公共財(cái)政視角下的地方政府債務(wù)問題研究

李睿

摘要：公共財(cái)政制度是旨在彌補(bǔ)資本市場(chǎng)功能失靈、提供基礎(chǔ)性公共社會(huì)服務(wù)等的社會(huì)政府權(quán)力分配制度行為，它肩負(fù)的基本財(cái)政職能是優(yōu)先滿足政府公共需要。近年來，公共財(cái)政出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的考慮，我國(guó)各級(jí)地方政府紛紛以各種形式舉債，產(chǎn)生了大量與政府有關(guān)的債務(wù)，一旦債務(wù)問題爆發(fā)，將削弱政府的公信力、危及中央財(cái)政，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來隱患。本文首先分析地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及成因，找出地方政府債務(wù)的問題，并提出相關(guān)的解決措施。進(jìn)一步闡明了公共財(cái)政職能與地方政府債務(wù)的關(guān)系，提及了各省固定貧困縣的現(xiàn)狀及發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政;貧困縣;政府經(jīng)濟(jì)

1 國(guó)內(nèi)地方政府債務(wù)分析

1.1 現(xiàn)狀及成因

據(jù)最新調(diào)查數(shù)據(jù)表明，區(qū)域政府目前的債務(wù)壓力十分巨大，規(guī)模已呈現(xiàn)加快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，已經(jīng)達(dá)到失控邊緣。各區(qū)域政府一般有二類不同債務(wù)形態(tài)，且彼此間具有共同債務(wù)的情況。覆蓋區(qū)域面積小的幾個(gè)區(qū)域，地區(qū)政府共同債務(wù)發(fā)生的可能性更多。同時(shí)，地方財(cái)政外債余額也在逐漸增加。根據(jù)財(cái)政部等相關(guān)部門的規(guī)定，地方政府債務(wù)并不能對(duì)外發(fā)放政策性債券，而主要用來保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期的持續(xù)發(fā)展。在中央財(cái)政收不抵支而地方財(cái)政又無法建立有效的約束機(jī)制之際，為了追求自身利益的最大化，各種舉債行為相繼出現(xiàn)。由于地方政府在債務(wù)活動(dòng)中做出的一些不合理的舉動(dòng)，對(duì)地方公共財(cái)政的建設(shè)埋下了弊端。

在我國(guó)之前實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，中央政府決定了大部分的經(jīng)濟(jì)決策，相關(guān)的生產(chǎn)和資源分配都需要中央政府來規(guī)劃，地方政府喪失了自主財(cái)政權(quán)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方玫府有了一定的自主財(cái)政權(quán)，但財(cái)政分權(quán)同時(shí)也帶來了地方政府的債務(wù)財(cái)政不平衡。由這種多層級(jí)并行的公共政府體系模式，使公共財(cái)政在做宏觀決策時(shí)更為穩(wěn)妥可行。地方政府財(cái)政借債會(huì)進(jìn)一步減少為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)，所必要投入的社會(huì)債務(wù)和政府投資擔(dān)保成本，還可以通過不斷給全國(guó)各地財(cái)政創(chuàng)造周轉(zhuǎn)使用的財(cái)政資金，平滑地方經(jīng)濟(jì)支出缺口問題。[1]

1.2 地方政府債務(wù)問題

1.2.1 相關(guān)法律不完善，地方政府缺乏合法的籌資途徑

因?yàn)橹袊?guó)目前的《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)放國(guó)債，所以采取的是"由財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息"的方法，即在地方財(cái)政上沒有實(shí)力清償時(shí)，由中央政府將進(jìn)行清償，但從實(shí)質(zhì)上來說，這是一個(gè)特定用途的國(guó)債發(fā)放。同時(shí)該規(guī)定嚴(yán)格限定了地方財(cái)政的融資渠道，導(dǎo)致了各地財(cái)政在規(guī)定的框架下沒有合理的融資渠道的局面。

各級(jí)財(cái)政部門面臨大規(guī)?；?xiàng)目所帶來的融資壓力，不得不采取各種"金融創(chuàng)新"的手段完成融資，從而游離于金融系統(tǒng)內(nèi)外，但同時(shí)也產(chǎn)生了大量風(fēng)險(xiǎn)。由于中國(guó)各地財(cái)政部門中都沒有向中央直接發(fā)債的主體，極易產(chǎn)生在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的"搭便車"現(xiàn)象，一定程度上助長(zhǎng)了地方政府隨意舉債的現(xiàn)象。

1.2.2 忽略承債能力，地方政府負(fù)債透明度低

政府部門也常常不顧其財(cái)力的實(shí)際承受能力，而側(cè)重于"面子、形象工程"，并以各種名目開展政府性質(zhì)的債務(wù)投資活動(dòng)，而這些項(xiàng)目到期后如沒有按時(shí)還本付息，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來不少的債務(wù)，最后更是讓當(dāng)?shù)卣块T直接負(fù)擔(dān)了償債責(zé)任。

有些地方財(cái)政主體舉債情況相對(duì)隱秘，政府部門不愿主動(dòng)公開其實(shí)際的債務(wù)情況，普通民眾則無從了解政府債務(wù)情況。這不僅削弱了地方政府對(duì)財(cái)政債務(wù)的透明度，同時(shí)使得地方政府債務(wù)監(jiān)管部門也無法有效的監(jiān)管，其潛藏的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸增大。

1.2.3 缺少規(guī)范的債務(wù)管理和地方政府監(jiān)察制度

在實(shí)際舉債使用中，部分地區(qū)政府部門出現(xiàn)大量的財(cái)政盲目性債務(wù)以及部分資金長(zhǎng)時(shí)間閑置等現(xiàn)象，缺乏有效監(jiān)督。由于我國(guó)地方政權(quán)的任期更替特點(diǎn)，在我國(guó)各級(jí)的財(cái)政主體領(lǐng)導(dǎo)層發(fā)生變化后，在地方區(qū)域財(cái)政上就極易出現(xiàn)"新官不理舊賬"的現(xiàn)象，各地財(cái)政的問題便層層疊加，越積越大。同時(shí)這些地方政府因?yàn)橥稒C(jī)逐利而形成了大規(guī)模放貸與沖動(dòng)消費(fèi)現(xiàn)象，并隨之形成的重大地方債務(wù)問題早已暴露無遺，也因此而嚴(yán)重威脅了地方財(cái)政的穩(wěn)定問題。[3]

1.3 解決措施

1.3.1 完善法律框架

健全的法制體系是政府對(duì)公共債務(wù)管理健康發(fā)展的關(guān)鍵原因，而國(guó)家對(duì)公共債務(wù)的管理制度也相對(duì)地較為完善，尤其在地方法律。以美國(guó)日本為例，先后通過了《地方復(fù)興法案》《地方財(cái)政法》等法律，在發(fā)展中國(guó)家如南非巴西代表，則分別頒布了《市級(jí)財(cái)政管理法案》和《財(cái)政責(zé)任法》等法案。這些法令都是作為世界各國(guó)的地方政府實(shí)施債務(wù)管理工作的基本法令，也規(guī)定了地方財(cái)政債務(wù)的管理工作。由于中國(guó)地方政府財(cái)政舉債的工作開展得相對(duì)較晚，所以，根據(jù)國(guó)情考慮，在體制安排上應(yīng)當(dāng)是一種由上向下的推進(jìn)過程。這樣，就可以從制度上解決各地政府財(cái)政部門之間在舉債方法問題上責(zé)權(quán)、利不對(duì)等的情況，進(jìn)而促進(jìn)各地政府財(cái)務(wù)科學(xué)發(fā)展。

1.3.2 加快構(gòu)建地方政府債務(wù)管理制度

財(cái)政部門要堅(jiān)持統(tǒng)籌地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)制度，擔(dān)負(fù)起債務(wù)特殊機(jī)構(gòu)地位，始終嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度，認(rèn)真審核到期有效足額償還措施到位情況，以便更好地進(jìn)行對(duì)債務(wù)本息資產(chǎn)的監(jiān)督考察。同時(shí)財(cái)政部還要注重定期開展，有關(guān)地方政府債務(wù)情況發(fā)展變化的全面審計(jì)及調(diào)查研究評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)工作。

1.3.3 構(gòu)建好地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警處置機(jī)制，加強(qiáng)負(fù)債信息主動(dòng)公開工作

我國(guó)所有地方政府必須重視構(gòu)建和完善相應(yīng)的公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)警處理機(jī)制。首先要全面綜合分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并將其特點(diǎn)進(jìn)行歸類合理，借助風(fēng)險(xiǎn)分類識(shí)別工具，保證其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估過程的合理度與準(zhǔn)確性。地方政府也要認(rèn)真遵守好相關(guān)政府法律規(guī)定，并對(duì)相關(guān)地方政府行為和對(duì)所屬政府部門，開展舉債或者融資管理行為。及時(shí)公開各相關(guān)主體信息，比如項(xiàng)目執(zhí)行、管理審計(jì)結(jié)果、負(fù)債信息、融資平臺(tái)狀況等，有利于接受外部社會(huì)公開監(jiān)督與關(guān)注。

1.3.4 加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的依法監(jiān)督審查與動(dòng)態(tài)管理說明4D469468-69A6-4051-8515-61726637117D

要堅(jiān)持將地方政府債務(wù)收支項(xiàng)目，納入到公共財(cái)政預(yù)算目標(biāo)管理指標(biāo)體系中。同時(shí)積極引入地方中長(zhǎng)期資金預(yù)算模式，將中長(zhǎng)期債務(wù)預(yù)算草案編制實(shí)踐廣泛應(yīng)用，以確保在地方政府各部門合理設(shè)置預(yù)算。在中長(zhǎng)期債務(wù)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督方面，也要科學(xué)合理設(shè)置地方債務(wù)支出、投資限額決策的責(zé)任機(jī)制和第—權(quán)責(zé)責(zé)任人，以避免政府在實(shí)際發(fā)生執(zhí)行重大決策事項(xiàng)時(shí)，出現(xiàn)決策權(quán)責(zé)主體相互交叉推諉等現(xiàn)象，從而合理確保預(yù)算管理服務(wù)效率得到提升。

1.3.5 積極拓寬地方政府的市場(chǎng)投融資平臺(tái)

要堅(jiān)持積極創(chuàng)新，構(gòu)建多元化地方政府投融資平臺(tái)體系。積極拓展融資渠道，拓寬金融服務(wù)渠道，不斷增強(qiáng)提高政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控引導(dǎo)能力。要落實(shí)運(yùn)用好財(cái)稅宏觀調(diào)控政策，努力將各級(jí)地方政府和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)結(jié)合在一起，將投融資平臺(tái)自身的獨(dú)特作用充分發(fā)揮出來。[2]

2 公共財(cái)政職能與地方政府債務(wù)的關(guān)系

2.1 公共財(cái)政框架下地方政府債務(wù)存在的必要性

為適應(yīng)國(guó)家公共財(cái)政職能基本實(shí)現(xiàn)的要求，地方財(cái)政必須穩(wěn)定而充裕的財(cái)力得到有效保障。據(jù)研究證明，地方財(cái)政的外債收入已成為不少發(fā)達(dá)國(guó)家順利實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)務(wù)職能的主要保障。而利用公共產(chǎn)品學(xué)說和財(cái)政分權(quán)理論研究也證明，通過地方財(cái)政合理使用外債資本也是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的必然選擇。[4]

2.2 財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)的關(guān)系

公共財(cái)政下實(shí)施財(cái)政分權(quán)，賦予了地方政府財(cái)政在債務(wù)設(shè)置、稅收管理，以及計(jì)劃執(zhí)行等方面一定的自主性，以保障地方政府職能的順暢執(zhí)行。在發(fā)達(dá)國(guó)家，一般公共財(cái)政建設(shè)較為完善，且普遍采用立法形式明確規(guī)定了中央政府與地方政府之間的相互關(guān)系，以及地方政府事權(quán)范圍的界定，規(guī)定地方政府享有比較高的地方自治權(quán)和決策權(quán)，并且給予各級(jí)政府較為獨(dú)立的財(cái)力權(quán)利以保證其獲得較為固定的稅收支付水平，在當(dāng)?shù)囟愂盏仁杖霟o法應(yīng)付地方財(cái)政需要時(shí)，可以發(fā)行地方公債為當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)等重要公共品項(xiàng)目籌集資金，以支持地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)。

3 我國(guó)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的若干實(shí)證案例分析

3.1 地方政府債務(wù)

按照政府法定對(duì)債務(wù)責(zé)任范圍的其他有關(guān)條款定義，地方政府債務(wù)就是地方債，指地方政府要依法作為國(guó)家法定對(duì)債務(wù)人，必須按合同事先約定的一定債務(wù)條件，要依法向社會(huì)所有對(duì)債權(quán)必須承擔(dān)一切應(yīng)當(dāng)作為債務(wù)的，或包括一切不適當(dāng)債務(wù)作為等債務(wù)的全部?jī)斶€義務(wù)。[5]

3.2 各省國(guó)定貧困縣政府性債務(wù)情況

2015年國(guó)定貧困縣負(fù)債水平整體較高。其中負(fù)債率超過 10% 警戒線的占 52%。寧夏、海南的國(guó)定貧困縣基本超警戒線，內(nèi)蒙古、安徽、湖北、湖南、重慶、貴州、云南等絕大多數(shù)國(guó)定貧困縣超警戒線，山西、江西、甘肅近一半的國(guó)定貧困縣超警戒線。負(fù)債率最高的10個(gè)國(guó)定貧困縣分布在貴州、云南、內(nèi)蒙古，有5 個(gè)縣負(fù)債率超過100%（ 最高達(dá) 136%），5個(gè)縣超過 80%。

3.2.1 貧困縣地方債務(wù)問題

縣級(jí)經(jīng)濟(jì)效益低，大部分靠上級(jí)撥款或貸款發(fā)展。限于其地方政府設(shè)備陳舊，技術(shù)落后，管理不善，債務(wù)重重。財(cái)政收支的表面平衡，掩蓋著潛伏的財(cái)政赤字。按照財(cái)政理論，財(cái)政收支平衡是相對(duì)的，預(yù)算收支編制時(shí)是平衡的。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化引起財(cái)政政策變化，以及自然災(zāi)害等意想不到的原因，往往會(huì)破壞財(cái)政收支。

3.2.2 地方貧困縣債務(wù)解決措施

3.2.2.1 對(duì)貧困縣新增債務(wù)要采取有效的監(jiān)控措施

貧困縣債務(wù)的數(shù)量是處于持續(xù)的動(dòng)態(tài)變化中的，而評(píng)價(jià)和確定其數(shù)量合理與否的準(zhǔn)則也并非一成不變的。為了可以更準(zhǔn)確反映一個(gè)地方的農(nóng)村債務(wù)，特別是良性債務(wù)規(guī)模是不是處在合理的范圍之中，要求人們進(jìn)一步地深入研究和探討切實(shí)可行的政策措施，并進(jìn)一步地做好對(duì)農(nóng)村債務(wù)規(guī)模動(dòng)態(tài)變化的合理監(jiān)測(cè)。以避免因農(nóng)村債務(wù)，特別是不良債務(wù)規(guī)模不斷地過度擴(kuò)大，而產(chǎn)生出新的問題。

3.2.2.2 充分利用本地資源，尋找減少債務(wù)的方法

各項(xiàng)政府和部門要大力支持村集體，找門路，想辦法，要使資源優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品優(yōu)勢(shì) 充分利用知識(shí)、科技、信息的力量，開發(fā)致富項(xiàng)目。創(chuàng)辦投資少，效益高的企業(yè);更新改造老企業(yè)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。負(fù)債固然是貧困縣的沉重包袱，但如何放下包袱，是守舊與創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。

民豐縣處于南疆沙漠腹地，偏遠(yuǎn)且自然條件較差，人多地少，氣候?yàn)榈湫偷臒釒衬詺夂?，年平均氣溫變?dòng)比較穩(wěn)定。在該縣推行職業(yè)培訓(xùn)，以擴(kuò)大農(nóng)牧民參加個(gè)體商貿(mào)、餐飲業(yè)、家政等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的就業(yè)渠道?？h內(nèi)人民也利用搭建葡萄架，為家鄉(xiāng)"增加"了土地、拓寬了增收來源，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)。于二零一七年十月退出貧困縣行列。

4 結(jié)束語

想要控制未來地方政府債務(wù)的進(jìn)一步增長(zhǎng)，減緩中國(guó)地方政府債務(wù)領(lǐng)域的各種風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積，就要明確我國(guó)地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)主體及其償債責(zé)任，提高地方財(cái)政票據(jù)及各種債務(wù)信息數(shù)據(jù)的客觀透明度，建立一個(gè)符合當(dāng)今我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情條件的地方性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信用評(píng)估預(yù)警體系。當(dāng)務(wù)之急就要進(jìn)一步實(shí)事求是，搞清好公共財(cái)政職能配置，清理地方政府債務(wù)存量的直接關(guān)系，妥善統(tǒng)籌處理好地方政府融資擔(dān)保平臺(tái)產(chǎn)生的各種債務(wù)問題，有效的化解當(dāng)前地方財(cái)政領(lǐng)域的債務(wù)潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而提高地方政府的經(jīng)濟(jì)效益。

參考文獻(xiàn)

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