摘 要：“十三五”時期，中國強化了競爭政策的制定與實施，逐步確立競爭政策的基礎性地位，著手建立了公平競爭審查制度，并逐步開展各項政策的公平競爭審查與清理工作。與此同時，反壟斷部門進一步細化相關法律法規(guī)，加強了反壟斷執(zhí)法工作。但產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間仍存在較為激烈的沖突，并對產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟的高質量發(fā)展帶來諸多不良影響。同時，國際貿(mào)易規(guī)則的調(diào)整、數(shù)字經(jīng)濟與平臺經(jīng)濟的發(fā)展對中國的競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的制定實施帶來新的約束與挑戰(zhàn)?！笆奈濉睍r期，中國需進一步強化競爭政策的基礎地位，完善公平競爭審查機制，以競爭政策約束產(chǎn)業(yè)政策，推動產(chǎn)業(yè)政策的轉型以及產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)同，根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟和平臺經(jīng)濟的特點與發(fā)展趨勢調(diào)整和發(fā)展反壟斷政策。

關鍵詞：競爭政策;產(chǎn)業(yè)政策;公平競爭審查;反壟斷;數(shù)字經(jīng)濟

中圖分類號：F062.9? 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2021）05-0030-10

一、引 言

改革開放以來，由于市場發(fā)育程度低及政策慣性等緣故，在很長一段時期內(nèi)中國實施政府主導的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。在推動經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結構演進方面，產(chǎn)業(yè)政策居于主導、核心的地位，而競爭政策往往處于次要、從屬的地位。在發(fā)展初期，政府主導的選擇性產(chǎn)業(yè)政策在推動市場化改革和促進經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用[1]。但隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，選擇性產(chǎn)業(yè)政策因限制競爭、扭曲競爭所帶來的不良政策效應日趨顯著。尤其是進入“十三五”時期后，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，優(yōu)化配置效率、提升經(jīng)濟發(fā)展的質量和效率、激勵創(chuàng)新成為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要方面。而公平競爭是優(yōu)化資源配置、推動效率提升與激勵創(chuàng)新的源動力。在這種情形下，傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策模式已不能適應新經(jīng)濟，強化競爭政策并推動產(chǎn)業(yè)政策的轉型成為中國進入發(fā)展新階段后經(jīng)濟高質量發(fā)展的必然要求。因而，在“十三五”時期，中國不斷強化了競爭政策，明確提出確立與強化競爭政策的基礎性地位，著手建立公平競爭審查制度，加大了反壟斷執(zhí)法的力度，在建立公平開放、競爭有序的市場環(huán)境方面取得積極進展，但是仍存在一些突出問題亟待解決。

進入“十四五”時期，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨復雜嚴峻的國內(nèi)外形勢。國際方面，貿(mào)易保護主義抬頭，國際貿(mào)易規(guī)則面臨重構，發(fā)達經(jīng)濟體在高技術領域加強了對中國的封鎖。國內(nèi)方面，經(jīng)濟發(fā)展的效率與質量亟待提升，創(chuàng)新能力還不能滿足經(jīng)濟高質量發(fā)展的需求。應對復雜的形勢變化，中國迫切需要提升資源的配置效率，暢通國內(nèi)大循環(huán)，加快推動本土創(chuàng)新能力與技術能力的提升、在更高水平上推動對外開放等，而這需要充分發(fā)揮市場競爭及競爭政策的基礎性作用，并更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃建議》）中，將“公平競爭制度更加健全”作為“十四五”時期深化改革開放的重要目標。因此，探討“十四五”時期競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化調(diào)整及兩者之間的協(xié)同，具有重要現(xiàn)實意義。

二、“十三五”時期中國加快確立競爭政策的基礎性地位

“十三五”時期，中國政府高度重視競爭政策的應用，明確了競爭政策的基礎性地位，并相繼出臺《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)[2016]34號）和《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》等政策，力圖確立和強化競爭政策的基礎性地位。

（一）“十三五”以來中國產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展要求強化競爭政策的作用

經(jīng)過三十余年高速發(fā)展，中國進入中等偏高收入國家行列，并建立了門類齊全的現(xiàn)代工業(yè)體系。“十三五”之后，中國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，全要素生產(chǎn)率增長率下滑、資本回報率下降、創(chuàng)新能力不足等問題凸顯，中國需要從高速增長模式向高質量發(fā)展模式轉型。與此同時，隨著中國整體技術水平逐漸向國際先進水平靠近，在先進技術及新產(chǎn)業(yè)發(fā)展領域已經(jīng)沒有可供直接模仿的成熟經(jīng)驗。這時，中國迫切需要通過市場公平競爭來推動要素資源從低效率的企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）向具有更高效率的企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）流動，不斷提升配置效率。同時，激勵企業(yè)不斷創(chuàng)新，不斷改進工藝、提升產(chǎn)品質量、開發(fā)新的產(chǎn)品與提升企業(yè)效率。市場主體的分散創(chuàng)新實驗與公平競爭條件下的市場選擇是探索未來前沿技術、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與新經(jīng)濟增長點最為有效的方式。

“十三五”初期，中國仍以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主，具有較明顯的限制競爭與扭曲競爭的特征，選擇性產(chǎn)業(yè)政策與競爭之間存在較為嚴重的沖突，這種產(chǎn)業(yè)政策模式往往造成資源配置效率低、產(chǎn)能過剩、優(yōu)勝劣汰機制受阻以及高質量創(chuàng)新不足等問題，降低了整個國民經(jīng)濟體系的活力。還需要指出的是在經(jīng)濟“新常態(tài)”、新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革孕育興起的背景下，政策部門很難選擇“應當”大力支持的產(chǎn)業(yè)、技術路線或產(chǎn)品，選擇性產(chǎn)業(yè)政策也就失去了發(fā)揮作用的基本前提。這就更加迫切需要強化競爭政策，樹立競爭政策的基礎地位，以競爭政策約束產(chǎn)業(yè)政策，并推動產(chǎn)業(yè)政策的轉型，以及產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)同。

產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關系及相對地位是隨著工業(yè)化進程而不斷改變的，在工業(yè)化早期，兩者之間的沖突會十分尖銳，產(chǎn)業(yè)政策居于相對強勢的地位;隨著工業(yè)化進程的不斷推進，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間的沖突將逐漸消失，競爭政策具有相對強勢的地位，產(chǎn)業(yè)政策轉向“競爭友好”模式，兩者之間的關系將逐漸變?yōu)榛パa[2]。日本、韓國在二戰(zhàn)結束后較長一段時期實施了具有較強干預性、以限制競爭為特征的產(chǎn)業(yè)政策，競爭政策處于相對弱勢的地位。但隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，競爭政策的地位不斷提高，逐漸居于相對強勢地位，要求產(chǎn)業(yè)政策遵循公平競爭的基本原則，從而對于產(chǎn)業(yè)政策模式與產(chǎn)業(yè)政策工具的選擇形成約束。與此同時，選擇性、干預性的產(chǎn)業(yè)政策逐步退出，取而代之的是競爭友好型的功能性產(chǎn)業(yè)政策。

以日本為例，進入20世紀60年代后，由于貿(mào)易與資本自由化進程加快，日本政府控制外匯的能力減弱，并失去了進口配額、引進設備審批等權力，實施直接干預資源配置型產(chǎn)業(yè)政策的能力明顯減弱，轉為主要實施所謂“柔性”產(chǎn)業(yè)政策，主要措施有推動兼并重組、協(xié)調(diào)企業(yè)減產(chǎn)或消減產(chǎn)能、設立特殊卡特爾等，這些措施與競爭政策存在較為嚴重的沖突，受到企業(yè)界、金融界的抵制，也受到國際公平競爭委員會的堅決抵制，許多政策構想因此流產(chǎn)或部分流產(chǎn)。20世紀60年代的日本，形式上，產(chǎn)業(yè)政策處于優(yōu)勢地位，但競爭政策并沒有消失，在抵制產(chǎn)業(yè)政策過度干預市場競爭方面發(fā)揮了重要作用[3]。進入20世紀70年以后，特別是1973年石油危機爆發(fā)后，日本不斷強化競爭政策的應用，于1977年首次修改強化了《禁止壟斷法》，此后又多次修訂強化該法（1998年、2000年、2002年），在司法實踐中也不斷強化競爭政策，競爭政策的基礎性地位由此得到確立且不斷加強，逐漸對于產(chǎn)業(yè)政策中限制競爭、扭曲競爭的政策措施形成強力制約。

自20世紀70年代開始，日本的產(chǎn)業(yè)政策開始不斷轉型，所采用的政策方式從直接干預逐步調(diào)整為間接引導，順應市場發(fā)展方向提供發(fā)展愿景，為企業(yè)提供有參考價值的信息，同時以市場的資源分配機制為主導，產(chǎn)業(yè)政策的實施領域逐步調(diào)整為狹義“市場失靈”的部分，這種類型的產(chǎn)業(yè)政策具有“競爭友好”的特征，即維持或促進競爭的特征。與此同時，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關系從沖突轉為協(xié)同，競爭政策居于優(yōu)先、基礎性地位，產(chǎn)業(yè)政策遵循競爭政策基本精神，并與競爭政策協(xié)調(diào)共同促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展[4]。需要指出的是，正是從20世紀70年代日本高速增長期結束時開始，日本不斷強化競爭政策并推動產(chǎn)業(yè)政策的轉型。

（二）確立競爭政策的基礎性地位

競爭是市場機制的靈魂，市場機制的主要功能是通過競爭過程來實現(xiàn)的，即市場機制的知識發(fā)現(xiàn)與傳播、發(fā)現(xiàn)價格、有效配置資源、激勵創(chuàng)新等功能都是通過競爭過程來實現(xiàn)的。因此，完善競爭政策是深化市場經(jīng)濟體制改革的內(nèi)在需求與重要內(nèi)容。競爭政策的目的正是為了構建統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，讓市場機制能更好地在資源配置中起決定性作用[5]。在產(chǎn)業(yè)政策相對強勢、產(chǎn)業(yè)政策限制與扭曲競爭的情形下，中國迫切需要以競爭政策為基礎，并用競爭政策規(guī)范、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策及相關經(jīng)濟政策。

2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》指出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，并指出“建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”，要求“清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭。”不難看出，《決定》高度強調(diào)市場機制的重要性，以及競爭政策在市場經(jīng)濟體制中的基礎性作用。

2015年10月，《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]28號）發(fā)布，其中明確提出“競爭政策的基礎性地位”與“實施公平競爭審查制度”，文中指出，“加強市場價格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，逐步確立競爭政策的基礎性地位”，并進一步指出要“清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為，建立公平、開放、透明的市場價格監(jiān)管規(guī)則，大力推進市場價格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，反對壟斷和不正當競爭。加快建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)機制，實施公平競爭審查制度，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設”。

2016年，國務院發(fā)布《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》。2017年，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、商務部、國家工商行政管理總局、國務院法制辦等五部門聯(lián)合制定發(fā)布了《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》。公平競爭審查制度的建立和實施為確立競爭政策的基礎性地位提供了最為重要的制度保障與政策工具。2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議進一步指出要“強化競爭政策的基礎性地位，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境”。2019年10月，黨的十九屆四中全會明確提出，“強化競爭政策基礎地位，落實公平競爭審查制度”。

（三）基本建立公平競爭審查制度

十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立了“市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用”的原則。但在現(xiàn)實經(jīng)濟工作中，一些部門或地方政府仍習慣采用行政性、干預性或計劃性手段，造成較大數(shù)量的政策限制競爭、扭曲競爭、排除競爭，妨礙市場機制充分發(fā)揮作用[6]。因此，“十三五”之后，規(guī)范政府相關行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法，成為深化經(jīng)濟體制改革的一項重要工作[7]。

2015年3月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，其中明確提出“探索實施公平競爭審查制度”。2015年5月，國務院批轉國家發(fā)展和改革委員會《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，將“制定清理、廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定、做法的意見”“促進產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策有效協(xié)調(diào)，建立和規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的公平性、競爭性審查機制”作為深化經(jīng)濟體制改革的一項重點工作。2015年6月，國務院印發(fā)《關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，將“完善公平競爭市場環(huán)境”作為一項重要措施，并明確要求“加快出臺公平競爭審查制度，建立統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場環(huán)境”。2015年10月，《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》發(fā)布，亦明確要求“實施公平競爭審查制度，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設” 。2015年6月，國家發(fā)展和改革委員會、國務院法制辦開始著手起草公平競爭審查制度[6]。2016年6月1日，國務院正式發(fā)布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》詳細闡述了建立公平競爭審查制度的重要性、迫切性及總體要求與基本原則，并明確了以政策制定機關為審查對象，以自我審查為主要審查方式，并從市場準入與退出、商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本與影響生產(chǎn)經(jīng)營四個方面制定了18項審查標準?！兑庖姟愤€明確規(guī)定了例外情形、推動公平競爭審查制度有序實施的工作安排及保障措施?！兑庖姟烦雠_后，相關部門積極推進公平競爭審查制度建設及公平競爭審查工作，主要工作如下：其一，2017年1月24日，國務院辦公廳發(fā)布了《國務院辦公廳關于同意建立公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議制度的函》，建立了有28個相關部委參與的公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議制度，并于2017年5月10日召開了第一次全體會議。其二，相繼制定實施細則與實施辦法，推進公平競爭審查工作。2017年，《推進落實公平競爭審查制度2017年工作重點》 《2017—2018年清理現(xiàn)行排除限制競爭政策的工作方案》《公平競爭審查制度實施細則 （暫行）》等政策文件相繼發(fā)布。2019年12月，《市場監(jiān)管總局等四部門關于開展妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施清理工作的通知》發(fā)布，從具體實施情況來看，增量政策以自我審查為主，而存量政策的清理工作則遵循“誰制定，誰清理”的原則。2020年5月，《市場監(jiān)管總局等四部門關于進一步推進公平競爭審查工作的通知》發(fā)布，通知要求“通過健全審查規(guī)則、完善工作機制、加強組織保障，更高質量、更大力度地推進公平競爭審查工作”。并推出“探索建立重大政策措施會審制度”“推行第三方評估”“建立政策措施抽查機制”等重要措施。

（四）反壟斷工作取得積極進展

進入“十三五”以來，反壟斷執(zhí)法部門繼續(xù)制定出臺相應配套法規(guī)，將反壟斷制度進一步細化和明確，增強了相關制度的針對性和可操作性[7]。2018年3月，根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》，組建國家市場監(jiān)督管理總局。國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責、工商總局的非價格行為反壟斷執(zhí)法職責、商務部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法職責、國務院反壟斷委員會辦公室的職責整合并入國家市場監(jiān)督管理總局，下設反壟斷局。由此，反壟斷執(zhí)法職能從以往的三家分管統(tǒng)一歸屬于國家市場監(jiān)督管理總局，此舉為解決統(tǒng)一執(zhí)法問題創(chuàng)造了制度性條件，并有利于提高反壟斷執(zhí)法的專業(yè)性與權威性。2019年7月，國家市場監(jiān)督管理總局連續(xù)發(fā)布了《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場地位行為暫行規(guī)定》《禁止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》，統(tǒng)一了程序性、實體性規(guī)定與執(zhí)法標準，統(tǒng)一了反壟斷執(zhí)法的普遍授權原則，強化了執(zhí)法監(jiān)督機制[8]。

同時，反壟斷執(zhí)法部門加大執(zhí)法力度，對限制、排除競爭，損害消費者權益，阻礙市場經(jīng)濟健康發(fā)展的違法競爭案件的查處力度顯著提升，使一些影響廣、危害大的違法限制、排除競爭行為受到相應懲處，取得了良好的經(jīng)濟效果和社會效果[9-10]。隨著數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字技術的快速發(fā)展，各類平臺企業(yè)大量出現(xiàn)，新經(jīng)濟領域反壟斷問題更為復雜，中國的反壟斷部門正在加強這一領域的實踐與研究。

三、“十四五”時期中國競爭政策面臨的問題與挑戰(zhàn)

“十三五”時期，中國在競爭政策制定實施、建設與維護公平競爭的市場環(huán)境方面取得了長足的進展，但是仍存在一些較為突出的問題有待“十四五”時期解決。“十四五”時期，經(jīng)濟高質量發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟與平臺企業(yè)的發(fā)展、國際貿(mào)易規(guī)則可能發(fā)生的改變，都將對中國的競爭政策提出新的要求和挑戰(zhàn)。黨的十九屆五中全會明確提出，“十四五”期間“公平競爭制度更加健全”。

（一）現(xiàn)階段中國競爭政策實踐中存在的主要問題

現(xiàn)階段中國競爭政策實踐中最為突出的問題是產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策存在較為嚴重的沖突，產(chǎn)業(yè)政策中仍存在不少限制競爭、排除競爭或扭曲競爭的情形，且這些產(chǎn)業(yè)政策帶來諸多不良效應。這種沖突主要表現(xiàn)在以下五個方面：

第一，中國的產(chǎn)業(yè)政策仍具有選擇性、特惠性特征，與公平競爭原則存在沖突。產(chǎn)業(yè)政策會選擇特定的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術路線、生產(chǎn)工藝與裝備規(guī)模、特定的企業(yè)、特定區(qū)域或園區(qū)內(nèi)的企業(yè)進行扶持，將各類政策資源導入到這些特定領域中的企業(yè)或者特定的企業(yè)中，從政策資源的流向看，多用于支持產(chǎn)能投資與規(guī)模擴張，多流入到大企業(yè)中，這種產(chǎn)業(yè)政策模式與競爭政策存在較大的沖突。

第二，地方政府制定地方產(chǎn)業(yè)政策，以各種優(yōu)惠政策支持和保護本地企業(yè)，不利于公平競爭。地方政府常用以優(yōu)惠價格供應土地、補貼與稅收返還、優(yōu)惠電價、幫助協(xié)調(diào)低息貸款、政府投資基金合作投資等方式，支持本地企業(yè)的發(fā)展?；蛟诒镜仄髽I(yè)處于困境時提供財政補貼、干預銀行體系協(xié)調(diào)貸款等，這些行為會阻礙公平競爭與市場優(yōu)勝劣汰機制發(fā)揮作用。

第三，地方政府在政府采購、公共工程招標過程中制定有利于本地企業(yè)的標準、向本地企業(yè)傾斜，要求本地國有企業(yè)采購本地企業(yè)產(chǎn)品，節(jié)能產(chǎn)品或新能源產(chǎn)品補貼僅針對本地企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，這些政策也有悖于公平競爭原則。

第四，在部分行業(yè)實施嚴格的投資核準（審批）與市場準入政策有排除與限制競爭之嫌;在部分行業(yè)，支持大企業(yè)發(fā)展、推動市場集中的產(chǎn)業(yè)組織政策也存在限制競爭的問題[11];在鋼鐵、煤炭等行業(yè)實施的全行業(yè)協(xié)調(diào)去產(chǎn)能、協(xié)調(diào)限產(chǎn)保價的政策也存在限制競爭的問題[12]。

第五，部分行業(yè)中行政性壟斷依然存在，這些行業(yè)的行政性壟斷主要是通過相應行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策中的準入管制與投資行政審批措施來維系的。改革開放以來，在大部分競爭性行業(yè)中，行政性壟斷已逐漸放松，不同類型的企業(yè)在市場中競爭、優(yōu)勝劣汰。但在一些重要的基礎型工業(yè)行業(yè)、部分服務行業(yè)仍存在行政性壟斷問題，尤其是在石油天然氣、汽車、電信、民航、金融及公用事業(yè)等行業(yè)中保留了強有力的市場準入壁壘與投資審批制度[13]。

產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策較為嚴重的沖突帶來諸多不良政策效應。一是選擇性、特惠型的產(chǎn)業(yè)政策在破壞公平競爭的同時，會帶來尋租與腐敗行為，并減弱整個經(jīng)濟體系的創(chuàng)新激勵與微觀活力。二是地方政府廣泛實施產(chǎn)業(yè)政策，以各類優(yōu)惠政策支持本地企業(yè)發(fā)展，在去競爭的同時，往往導致產(chǎn)能過剩、資源配置效率低下等問題，地方政府保護本地陷入困境的企業(yè)往往還會造成“僵尸企業(yè)”，進而導致“優(yōu)勝劣汰”受阻、資源跨企業(yè)配置效率惡化等問題。三是部分行業(yè)實施較為嚴格的準入管制與投資管制、協(xié)調(diào)產(chǎn)能與限產(chǎn)保價等政策，不利于“優(yōu)勝劣汰”與資源配置效率提升，部分企業(yè)在傾向性保護下缺乏提升效率的競爭壓力。四是目錄指導政策會破壞采用不同技術路線、生產(chǎn)不同產(chǎn)品的企業(yè)對于生產(chǎn)要素的公平競爭，不但會導致資源錯配，還不利于最有效、最符合市場需求的新工藝、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)脫穎而出，不利于激勵多元化、多路徑創(chuàng)新。五是行政性壟斷行業(yè)的效率不佳，且有進一步惡化的趨勢，這阻礙了整個經(jīng)濟體系效率的提升，對于下游行業(yè)的發(fā)展與競爭力提升帶來不利影響，進而導致較為嚴重的社會福利損失[14]。此外，部分地方政府實施具有地方保護主義色彩的產(chǎn)業(yè)政策，在一定程度上造成市場分割問題仍然存在，進而對于形成全國統(tǒng)一大市場、暢通國內(nèi)大循環(huán)帶來不利影響。

公平競爭審查制度尚不完善是產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策沖突的重要原因。現(xiàn)階段，中國的公平競爭審查仍以政策制定機關的自我審查為主，這在很大程度上影響了審查的中立性和專業(yè)性。在中國，產(chǎn)業(yè)政策的制定部門也是產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行部門，在制定產(chǎn)業(yè)政策時就有偏好選擇性干預與更多自由裁量權的傾向[15]，加之有長期干預市場、干預競爭的政策傳統(tǒng)及相應的政策思維傳統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)政策制定部門缺乏自我約束的動力與意識。產(chǎn)業(yè)政策制定部門在自我審查時，還往往面臨公平競爭審查能力不足的問題，機構人員缺乏競爭政策與反壟斷相關領域的法律與經(jīng)濟知識，識別與判斷能力有限，難以過濾出違反公平競爭政策的相關要素[13]。而公平競爭審查制度中部分審查標準措辭籠統(tǒng)模糊，例外規(guī)定的范圍廣泛且定義籠統(tǒng)[14]，均為產(chǎn)業(yè)政策制定部門規(guī)避競爭政策的約束提供了較大的空間。

（二）數(shù)字經(jīng)濟與平臺經(jīng)濟的發(fā)展為反壟斷政策帶來新的挑戰(zhàn)

隨著新技術的出現(xiàn)，全球前兩次工業(yè)革命都引發(fā)了生產(chǎn)范式和產(chǎn)業(yè)組織的變革：第一次工業(yè)革命以蒸汽技術、棉紡織業(yè)和資本主義機器大工廠制度的確立為標志;第二次工業(yè)革命以電氣技術和產(chǎn)業(yè)組織縱向一體化（壟斷組織）的出現(xiàn)為標志。自20世紀70年代末80年代初，人類社會進入第三次工業(yè)革命時代，信息通信技術在工業(yè)領域大規(guī)模應用，全球價值鏈上的大型生產(chǎn)企業(yè)和品牌企業(yè)成長為“旗艦企業(yè)”，這些“旗艦企業(yè)”主導的大規(guī)模定制化生產(chǎn)成為主要生產(chǎn)方式，產(chǎn)業(yè)組織開始呈現(xiàn)網(wǎng)絡化轉變趨勢。進入信息時代，產(chǎn)業(yè)組織由縱向一體化向網(wǎng)絡化轉變，技術創(chuàng)新以大企業(yè)主導的系統(tǒng)性和集成性創(chuàng)新為主，企業(yè)的內(nèi)在效率和創(chuàng)新效率較高，平臺經(jīng)濟作為一種新的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)開始普及。以微軟、蘋果、亞馬遜、谷歌、臉書、騰訊、阿里巴巴為代表的平臺型先鋒企業(yè)，開始通過在行業(yè)內(nèi)兼并重組整合資源以獲得壟斷地位，成為平臺旗艦企業(yè)。隨著近年來數(shù)字技術、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，在激烈的技術競爭和平臺壟斷共同作用下，市場格局逐漸由電氣時代的寡頭壟斷向信息時代的競爭性壟斷結構轉變。這些平臺型先鋒企業(yè)為維持競爭優(yōu)勢需要持續(xù)推動創(chuàng)新，也會面臨濫用市場勢力打壓競爭對手的誘惑，對此政府監(jiān)管部門需高度警惕。在數(shù)字技術的支撐下，平臺作為一種新型組織形式，呈現(xiàn)新的創(chuàng)新組織特征和市場競爭格局，并對政府監(jiān)管提出新的挑戰(zhàn)。

第一，平臺經(jīng)濟的特殊性容易導致“一家獨大”的壟斷市場格局。數(shù)字平臺突破協(xié)同生產(chǎn)的地域限制，大幅降低交易成本，這種基于互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)進行資源整合和能力集成、管理的“平臺領導”將呈現(xiàn)更高的壟斷性特征。由于具有網(wǎng)絡外部性和低復制成本特征，數(shù)字經(jīng)濟領域更容易出現(xiàn)“贏者通吃”現(xiàn)象，出現(xiàn)“一超多強”的格局，市場集中度高。OECD研究認為，數(shù)字經(jīng)濟會導致更強的復雜性：在“贏者通吃”環(huán)境下，平臺型先鋒企業(yè)一旦掌握所需技能和商務模式，就可以在全球范圍內(nèi)長期主導市場，而其他企業(yè)將被先鋒企業(yè)在“贏者通吃”后制造的“高層次消費”需求效應下封鎖在市場之外。政府監(jiān)管部門需對這些平臺型先鋒企業(yè)可能憑借高壟斷地位打壓潛在競爭對手的行為高度警惕。

第二，平臺企業(yè)無競爭行為與反競爭行為的認定工作更加復雜。數(shù)字平臺主導企業(yè)面臨更為激烈的潛在競爭，必須為維持競爭優(yōu)勢不斷加大技術創(chuàng)新領域的投資。在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展過程中開始出現(xiàn)一些更加隱蔽的反競爭行為，例如，利用既有市場力量傳導至新市場以擴張壟斷地位、過度采集用戶信息、交易數(shù)據(jù)以實現(xiàn)“用戶鎖定”和“完全價格歧視”等。數(shù)字平臺經(jīng)濟的新特點增加了反壟斷分析的復雜性，傳統(tǒng)經(jīng)濟中建立的競爭政策無法直接應用于數(shù)字經(jīng)濟，反壟斷執(zhí)法在平臺經(jīng)濟案例的市場界定、市場支配地位認定等環(huán)節(jié)面臨挑戰(zhàn)。

第三，平臺壟斷下用戶隱私保護對競爭監(jiān)管的有效性和靈活性提出挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)技術發(fā)展驅動下，數(shù)據(jù)成為重要的商業(yè)資源和價值來源，如何有效并靈活地防范平臺企業(yè)因受商業(yè)利益驅使出現(xiàn)“大數(shù)據(jù)殺熟”行為，進而導致用戶數(shù)據(jù)泄露及算法濫用等問題，成為政府監(jiān)管所需考慮的新議題。

（三）國際貿(mào)易規(guī)則變化對中國競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策帶來的挑戰(zhàn)

美、歐、日等發(fā)達經(jīng)濟體正致力于推動WTO的改革，未來WTO的改革將對中國競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策形成制約。歐盟主張通過增強透明度和約束國有企業(yè)特殊規(guī)則，制定實現(xiàn)公平競爭的規(guī)則。美國則長期質疑中國產(chǎn)業(yè)政策在WTO規(guī)則上的合法性，認為WTO協(xié)定無法糾正中國的產(chǎn)業(yè)補貼問題，并聯(lián)合歐盟、日本推動新規(guī)則建立。美、歐、日就WTO改革已舉行了七次三方會談。

2017年12月12日，美、歐、日舉行第一次三方會談，同意在確保全球公平的競爭環(huán)境方面強化義務承擔，其聯(lián)合聲明表達了三方對“嚴重過剩產(chǎn)能，扭曲市場的大額補貼所導致的不公平競爭條件、國有企業(yè)、強制技術轉讓、本地化要求和偏好”等方面問題的關注，并在“WTO和其他論壇增強三方協(xié)作，以求消除第三方國家的這些及其他不公平扭曲市場和貿(mào)易保護主義行為”[16]。 2018年5月，美、歐、日三方在第三份聲明中專門列舉了認定企業(yè)或行業(yè)是否為市場導向應該考慮的因素。三方同意制定新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，特別是特殊的國有企業(yè)規(guī)則和特殊的補貼規(guī)則[17]。

2020年1月，美、歐、日三方在第七份聲明中就產(chǎn)業(yè)補貼發(fā)布了非常詳細的原則立場，擴大了禁止性補貼的范圍，提出建立舉證責任倒置機制，增加了反向通報的懲罰性措施，進一步明確了補貼金額的計算準則及公共機構的范圍（國有企業(yè)問題）。美國、歐盟認為，國有企業(yè)能夠從政府層面獲得額外的利益。中國則主張通過加強成員履行通報義務解決濫用反補貼規(guī)則的活動，以及國有企業(yè)和其他各類企業(yè)在從事商業(yè)競爭時都應該是平等競爭的市場主體[18]。美、歐、日三方在第七次聲明中還指出，強制性技術轉讓有違公平競爭原則，也不符合國際貿(mào)易體系的市場原則，并提出要建立解決強制性技術轉讓問題的機制并采取有效手段。

2020年11月15日，中國簽署了《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》，其中對于競爭立法與執(zhí)法、消費者權益保護等內(nèi)容，以及補貼與政府采購等方面作出了詳細的規(guī)定。2020年12月30日，中歐領導人宣布完成《中歐全面投資協(xié)定》的談判，《中歐全面投資協(xié)定》將“改善公平競爭環(huán)境”列為一項核心內(nèi)容，國有企業(yè)、補貼透明度、強制性技術轉讓等問題都被納入其中。中國正在尋求加入《全面且先進的跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP），其中關于產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)則強調(diào)非商業(yè)支持，在關于國有企業(yè)的章節(jié)中體現(xiàn)了這一規(guī)則對產(chǎn)業(yè)政策特別是國有企業(yè)貿(mào)易和投資機會的嚴格限制，并在數(shù)字貿(mào)易章節(jié)中限制政府監(jiān)管的能力。CPTPP要求締約方國內(nèi)政策更多地關注競爭政策、知識產(chǎn)權保護、勞工政策、國有企業(yè)、中小企業(yè)政策等方面[19]。在這些新的貿(mào)易協(xié)定中，均涉及競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策規(guī)范，會對中國的產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策提出挑戰(zhàn)。

四、“十四五”時期完善中國競爭政策的建議

“十四五”時期，中國面臨新的內(nèi)外部發(fā)展形勢與新的挑戰(zhàn)。為應對國內(nèi)新的發(fā)展形勢，中國需要加快推動經(jīng)濟發(fā)展的“質量變革、效率變革、動力變革”，而公平競爭的市場環(huán)境與市場競爭是推動變革最為有效的工具，這需要強化競爭政策的應用。與此同時，在幫助企業(yè)與產(chǎn)業(yè)提升技術能力、技術創(chuàng)新能力，并為之創(chuàng)造良好產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新生態(tài)等方面，產(chǎn)業(yè)政策可以更好發(fā)揮作用，這需要加快推進產(chǎn)業(yè)政策的轉型。為應對國際形勢的新變化，一方面中國要“更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放”，這就需要中國通過強化競爭政策、推動產(chǎn)業(yè)政策的轉型、加強知識產(chǎn)權保護等積極融合多邊貿(mào)易投資新規(guī)則;另一方面，面對發(fā)達國家在先進技術領域對中國加強封鎖、供應鏈本地化的趨勢，中國迫切需要暢通國內(nèi)大市場、充分發(fā)揮國內(nèi)統(tǒng)一大市場的優(yōu)勢，以及加快本國產(chǎn)業(yè)基礎能力、技術能力與創(chuàng)新能力的提升，這就需要充分發(fā)揮競爭政策的作用，打破地方保護和市場分割。同時，也需要更加策略、有效且合規(guī)地使用產(chǎn)業(yè)政策?？傮w而言，“十四五”期間，中國應進一步健全公平競爭制度，強化競爭政策，完善公平競爭審查機制，夯實競爭政策的基礎地位，以競爭政策約束產(chǎn)業(yè)政策，推動產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)同，并根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟和平臺經(jīng)濟的特點與發(fā)展趨勢調(diào)整、完善和發(fā)展反壟斷政策。

（一）以競爭政策為基礎加快推動產(chǎn)業(yè)政策的轉型

產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策存在較為嚴重的沖突是現(xiàn)階段中國競爭政策實施中最主要的矛盾。以干預、限制與扭曲競爭的方式實施產(chǎn)業(yè)政策，不但妨礙了公平競爭而且政策效果不佳，引起諸多不良政策效應?！笆奈濉睍r期，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革進入拓展期，新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展將成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長的新動能。同時，新技術的發(fā)展也將為傳統(tǒng)制造業(yè)的轉型升級注入新的動力，這時沒有成熟的技術路線或業(yè)態(tài)可以模仿，基于公平競爭的多樣化研發(fā)探索和產(chǎn)業(yè)化競爭成為發(fā)現(xiàn)技術未來發(fā)展方向最為有效的機制，這也需要加快產(chǎn)業(yè)政策從干預競爭模式向“競爭友好”模式轉變。無論從產(chǎn)業(yè)政策自身優(yōu)化調(diào)整的方面考慮，還是從強化競爭政策的角度來看，均需要樹立競爭政策的基礎性地位，以競爭政策約束產(chǎn)業(yè)政策，推動產(chǎn)業(yè)政策的轉型以及產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)同。

基于對傳統(tǒng)選擇性產(chǎn)業(yè)政策的認識，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間是相互沖突、此消彼長的關系?；趯δ苄援a(chǎn)業(yè)政策與競爭重要性的認識，功能性產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間是相容、互補與協(xié)同的關系。產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策有共同的目標，即推動結構調(diào)整、效率改進與競爭力提升。競爭政策通過禁止反競爭與扭曲競爭行為來確保市場機制的高效運轉，從而推動產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟的高質量發(fā)展，其具體作用機制如下：其一，公平競爭的市場過程是揭示消費者偏好、生產(chǎn)者信息、市場供給與需求等市場信息，進而探索未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展或升級方向最為有效的途徑。其二，競爭壓力激勵企業(yè)通過創(chuàng)新不斷提高產(chǎn)品（服務）質量、豐富產(chǎn)品功能或開發(fā)新產(chǎn)品（服務），進而更有效地滿足消費者的需求與偏好。其三，市場競爭迫使企業(yè)通過技術、管理、組織、商業(yè)模式等方面的創(chuàng)新，或者采用新的技術、新的組織方式、新的管理模式或新的商業(yè)模式，不斷降低生產(chǎn)成本、運行與管理成本。其四，公平競爭的市場過程通過優(yōu)勝劣汰推動要素資源從低效率企業(yè)向高效率企業(yè)流動，并將低效率企業(yè)或不符合市場需求的企業(yè)淘汰出市場，從而推動配置效率的提升。其五，對于發(fā)展中國家而言，競爭政策對于限制行政壟斷、在行政壟斷行業(yè)引入競爭、推動行政壟斷行業(yè)的技術進步與效率提升等方面具有重要作用;競爭政策能有效破除行政性的進入壁壘，新企業(yè)的進入能活躍創(chuàng)新，激勵現(xiàn)有企業(yè)提升效率與業(yè)績。

產(chǎn)業(yè)政策方面則應聚焦于狹義“市場失靈”或“競爭失靈”的領域，通過支持科學研究與基礎技術、通用技術的研發(fā)與擴散，建立完善的公共科技服務體系與基礎設施，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要培育高素質勞動者，促進各類創(chuàng)新主體的協(xié)作，支持小、微企業(yè)發(fā)展等來促進或助推經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)的高質量發(fā)展。在競爭政策與國際貿(mào)易投資規(guī)則的約束下，中國可以充分利用好以下四個方面的產(chǎn)業(yè)政策工具：其一，對于基礎研究的支持與大量投入、對于通用與基礎技術（競爭前技術）研究開發(fā)的資助，對于企業(yè)研發(fā)投資普惠性的稅收優(yōu)惠政策。其二，建立完善的公共科技服務體系，為各類創(chuàng)新主體之間的合作建立協(xié)調(diào)平臺或協(xié)調(diào)機制，加大對公共科技基礎設施的投入。其三，幫扶小企業(yè)成長，包括對于小、微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策、研發(fā)資助政策及政府采購中的傾斜政策，為小、微企業(yè)提供技術咨詢與管理咨詢服務，以此幫助小、微企業(yè)提高技術水平與管理水平。其四，加大基礎教育、職業(yè)教育與技能培訓方面的投入，提升教育質量，增強職業(yè)教育與技能培訓的適應性，在職業(yè)教育與職業(yè)技能培訓方面建立企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、高校之間的有效合作機制。還需要指出的是，在戰(zhàn)略性領域采取積極行動時，也應側重在競爭前環(huán)節(jié)，并盡可能采取以上四種的“競爭友好”功能性的政策工具。

仍需強調(diào)的是，隨著中國產(chǎn)業(yè)結構的高度完備和自主創(chuàng)新能力的提升，在產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策這種互補與協(xié)同的關系中，競爭政策居于基礎性地位，產(chǎn)業(yè)政策要服從于競爭政策，遵循公平競爭的基本原則。在推動兩者的互補與協(xié)同時，應盡可能減少競爭政策的例外領域，如果將“市場失靈”泛化進而將例外領域拓展得太寬，則會削弱整個競爭政策有效性，并為政策部門保留大量干預與限制競爭的不合理政策留下巨大的空間。

（二）完善公平競爭審查機制

強化公平競爭審查機構的權威性、獨立性和專業(yè)性。利用《中華人民共和國反壟斷法》的修訂機會，進一步明確公平競爭審查制度的法律地位和監(jiān)管主體，加大對反壟斷執(zhí)法機構的法律授權，并將法律法規(guī)納入公平競爭審查。逐步建立競爭主管部門深度參與的第三方評估制度，形成客觀、公正的外部審查機制與程序。應由競爭政策執(zhí)法及研究部門深度參與各政策制定機關的自我審查，在審查口徑方面對各審查主體進行政策指導，并組織建立對審查結果進行復查的機制[20]。強化競爭政策制定實施部門專業(yè)人員配置和財政資金投入機制，尤其是要加強公平競爭審查機構的人員配備和資金支持，確保公平競爭審查能得到全面、有效的實施。與此同時，全面提升競爭政策部門執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務能力，完善引人、用人、培養(yǎng)人的激勵機制和終身學習體系建設，不斷提升各級執(zhí)法人員的業(yè)務素質。在公平競爭審查例外或豁免方面，應盡快制定出更為明確、詳細且具有可操作性的判別標準，并嚴格限制例外領域。

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（責任編輯：鄧 菁）

收稿日期：2021-02-21

基金項目：中國社會科學院登峰戰(zhàn)略優(yōu)勢學科（產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學）成果

作者簡介：江飛濤（1974-），男，湖南常德人，副研究員，博士，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)政策方面的研究。E-mail：jiangfeitao@163.com