重視國土分類 實施用途管制

莊少勤

為切實履行統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者和統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價和確權(quán)登記制度，建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，自然資源部按照機(jī)構(gòu)改革的新要求，在認(rèn)真總結(jié)有關(guān)分類標(biāo)準(zhǔn)實施情況、充分汲取地方實踐經(jīng)驗、廣泛征求和聽取有關(guān)部委、專家意見的基礎(chǔ)上，研究制定了《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，并于近日發(fā)布試行?！斗诸愔改稀氛狭嗽锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《海域使用分類》等分類標(biāo)準(zhǔn)，建立了全國統(tǒng)一的國土空間用地用海分類，為科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)一管理自然資源、合理利用和保護(hù)自然資源，加快構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局奠定了重要工作基礎(chǔ)。

一、制定《分類指南》的背景和意義

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，黨中央、國務(wù)院高度重視自然資源管理和國土空間治理工作。2013年，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計，首先要把國土空間開發(fā)格局設(shè)計好?！痹缭?015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題?！薄笆锌h空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)?！?018年，黨中央在十九屆三中全會審議通過的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確了自然資源部“兩統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”等重要職責(zé)，即統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，具體職責(zé)有統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，推進(jìn)“多規(guī)合一”，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合。

改革前空間性規(guī)劃重疊沖突的重要原因之一就是基礎(chǔ)分類的不統(tǒng)一、不銜接。自然資源部組建以后，就啟動了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的梳理和前期研究工作。在《分類指南》起草過程中，我部深入領(lǐng)會貫徹黨中央的一系列決策部署，包括2019年5月黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中提出了建立“規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系”的要求，以及2019年11月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》中進(jìn)一步提出了“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”的要求。特別是習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃工作不僅包括編制，還包括實施?！薄鞍讶芷诠芾砝砟钬灤┏鞘幸?guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)?！?/p>

《分類指南》于近期正式頒布試行，這是實施國家自然資源統(tǒng)一管理、建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度的一項重要基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，對我部履行“兩統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”職責(zé)具有長遠(yuǎn)的歷史意義，也是貫徹落實十九屆五中全會提出的“多做打基礎(chǔ)利長遠(yuǎn)的工作”的具體舉措。

二、研究制定《分類指南》的過程

《分類指南》研究起草過程歷時兩年多，這充分說明了標(biāo)準(zhǔn)制定的復(fù)雜性，既需要技術(shù)和理論基礎(chǔ)，也需要實踐基礎(chǔ)?！岸嘁?guī)合一”改革前，相關(guān)部門在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)τ玫赜煤７诸惗加懈髯缘臉?biāo)準(zhǔn)和實踐基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門有《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，土地管理部門有《土地利用現(xiàn)狀分類》，海洋管理部門有《海域使用分類》等國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。上海、武漢、沈陽、深圳、廣州等較早實現(xiàn)部門整合的城市也在實踐中為推進(jìn)“兩規(guī)合一”的用地分類進(jìn)行了有益的嘗試。但由于各部門用地用海分類的管理目標(biāo)不同、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵不一、名詞術(shù)語不同，各自有各自的方言，國家層面沒有統(tǒng)一的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于沒有一個統(tǒng)一的“普通話”。

《分類指南》起草大體可以分為兩個階段。第一階段按照“多規(guī)合一”的目標(biāo)制定規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)，在總結(jié)地方實踐經(jīng)驗、借鑒國外先進(jìn)做法的基礎(chǔ)上形成初步技術(shù)方案，并提交廈門、珠海、青島、南通等自然資源主管部門試用。

第二階段按照“兩統(tǒng)一”和“全生命周期管理”要求，將規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)拓展到國土空間全過程管理的分類標(biāo)準(zhǔn)。今年以來部長專題會多次研究，決定將分類名稱改為《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，從打通“兩規(guī)”、打通陸海、到打通調(diào)查、規(guī)劃和用途管制等國土空間各環(huán)節(jié)管理。經(jīng)過廣泛征求相關(guān)部門、地方和專家意見，反復(fù)試點總結(jié)提升，不斷修改完善，最終形成了覆蓋全域全要素全過程的統(tǒng)一的用地用海分類。

三、《分類指南》遵循的基本原則和主要內(nèi)容

《分類指南》的基本原則包括以下四方面：一是體現(xiàn)統(tǒng)一性，按照“兩統(tǒng)一”和“全生命周期管理”要求，不是原有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃工作的簡單拼湊，而是在機(jī)構(gòu)改革過程中實現(xiàn)業(yè)務(wù)融合、職能融合，真正發(fā)生了“化學(xué)反應(yīng)”。《分類指南》適用于國土調(diào)查、國土空間規(guī)劃到用途管制，并延伸到土地審批、不動產(chǎn)登記等工作，各類空間規(guī)劃特別是市縣國土空間總體規(guī)劃編制首先要使用新的分類，今后國土空間管理全過程將采用統(tǒng)一的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn);二是體現(xiàn)先進(jìn)性，貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展要求，堅持陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地上地下空間統(tǒng)籌，設(shè)置了“濕地”“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”“物流倉儲用地”等地類，體現(xiàn)了保護(hù)生態(tài)、保護(hù)耕地、保障新業(yè)態(tài)發(fā)展等要求;三是體現(xiàn)操作性，堅持科學(xué)、簡明、可操作的總體原則，《分類指南》內(nèi)容包括正文、附錄和附件，正文共三章，包括總則、一般規(guī)定以及用地用海分類。附錄兩個，分別是用地用海分類的名稱、代碼與含義和地下空間用途補(bǔ)充分類的名稱、代碼與含義。附件一個，包括分類依據(jù)、分類說明以及和“三調(diào)”工作分類的對接，有利于地方在工作中理解和對照使用;四是體現(xiàn)包容性，設(shè)置了“留白用地”，鼓勵土地混合使用和空間復(fù)合利用，并為地方制定差別化細(xì)則留有空間。（本刊編輯 林鳳鳴）