劉成良 李子赟

做只“獵豹”，還是當(dāng)只“樹(shù)懶”？

近期，在對(duì)標(biāo)找差創(chuàng)新實(shí)干推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展大會(huì)上，溧水率先制定鼓勵(lì)基層創(chuàng)新的實(shí)施意見(jiàn)（試行），并在江蘇省首設(shè)“獵豹獎(jiǎng)”“樹(shù)懶獎(jiǎng)”，明確指出要尊重基層首創(chuàng)精神，推動(dòng)各級(jí)干部勇闖“無(wú)人區(qū)”、敢做“領(lǐng)頭雁”，在“六大實(shí)驗(yàn)示范區(qū)”建設(shè)和無(wú)人引領(lǐng)、無(wú)例可循的全新領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)加快突破。

為什么是溧水？

“溧水之問(wèn)”

“今天的溧水，前有標(biāo)兵、后有追兵，我們?cè)诒葘W(xué)趕超別人，別人也在比學(xué)趕超我們。如何穩(wěn)居（南京市對(duì)區(qū)考核的）第一等次、如何持續(xù)爭(zhēng)先領(lǐng)跑、如何把南京南部中心的發(fā)展定位變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)地位，成為新征程新起點(diǎn)對(duì)標(biāo)找差工作的‘溧水之問(wèn)?！蹦暇┦袖嗨畢^(qū)委書(shū)記薛鳳冠說(shuō)。

過(guò)去五年，溧水從名不見(jiàn)經(jīng)傳的郊區(qū)，逆襲成為人們眼中的“黑馬”。2020年，溧水經(jīng)濟(jì)總量突破900億元，五年連跨四個(gè)百億元臺(tái)階，離千億大關(guān)僅一步之遙。實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算收入79億元，增幅為12.1%，位列南京第三，全體居民人均可支配收入增幅6.4%，位列江蘇全省最高。

2月18日，春節(jié)假期后第一個(gè)工作日，南京“新春第一會(huì)”公布了2020年市對(duì)區(qū)綜合考核結(jié)果，溧水排名全市第三，位列第一等次，這是該區(qū)第四次獲得“第一等次”獎(jiǎng)牌。而2019年溧水還被評(píng)為江蘇全省高質(zhì)量發(fā)展考核先進(jìn)區(qū)，由此邁入江蘇省區(qū)縣第一方陣行列。

此外，溧水還在推進(jìn)“國(guó)家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、國(guó)家臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、健康江蘇實(shí)踐示范區(qū)、國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、寧杭合作試驗(yàn)區(qū)、制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”等六大試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)。多塊“國(guó)字號(hào)”牌子，讓溧水不經(jīng)意間亮出了“爭(zhēng)雄全國(guó)”的壯志。

“雖然取得了許多歷史性突破，但更多的是與過(guò)去比，溧水全面加速崛起也就兩三年時(shí)間。”薛鳳冠表示，對(duì)照五大發(fā)展理念，溧水與選定的佛山順德區(qū)、蘇州昆山市、湖州安吉縣、廣州花都區(qū)、無(wú)錫江陰市5個(gè)地區(qū)以及總標(biāo)桿杭州余杭區(qū)，還存在絕對(duì)差距。

從2019年發(fā)布的全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)區(qū)榜單來(lái)看，溧水區(qū)位于第52位，余杭區(qū)高居榜單第7位，2020年GDP總量高達(dá)3050億元。

而在溧水比學(xué)趕超別人的時(shí)候，鹽城大豐等地也把溧水列入比學(xué)對(duì)象。這種“前有標(biāo)兵，后有追兵”的形勢(shì)，對(duì)溧水來(lái)說(shuō)，慢進(jìn)也是退。

多塊“國(guó)字號(hào)”牌子，讓溧水不經(jīng)意間亮出了“爭(zhēng)雄全國(guó)”的壯志。

“溧水之問(wèn)”如何破題？基層創(chuàng)新就是切入口。

“改革創(chuàng)新最大的活力就蘊(yùn)藏在基層和群眾中間。”最終，溧水選擇在面上對(duì)標(biāo)找差，繼續(xù)堅(jiān)持方向不變、目標(biāo)不變、決心不變。在點(diǎn)上，把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新作為重要路徑、重要抓手、重要突破，以科室站所、村（社區(qū)）為創(chuàng)新單元，以問(wèn)題解決中的重點(diǎn)突破、工作落實(shí)中的創(chuàng)造性貫徹、營(yíng)商環(huán)境中的流程再造為主攻方向，激發(fā)基層的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，將其轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?h3>為基層松綁

溧水區(qū)在全省首設(shè)“獵豹獎(jiǎng)” “樹(shù)懶獎(jiǎng)”，通過(guò)正向激勵(lì)和反向鞭策，用力打破基層不敢創(chuàng)新、守成而不出事的作風(fēng)問(wèn)題，營(yíng)造“亮政績(jī)、比創(chuàng)新”的良好氛圍，體現(xiàn)了地方政府直面問(wèn)題、勇于破局的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

值得說(shuō)明的是，對(duì)不作為者施以頗具隱喻的負(fù)面“獎(jiǎng)項(xiàng)”，溧水并非首創(chuàng)，泰州市2016年曾設(shè)立“蝸牛獎(jiǎng)”用以鞭策懶政怠政的行為，一時(shí)間引起輿論高度關(guān)注。不同的是，“樹(shù)懶獎(jiǎng)”設(shè)立的初衷是劍指基層創(chuàng)新不力者，這也從側(cè)面反應(yīng)出地方政府面臨的創(chuàng)新壓力與焦慮。

基層政府是聯(lián)系國(guó)家和社會(huì)的重要紐帶，不僅是各項(xiàng)惠民政策的直接執(zhí)行者，也承擔(dān)著民情聯(lián)絡(luò)、下情上達(dá)的重要使命。然而，近年來(lái)一些地方突出的形式主義、基層負(fù)擔(dān)等問(wèn)題給基層行政帶來(lái)了沉重的壓力，地方干部有限的精力耗散在文山會(huì)海、填表做材料之中。

盡管各級(jí)政府已經(jīng)意識(shí)到這些問(wèn)題，并且大力倡導(dǎo)為基層減負(fù)，但是強(qiáng)大的制度慣性與條塊關(guān)系的深層次矛盾，使得減負(fù)效果在一些地方收效甚微。習(xí)近平總書(shū)記曾深刻指出：“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績(jī)觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問(wèn)題。

以基層工作中較為突出的留痕主義問(wèn)題為例，雖然這種制度設(shè)計(jì)的初衷是為了提高決策的科學(xué)性和公共政策的嚴(yán)密性，將一個(gè)公共政策從設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評(píng)估的過(guò)程全部納入可追溯的系統(tǒng)。

這一設(shè)計(jì)本來(lái)是為了能在決策出臺(tái)后起到監(jiān)督的作用，也方便日后追責(zé);但是在實(shí)際操作過(guò)程中，工作留痕變成了留痕工作。對(duì)于留痕的要求不斷提高，要求的報(bào)表、臺(tái)賬、照片、視頻材料越來(lái)越多，留給真正了解問(wèn)題、解決問(wèn)題的時(shí)間被大大壓縮，這無(wú)疑是本末倒置?！昂灥健蔽幢赜眯墓ぷ?、走訪“拍照”未必了解民意。這些看似“實(shí)在”的工作要求，最終落入了形式主義重負(fù)的窠臼之中。因此，有必要對(duì)基層事務(wù)進(jìn)行分類處理，對(duì)于涉及群眾工作等事務(wù)，可以采用結(jié)果考核的方式，而不必拘泥于民情走訪記錄等臺(tái)賬工作的留痕管理模式。

創(chuàng)新的關(guān)鍵在于賦予基層活力，這離不開(kāi)為基層松綁。伴隨著行政部門(mén)規(guī)范化的發(fā)展，制度規(guī)則也在不斷完善，這些原本無(wú)可厚非，但是由于條塊矛盾的長(zhǎng)期存在，一些規(guī)則并不合理，并且成為了束縛基層的條條框框。

例如，各個(gè)條線部門(mén)對(duì)基層工作的臺(tái)賬要求、檢查評(píng)比、考核督查等標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，結(jié)果使得原本“上面千條線、下面一根針”的基層治理格局面臨著更加復(fù)雜的困境，這成為基層治理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。

因此，溧水在改革過(guò)程中就將為基層松綁作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，通過(guò)全面清理規(guī)范各類會(huì)議、檢查評(píng)比等活動(dòng)，嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)，防止層層加碼、過(guò)度留痕等問(wèn)題出現(xiàn)，為基層干部放手干事、將精力集中在地方發(fā)展和民生事務(wù)方面創(chuàng)造制度空間。

樣本價(jià)值

創(chuàng)新離不開(kāi)基層自主性的充分發(fā)揮，這不僅需要基層政府能夠?qū)嵤虑笫堑赝瓿筛黜?xiàng)自上而下的任務(wù)，還需要有主體性的統(tǒng)籌考慮公共事務(wù)。

如果基層干部?jī)H僅將自己定位為政策的執(zhí)行者，在各種規(guī)章制度中疲于應(yīng)付的話，則容易陷入故步自封的困境之中。

值得警惕的是，一些害怕出事、甘于平庸的心態(tài)在影響著基層干部的行為，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，按照政策規(guī)定的程序決策，淹沒(méi)在歷任官員的“政策流”中，也不敢創(chuàng)新和打破常規(guī)思路，安安穩(wěn)穩(wěn)、不犯錯(cuò)地度過(guò)任期。

當(dāng)然，不能將這種問(wèn)題都?xì)w因于基層干部的保守心態(tài)，事實(shí)上，由于當(dāng)前基層工作考核機(jī)制的不健全，客觀上確實(shí)容易產(chǎn)生“鞭打快?！钡睦Ь常傻脑蕉?，錯(cuò)的幾率就越大，更容易收到懲罰，反而什么都不做也就不會(huì)犯錯(cuò)，甚至還有可能受到褒獎(jiǎng)。這種不合理的現(xiàn)象成為了基層創(chuàng)新的一道枷鎖，亟需打破。因此，賦予基層創(chuàng)新活力的關(guān)鍵，不僅需要為基層干部破除心理上的障礙、創(chuàng)造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，還要建立起容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于敢于嘗試、敢于創(chuàng)新者給予一定的包容性空間。

在改革中，溧水區(qū)就特別強(qiáng)調(diào)擔(dān)當(dāng)精神，要求各級(jí)做到上級(jí)為下級(jí)擔(dān)當(dāng)、組織為個(gè)人擔(dān)當(dāng)、干部為事業(yè)擔(dān)當(dāng)，建立合理的容錯(cuò)機(jī)制，允許基層在創(chuàng)新實(shí)踐中犯錯(cuò)，這種擔(dān)當(dāng)精神的傳遞則是基層創(chuàng)新中的重要定心丸。

基層問(wèn)題的解決之道，都要從基層實(shí)踐中尋找創(chuàng)新辦法，為群眾解決實(shí)際難題。

基層的改革創(chuàng)新，有實(shí)踐就會(huì)有犯錯(cuò)，建立合理的容錯(cuò)機(jī)制，仔細(xì)審查哪些是為了推動(dòng)發(fā)展的意外失誤，科學(xué)認(rèn)定哪些行為可以推動(dòng)創(chuàng)新，旗幟鮮明地支持敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任，勇于創(chuàng)新，有心為群眾改革發(fā)展的干部，為他們撐起“保護(hù)傘”。更何況敢于創(chuàng)新、敢為人先的行為，本身就值得一個(gè)“獵豹獎(jiǎng)”。從這個(gè)意義來(lái)看，對(duì)于墨守成規(guī)、故步自封者，確實(shí)該用一個(gè)“樹(shù)懶獎(jiǎng)”予以鞭策。

當(dāng)前基層治理中依然存在不少風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，解決這些問(wèn)題，需要基層治理體制機(jī)制的進(jìn)一步優(yōu)化，來(lái)回應(yīng)群眾“急難愁盼”。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，基層問(wèn)題的解決之道，都要從基層實(shí)踐中尋找創(chuàng)新辦法，為群眾解決實(shí)際難題。溧水通過(guò)設(shè)置這些獎(jiǎng)項(xiàng)來(lái)支持基層創(chuàng)新的新點(diǎn)子、新方法，激勵(lì)基層干部用改革的思路謀劃發(fā)展，用創(chuàng)新的精神抓好落實(shí)，為建設(shè)南京南部中心涵養(yǎng)強(qiáng)大動(dòng)力。

這一激勵(lì)制度的探索實(shí)施情況和后續(xù)成效，對(duì)于基層創(chuàng)新的全國(guó)推廣具有一定的參照價(jià)值。正是因?yàn)椤矮C豹獎(jiǎng)”和“樹(shù)懶獎(jiǎng)”敢為人先，開(kāi)了一個(gè)創(chuàng)新的好頭，再后續(xù)的工作績(jī)效考核與評(píng)定中，如何保持獎(jiǎng)項(xiàng)的成色，如何提升“獎(jiǎng)項(xiàng)”的含金量和鞭策力，讓金點(diǎn)子能變?yōu)椤敖鹕姐y山”，更加考驗(yàn)政府的治理智慧，也是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)所在。

（劉成良系蘇州大學(xué)東吳智庫(kù)研究員，李子赟系蘇州大學(xué)地方治理研究院助理研究員，本文為江蘇省社科基金項(xiàng)目“新時(shí)代江蘇城市社區(qū)治理現(xiàn)代化研究”（19ZZC001）的階段性研究成果。）