源利用效率、激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)及激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、推動鄉(xiāng)村振興的有效途徑。在實踐中，必須堅持農(nóng)民主體地位，堅守保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的底線，讓農(nóng)民通過參與農(nóng)村宅基地盤活利用得實惠、增收入。當(dāng)前，農(nóng)村宅基地的功能屬性體現(xiàn)在政治穩(wěn)定、社會保障和經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)三個方面。各地因地制宜探索出了宅基地退出、回收、出租、入股等多元盤活利用路徑，不同路徑下的參與主體和實施內(nèi)容等存在差異。在推進(jìn)農(nóng)村宅基地多元盤活利用中，無論采取何種路徑，都必須堅持農(nóng)民主體地位，實現(xiàn)其政治權(quán)益;保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計，實現(xiàn)其社會權(quán)益;運用市場機(jī)制，實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;多元盤活利用;農(nóng)民權(quán)益

中圖分類號：F323.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）04-0041-07

一、引言

宅基地是農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，是農(nóng)民家庭基本的生活資料，也是保障農(nóng)民住有所居和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。近年來，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費問題日益突出，不僅形成了農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的不良現(xiàn)象，而且使得農(nóng)村土地資源資產(chǎn)價值難以實現(xiàn)。①鑒于此，如何通過盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房以提高農(nóng)村土地資源利用效率、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，為發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐，已成為社會普遍關(guān)注的問題。②2018年中央一號文件提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”。2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出要“探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施”。2020年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，標(biāo)志著新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點工作正式揭開序幕，方案提出要“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種方式，盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的有效途徑”。

農(nóng)民是農(nóng)村宅基地盤活利用的關(guān)鍵主體，充分尊重農(nóng)民意愿、堅持農(nóng)民主體地位、切實保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益是開展農(nóng)村宅基地盤活利用工作的重要前提，只有實現(xiàn)了農(nóng)民的合法權(quán)益，讓農(nóng)民通過參與農(nóng)村宅基地盤活利用得實惠、增收入，才能調(diào)動農(nóng)民參與的積極性和主動性。如何在農(nóng)村宅基地盤活利用實踐中依法維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益？這一問題引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，目前學(xué)術(shù)界圍繞農(nóng)村宅基地盤活利用中的農(nóng)民權(quán)益問題開展了相關(guān)研究，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)協(xié)同推進(jìn)戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度改革，對自愿退出宅基地的進(jìn)城落戶農(nóng)民給予合理的經(jīng)濟(jì)補償，以激勵已經(jīng)市民化的農(nóng)民主動退出宅基地③;有學(xué)者認(rèn)為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益需拓展宅基地使用權(quán)的空間權(quán)屬性，分層設(shè)立宅基地使用權(quán)④;有學(xué)者提出要適度突破宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍和方式，通過拓展宅基地的經(jīng)營性用途來保障和實現(xiàn)農(nóng)民的宅基地財產(chǎn)權(quán)益。⑤

盡管如此，圍繞這一問題的研究成果還不多見，尤其是鮮有學(xué)者從農(nóng)村宅基地的多功能屬性視角研究不同盤活利用路徑下的農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)問題。當(dāng)前，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點工作正在有序推進(jìn)，如何以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線，以完善農(nóng)村宅基地制度體系為重點，在探索農(nóng)村宅基地多元盤活利用的實踐中切實保護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民的合法權(quán)益，這些問題仍需深入研究。鑒于此，本文在已有研究基礎(chǔ)上，從農(nóng)村宅基地的多功能屬性視角，結(jié)合各地在實踐中探索出的農(nóng)村宅基地退出、回收、出租和入股等多元盤活利用路徑，對農(nóng)村宅基地多元盤活利用中的農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)問題進(jìn)行探究，以期為推進(jìn)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點、探索宅基地盤活利用的制度安排和具體路徑提供有益參考。

二、多元盤活利用中的農(nóng)村宅基地多功能屬性

1.政治穩(wěn)定功能

長期以來，我國實行“主體特定、福利分配、長期使用、限制流轉(zhuǎn)”的宅基地制度，對穩(wěn)固國家政權(quán)、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前正在推進(jìn)的新一輪農(nóng)村宅基地制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，事關(guān)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的大局。根據(jù)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》的總體要求，農(nóng)村宅基地制度改革要以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線，以保障農(nóng)民基本居住權(quán)為前提，尊重農(nóng)民意愿、反映農(nóng)民訴求，維護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益，充分體現(xiàn)農(nóng)民群眾的主體性。因此，探索盤活利用農(nóng)村宅基地的有效途徑和政策措施，一方面，要嚴(yán)守集體土地公有制性質(zhì)不改變、農(nóng)民利益不受損及保障農(nóng)民基本居住權(quán)的基本底線;另一方面，要建立通暢的農(nóng)民利益訴求機(jī)制，讓農(nóng)民的相關(guān)利益訴求可以充分表達(dá)，將調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村宅基地盤活利用的積極性和主動性作為重要內(nèi)生動力，確保農(nóng)民在參與的全過程中享有充分的知情權(quán)、話語權(quán)及決策權(quán)等相關(guān)權(quán)利，切實保護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益，避免在推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用過程中產(chǎn)生農(nóng)民維權(quán)的激烈沖突或群體性事件，引發(fā)社會動蕩，確保宅基地繼續(xù)擔(dān)負(fù)其固有的政治穩(wěn)定功能。⑥

2.社會保障功能

對于農(nóng)民而言，宅基地和住宅是其家庭的基本生活資料，是實現(xiàn)“居者有其屋”的重要保障。因此，從制度變遷的路徑依賴來看，“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村宅基地制度改革的必然選擇。雖然宅基地原有的基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份屬性所具有的保障功能有所弱化，但在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下宅基地的社會保障功能地位不會改變，宅基地的社會保障功能沒有完全喪失，尤其是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，宅基地仍發(fā)揮著巨大的“蓄水池”作用。對這些農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民而言，如果過于凸顯宅基地的財產(chǎn)屬性而忽視其保障屬性，一旦農(nóng)民在農(nóng)村宅基地盤活利用中因主動退出宅基地而失去了宅基地和住宅導(dǎo)致其無處居住或進(jìn)城后就業(yè)困難無法在城鎮(zhèn)生存下去，就會形成“出得去、回不來”的局面，進(jìn)而產(chǎn)生農(nóng)村社會不穩(wěn)定因素。因此，筆者認(rèn)為，在我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度框架下，宅基地的社會保障功能仍是其重要的屬性，就是為廣大農(nóng)民提供生存居住保障，并以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定。也正是因為擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民有了農(nóng)村宅基地這個福利保障，才能消除其進(jìn)城就業(yè)生活的后顧之憂，才能讓這些農(nóng)民在城鎮(zhèn)化浪潮中有一個穩(wěn)定的“退路”。

3.經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)功能

近年來，農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)功能日益凸顯，尤其是農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)利和資產(chǎn)價值的需求及流轉(zhuǎn)宅基地的意愿都越來越強烈，農(nóng)民對宅基地的使用已經(jīng)超出了居住保障功能的范疇，使得現(xiàn)實中宅基地的財產(chǎn)屬性不斷加強。一是近年來隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶后成為市民，他們大多希望通過有效途徑來盤活利用其留在農(nóng)村的宅基地和住宅，使這些“沉睡的”資源能夠變?yōu)橘Y產(chǎn)，進(jìn)而增加家庭財產(chǎn)性收入;二是一部分有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活且愿意、有條件舉家進(jìn)城落戶的農(nóng)民，其在農(nóng)村的宅基地和住房大多也處于閑置狀態(tài)，但是在現(xiàn)行制度框架下其宅基地和住宅財產(chǎn)權(quán)難以實現(xiàn)，實際上對這部分農(nóng)民來說，他們也有盤活利用宅基地來增加財產(chǎn)性收入的現(xiàn)實需求。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村宅基地的多種功能和多重價值被人們重新審視，尤其是在探索宅基地“三權(quán)分置”背景下，通過拓寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，積極引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式，依法依規(guī)盤活閑置宅基地和閑置住宅，用于發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創(chuàng)意辦公、健康養(yǎng)老及農(nóng)產(chǎn)品倉儲、初加工等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，不僅可以提高農(nóng)村土地資源利用效率，還可以讓農(nóng)民獲得租金、入股分紅、合作分成等經(jīng)濟(jì)收益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

三、農(nóng)村宅基地多元盤活利用路徑的實踐探索

1.宅基地退出路徑

2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，隨后，全國有33個縣（市、區(qū)）被列入宅基地制度改革試點地區(qū)，試點工作持續(xù)到2019年年底結(jié)束。其間，試點地區(qū)積極探索農(nóng)村宅基地自愿有償退出路徑，如寧夏平羅、江西余江、浙江義烏和安徽金寨等地先后頒布了一系列與宅基地有償退出有關(guān)的政策，為探索和建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制提供了實踐經(jīng)驗。本文結(jié)合上一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)典型案例，總結(jié)了全國不同地域三種典型的宅基地退出路徑，具體見表1。

東部地區(qū)的浙江義烏探索了宅基地“變現(xiàn)式”退出路徑，主要內(nèi)容是將農(nóng)戶退出的宅基地整理復(fù)墾為耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)在滿足鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)所需后以“集地券”方式通過入市交易實現(xiàn)其資產(chǎn)價值，且“集地券”入市交易的增值收益由農(nóng)戶和村集體共享。該路徑實現(xiàn)了農(nóng)民的宅基地財產(chǎn)權(quán)，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

中部地區(qū)的安徽金寨探索的是宅基地“置換式”退出路徑，主要是為了改善貧困戶、移民戶的居住條件，使貧困山區(qū)農(nóng)民退出宅基地后能夠“搬下山、住新房”，結(jié)合易地扶貧搬遷和移民搬遷政策，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)民退出的宅基地及地上的建筑物置換成在中心村、集鎮(zhèn)新建的住房或給予一次性的貨幣補償。該路徑由地方政府主導(dǎo)和推動，根據(jù)農(nóng)民自身需求進(jìn)行分類施策，以滿足不同農(nóng)民的實際需求。對于選擇留在農(nóng)村居住生活的農(nóng)民可以置換住房以保障其住有所居，對于選擇自愿放棄申請宅基地并進(jìn)城落戶的農(nóng)民可以置換貨幣補償。該路徑主要是引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)及集鎮(zhèn)、中心村搬遷轉(zhuǎn)移并有償退出宅基地，切實改善搬遷農(nóng)戶家庭的生活居住條件，讓搬遷農(nóng)戶共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果及農(nóng)村社區(qū)更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源。

西部地區(qū)的寧夏平羅探索的是宅基地“收儲式”退出路徑，主要是將農(nóng)民退出宅基地與移民安置有機(jī)結(jié)合起來，對符合條件并自愿退出宅基地的農(nóng)民按照不同等級的收儲價格給予一定的貨幣補償，再將本地生態(tài)移民進(jìn)行分散插花安置。該路徑既盤活利用了農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房，又實現(xiàn)了農(nóng)民宅基地和住房的財產(chǎn)權(quán)價值，增加了退出宅基地后進(jìn)城落戶農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。⑦

2.宅基地回收路徑

2019年《土地管理法》第66條規(guī)定“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回土地使用權(quán)”。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對于因遷移而不再繼續(xù)使用原宅基地的、空閑超過兩年以上的宅基地及房屋坍塌、拆除兩年以上且不再繼續(xù)使用的宅基地，都應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回。因此，宅基地回收作為盤活利用農(nóng)村宅基地的有效途徑，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回的宅基地在符合國土空間規(guī)劃和用途管制的前提下，須按照“宜建則建、宜耕則耕、宜綠則綠”的原則，通過整理、復(fù)墾、復(fù)綠等方式進(jìn)行綜合整治，并利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實現(xiàn)就地再利用，為農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村公共設(shè)施及公益事業(yè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提供土地要素保障。從地方實踐來看，山東省2001年印發(fā)的《山東省人民政府關(guān)于加強宅基地管理的通知》就對宅基地回收做出了規(guī)定，“異地建新且另有一處住宅、宅基地面積超標(biāo)、閑置空宅等，其宅基地應(yīng)由村集體依法回收”。因此，在盤活利用農(nóng)村宅基地實踐中探索的宅基地回收路徑主要是指對于依法取得宅基地使用權(quán)后未依法使用或已不符合宅基地使用條件的農(nóng)戶，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法收回原宅基地使用權(quán)，且回收后由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌利用。結(jié)合部分地區(qū)實踐探索，筆者總結(jié)了不同地域?qū)嵤┑恼鼗厥章窂?，具體見表2。

從宅基地回收的主體來看，三種路徑中的回收方均為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，充分體現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有者依法行使宅基地調(diào)整和統(tǒng)籌利用的權(quán)能，有效實現(xiàn)了宅基地集體所有權(quán)。從宅基地回收的補償方式來看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)以貨幣補償方式為主，其中安徽屯溪對規(guī)定面積之外的地上建筑物和構(gòu)筑物不予補償，從實際情況來看，這在一定程度上增加了村集體回收宅基地的難度。而發(fā)達(dá)地區(qū)基于堅持農(nóng)民主體地位和農(nóng)民需求的多樣化，探索出了宅基地回收的多元補償方式，該方式可以滿足不同農(nóng)戶的多樣化補償需求，從而有效提高農(nóng)戶參與宅基地回收的積極性和主動性，不僅能夠降低農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織回收宅基地的難度，同時有利于保護(hù)農(nóng)民在參與宅基地回收中的合法權(quán)益。

3.宅基地出租路徑

早在2017年12月，原國土資源部和國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》，該通知明確提出：“在充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的前提下，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，按照規(guī)劃要求和用地標(biāo)準(zhǔn)，改造建設(shè)民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗活動場所?！?019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》明確提出“在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅”。2020年《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》再次提出“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的有效途徑”。需要注意的是，2019年9月，中央農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》中規(guī)定“城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過二十年”。綜上，宅基地出租是有效盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的重要途徑，主要由農(nóng)戶在合法取得宅基地使用權(quán)并建造房屋后，依據(jù)“房地一體”的原則將房屋連同宅基地使用權(quán)在一定年限內(nèi)流轉(zhuǎn)給承租人居住或開展經(jīng)營性活動。結(jié)合部分地區(qū)實踐探索，筆者總結(jié)了三種具有代表性的宅基地出租路徑，具體見表3。

從實施的目標(biāo)來看，三種路徑均以提高農(nóng)村土地資源利用效率、增加農(nóng)民收入為目標(biāo)，突出了因地制宜、服務(wù)鄉(xiāng)村振興，著眼于培育符合鄉(xiāng)村特點的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)居康養(yǎng)、文化體驗等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)以及農(nóng)產(chǎn)品初加工、倉儲等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目，為激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了土地要素保障。從參與的主體來看，三種路徑都是在堅持農(nóng)民主體地位、切實保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，由村委會、村集體經(jīng)濟(jì)合作社、政府、企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等多主體共同參與農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用，形成了多方參與、合作共贏的局面。從實施的內(nèi)容來看，西安市高陵區(qū)張卜街道的“共享村落”和合肥市廬陽區(qū)三十崗鄉(xiāng)的“共享農(nóng)房”路徑均充分利用了省會城市近郊區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，順應(yīng)了城鄉(xiāng)居民消費拓展升級的趨勢，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，深入發(fā)掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多種功能和多重價值，同時依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，融合共享經(jīng)濟(jì)理念，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，挖掘農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的資產(chǎn)價值，以滿足農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)的訴求;具有較好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和資源優(yōu)勢的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)如安徽省天長市仁和集鎮(zhèn)，則結(jié)合現(xiàn)有的果蔬采摘園和生態(tài)休閑基地等條件，由國家級示范合作社蘆龍農(nóng)事服務(wù)專業(yè)合作社通過租賃的方式對周邊農(nóng)民閑置宅基地和住宅進(jìn)行統(tǒng)一盤活利用，為發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了用地保障。

4.宅基地入股路徑

2016年11月，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《全國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》首次提出“開展宅基地入股試點”。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出，“深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，發(fā)展多種形式的股份合作”。此后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又在《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》《農(nóng)村宅基地制度改革試點工作指引》等文件中多次強調(diào)，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。由此可見，在當(dāng)前深化農(nóng)村宅基地制度改革背景下，宅基地入股是在落實宅基地集體所有權(quán)和保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的主要路徑。近年來，部分地區(qū)結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革積極探索宅基地入股路徑。⑧例如，2014年江蘇省在《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革深入實施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程的意見》中提出要“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，允許并支持有條件地區(qū)的農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)及住房入股股份合作社”;2018年，山東省在《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實施意見》中提出要“探索農(nóng)村閑置宅基地和住宅使用權(quán)放活方式，合理確定宅基地和住宅入股的適用范圍、流轉(zhuǎn)期限、途徑和用途”。鑒于此，在新一輪農(nóng)村宅基地制度改革背景下，宅基地入股是基于“房地不可分”的原則將農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)作價入股作為資本，與村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)、專業(yè)合作社等進(jìn)行聯(lián)營，農(nóng)戶按照一定的股權(quán)參與收益分紅，實現(xiàn)宅基地和住宅資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，有利于維護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

結(jié)合部分地區(qū)實踐探索，筆者總結(jié)了以下三種具有代表性的宅基地入股路徑，具體見表4。從實施的目標(biāo)來看，三種宅基地入股路徑均是在維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，兼顧了農(nóng)民、村集體和宅基地使用權(quán)受讓者三方主體的利益，通過盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展精品民宿、餐飲、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，把“死資產(chǎn)”變成“活資本”，真正實現(xiàn)了宅基地權(quán)益的資產(chǎn)化、股權(quán)化和市場化。從實施的成效來看，一是農(nóng)民擁有的宅基地、房屋等資產(chǎn)價值得以體現(xiàn)，有效保障了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，拓寬了農(nóng)民增收的渠道，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入;二是村集體發(fā)揮了重要作用，并享受到宅基地入股分紅收益，壯大了村級集體經(jīng)濟(jì);三是釋放了農(nóng)村發(fā)展活力，通過盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅，帶動了鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，而且改善了農(nóng)房品質(zhì)和周邊環(huán)境，提升了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展新動能;四是推動了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅有力推動了鄉(xiāng)村資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村發(fā)展資本，促進(jìn)了資金、人才等各要素向鄉(xiāng)村流動，從而助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

四、農(nóng)村宅基地多元盤活利用中實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的策略

1.堅持主體地位，實現(xiàn)農(nóng)民的政治權(quán)益

回顧新中國成立以來我國農(nóng)村宅基地制度的歷史變遷，其經(jīng)歷了農(nóng)民私有的“單一產(chǎn)權(quán)”到農(nóng)村集體所有、農(nóng)戶使用的“兩權(quán)分離”，再到農(nóng)村集體所有、保障農(nóng)戶資格、多元主體共享的“三權(quán)分置”。⑨雖然宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計的核心是賦權(quán)強能，但是由于宅基地制度事關(guān)國家的政權(quán)穩(wěn)固和農(nóng)民的切身利益，其所擔(dān)負(fù)的政治穩(wěn)定功能屬性不會改變。在推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用實踐中，充分尊重農(nóng)戶意愿，堅持農(nóng)民主體地位，維持宅基地所擔(dān)負(fù)的政治穩(wěn)定功能，不僅有利于維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，而且可以保障農(nóng)民在國家政治生活中的主人翁地位。因此，農(nóng)民作為農(nóng)村宅基地盤活利用的主體，在參與盤活利用的過程中應(yīng)享有政策知情權(quán)、參與決定權(quán)、利益訴求話語權(quán)和監(jiān)督檢舉權(quán)等多項政治權(quán)益，其中，政策知情權(quán)主要體現(xiàn)在農(nóng)民應(yīng)知曉宅基地退出、回收、出租、入股的具體政策，例如宅基地退出、回收路徑中的主客體、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)等，宅基地出租、入股路徑中的流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)途徑和具體用途及收益分配等;參與決定權(quán)主要體現(xiàn)在盤活利用政策實施通常由地方政府主導(dǎo)，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民意愿由其確定是否退出、回收、出租、入股，地方政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織不得擅自替代農(nóng)民做決定，不得強迫或干預(yù)農(nóng)民的意愿;利益訴求話語權(quán)主要體現(xiàn)在宅基地退出和回收過程中針對補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償范圍等關(guān)鍵問題存在爭議，可通過設(shè)置仲裁程序搭建農(nóng)民與地方政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的溝通“橋梁”，以助于農(nóng)民表達(dá)個人利益訴求，在出租過程中可通過租期選擇以及租期內(nèi)動態(tài)調(diào)整租金的談判等方式來體現(xiàn)農(nóng)民話語權(quán)，在入股過程中對具體事項尚未達(dá)成一致意見的應(yīng)充分了解農(nóng)民意愿后再做決定;監(jiān)督檢舉權(quán)主要體現(xiàn)在為避免農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益受損，全過程應(yīng)公開透明，同時接受以農(nóng)民為主導(dǎo)的多元主體共同監(jiān)督，對農(nóng)民合法權(quán)益受到侵犯的，農(nóng)民可以依法向相關(guān)部門申訴，并對違法違規(guī)行為依法檢舉。

2.保障長遠(yuǎn)生計，實現(xiàn)農(nóng)民的社會權(quán)益

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度以“成員專享、一戶一宅、無償分配、長期使用”為基本特征，呈現(xiàn)出高度的身份屬性和福利性質(zhì)，長期以來主要承載著維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定、保障農(nóng)民住有所居的基本功能，維系著農(nóng)戶最基本的居住權(quán)和生存權(quán)。⑩近年來，隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，城鄉(xiāng)居民消費升級持續(xù)加快，休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創(chuàng)意辦公等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，宅基地的功能呈現(xiàn)出由單一的居住功能向生產(chǎn)、經(jīng)營等多功能轉(zhuǎn)變的態(tài)勢。尤其是近年來各地統(tǒng)籌考慮區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，積極探索宅基地退出、回收、出租、入股等符合鄉(xiāng)村發(fā)展特點、有助于激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)及激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的多元盤活利用路徑。在實踐中，無論探索實施何種路徑，都應(yīng)圍繞增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、讓農(nóng)民有更多的獲得感，切實維護(hù)和實現(xiàn)好農(nóng)民的合法權(quán)益。對于農(nóng)民來說，無論選擇哪一條宅基地盤活利用路徑，其家庭成員的切身利益、未來的生計和發(fā)展等相關(guān)社會權(quán)益都要得到保障，包括農(nóng)戶家庭居住、主要成員就業(yè)、子女接受教育、養(yǎng)老醫(yī)療保障等。只有當(dāng)農(nóng)民在參與宅基地盤活利用后的住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等長遠(yuǎn)生計都得到保障了，農(nóng)戶家庭整體福利水平及農(nóng)民的獲得感、幸福感都提升了，才能真正消除其參與宅基地盤活利用的后顧之憂，才能更好地堅持農(nóng)民的主體地位，切實保護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民的各項社會權(quán)益，才能充分調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村宅基地盤活利用的積極性和主動性。

3.運用市場機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益

宅基地作為農(nóng)村土地要素的重要組成部分，也是農(nóng)民家庭的重要財產(chǎn)，隨著宅基地功能的演變，現(xiàn)階段宅基地的財產(chǎn)屬性和資產(chǎn)價值日益凸顯。在宅基地退出和回收路徑中，農(nóng)戶放棄宅基地使用權(quán)或把宅基地使用權(quán)交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也就意味著農(nóng)戶不再享有宅基地使用權(quán)。為了維護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民合法的住房財產(chǎn)權(quán)，一方面要對退出宅基地和交回宅基地的農(nóng)民給予一定的經(jīng)濟(jì)補償，另一方面要引入房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對宅基地上的建筑物、構(gòu)筑物等附屬設(shè)施進(jìn)行評估，根據(jù)評估價對農(nóng)民的住房及其附屬設(shè)施給予合理的經(jīng)濟(jì)補償，以實現(xiàn)農(nóng)民在宅基地退出、回收中的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。為體現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)屬性、實現(xiàn)土地增值收益分配的公平性與合理性，農(nóng)民還應(yīng)享受宅基地退出或回收后的增值收益，以實現(xiàn)其土地發(fā)展權(quán)益。在宅基地出租和入股路徑中，主要是在“三權(quán)分置”背景下通過實現(xiàn)宅基地的“賦權(quán)擴(kuò)能”，以凸顯宅基地的財產(chǎn)屬性和資產(chǎn)價值，進(jìn)而增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。其中，在宅基地出租路徑中，依據(jù)“房地一體”原則，租金收入應(yīng)包含宅基地及其住房兩部分，以體現(xiàn)出農(nóng)民的宅基地及住房財產(chǎn)權(quán)出租收益。另外，根據(jù)《合同法》的規(guī)定，宅基地租期最長可達(dá)20年，因此在實踐中要考慮租期內(nèi)租金的變化，為避免宅基地被承租方長期占用、租金無法隨市場變化的情況發(fā)生，需要對租金進(jìn)行合理調(diào)整，建議在雙方協(xié)商的前提下，在租賃合同中明確規(guī)定，農(nóng)戶的宅基地及住房租金在租期內(nèi)可根據(jù)市場變化實行動態(tài)調(diào)整。在宅基地入股路徑下，農(nóng)民將宅基地使用權(quán)、房屋及附屬物所有權(quán)作價入股參與經(jīng)營的，需根據(jù)入股合同相關(guān)規(guī)定落實其股權(quán)權(quán)益，明確入股農(nóng)民的股權(quán)數(shù)量、比例及如何參與收益分紅、如何動態(tài)調(diào)整等，切實保護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

注釋

①張勇：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤活利用問題研究》，《中州學(xué)刊》2019年第6期。

②張勇：《農(nóng)村宅基地制度改革的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實困境與路徑選擇——基于農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同視角》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第6期。

③金勵：《城鄉(xiāng)一體化背景下進(jìn)城落戶農(nóng)民土地權(quán)益保障研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2017年第11期。

④陶鐘太朗、潘學(xué)飛：《論應(yīng)還原宅基地使用權(quán)空間權(quán)屬性：實然規(guī)則、應(yīng)然狀態(tài)及修法路徑》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2020年第6期。

⑤張克俊、付宗平：《“三權(quán)分置”下放活宅基地使用權(quán)探析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2020年第5期。

⑥林超、譚峻：《農(nóng)村宅基地制度改革研究——基于宅基地功能演變分析的視角》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2013年第5期。

⑦魏后凱、劉同山：《農(nóng)村宅基地退出的政策演變、模式比較及制度安排》，《東岳論叢》2016年第9期。

⑧董新輝：《新中國70年宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)：制度變遷、現(xiàn)實困境、改革方向》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第6期。

⑨郭貫成、李學(xué)增、王茜月：《新中國成立70年宅基地制度變遷、困境與展望：一個分析框架》，《中國土地科學(xué)》2019年第12期。

⑩宋志紅：《鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)》，《法學(xué)研究》2019年第3期。

責(zé)任編輯：澍 文

Abstract：Making full use of rural homestead is an effective way to improve the utilization efficiency of land resources， activate the assets of rural land resources， stimulate the vitality of rural development and promote rural revitalization. In practice， it is necessary to adhere to the dominant position of farmers， adhere to the bottom line of protecting the legitimate rights of farmers， so that farmers can gain benefits and increase income by participating in the active utilization of rural homestead. At present， the functional attributes of rural homestead are reflected in three aspects： political stability， social security and economic property. According to local conditions， various paths have been explored to revitalize the utilization of homestead， such as withdrawing， recycling， renting， and becoming a shareholder. In the process of promoting the diversified utilization of rural homestead， no matter what path is taken， it is necessary to adhere to the dominant position of farmers to realize their political rights， protect their long-term livelihood to realize their social rights， and use the market mechanism to realize their economic rights.

Key Words：rural homestead; multiple utilization; farmers′ rights