全球數(shù)字治理和平臺監(jiān)管新趨勢
——政府、公司和公眾利益的博弈與平衡

胡獻紅

（聯(lián)合國教科文組織，北京 100600）

引言

21 世紀，全球數(shù)字轉(zhuǎn)型進入一個關鍵時期，數(shù)字治理和平臺監(jiān)管成為一個跨國家、跨部門、跨領域和跨學科的復雜問題，也是影響數(shù)字時代何去何從的嚴峻挑戰(zhàn)，需要綜合考量政府、公司、新聞媒體和公眾之間的多方博弈和利益平衡。

本文試圖梳理近年來國際數(shù)字治理的主要趨勢，詳析澳大利亞《新聞媒體和數(shù)字平臺強制性議價規(guī)則》和歐盟《數(shù)字服務法案》草案的數(shù)字平臺監(jiān)管案例，尤其是大型數(shù)字平臺的內(nèi)容審核機制，對制度和監(jiān)管層面進行探討，并對未來的數(shù)字治理和平臺監(jiān)管提出初步的對策和建議。

一、背景：備受挑戰(zhàn)的全球數(shù)字轉(zhuǎn)型和風起云涌的數(shù)字平臺治理

21 世紀見證了數(shù)字技術的飛速發(fā)展及其在國家和社會的各個層面的應用。然而，根據(jù)Mozilla基金會的2020 年互聯(lián)網(wǎng)報告，全世界七家最大的互聯(lián)網(wǎng)公司：蘋果、微軟、亞馬遜、谷歌、臉書、騰訊和阿里巴巴，統(tǒng)治著互聯(lián)網(wǎng)的大部分流量和基礎設施[1]。臉書公司是目前全球互聯(lián)網(wǎng)最大的用戶平臺，旗下還同時經(jīng)營著WhatsApp 和Instagram；唯一可與其匹敵的是谷歌及其經(jīng)營的Youtube平臺。

數(shù)字技術的發(fā)展被少數(shù)幾家互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司壟斷，數(shù)字市場本身的競爭性和多元化日益減弱，服務公眾利益的新聞和原創(chuàng)性內(nèi)容受到虛假信息沖擊。數(shù)字鴻溝問題遲遲未得到解決。全世界迄今只有53.6%人口使用互聯(lián)網(wǎng)，仍然有36 億人無法上網(wǎng)，而最不發(fā)達國家上網(wǎng)人數(shù)僅占其人口的19%[2]。

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)過半個世紀的商業(yè)化和社會化演進，成了被少數(shù)幾家超大型數(shù)字平臺統(tǒng)治的數(shù)字空間，這同2003 年世界信息峰會通過的《日內(nèi)瓦原則宣言》“建設以人為本，包容全納，促進發(fā)展的信息社會”愿景相去甚遠。這個愿景為我們展示的：人人可以創(chuàng)造、獲取、使用和分享信息與知識，個人、社區(qū)和各國人民均能充分發(fā)揮各自的潛力，促進實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展并提高生活質(zhì)量的目標還遠沒有實現(xiàn)[3]。

數(shù)字技術發(fā)展帶來的治理問題引起了國際社會的高度關注，許多國家的政府、議會和監(jiān)管機構對跨國的大型數(shù)字平臺正在采取或即將采取包括更新法律規(guī)范和設置巨額罰金在內(nèi)的多項監(jiān)管措施。監(jiān)管領域涉及市場競爭、反壟斷、保護隱私和個人數(shù)據(jù)、征收數(shù)字稅、管制虛假消息以及平臺與新聞媒體議價等。目前監(jiān)管的國家和機構主要集中在美國、加拿大、澳大利亞、歐洲各國以及歐盟。

根據(jù)英國新聞機構Press Gazette 的最新報告，互聯(lián)網(wǎng)兩大巨頭谷歌和臉書近兩年受到了來自十幾個國家的近百次的強有力監(jiān)管和處罰[4]。本文根據(jù)Press Gazette 截止到2021 年年初的在線統(tǒng)計，歸納如表1 所示的主要的管制國家和有代表性的管制案例，從中可以窺見數(shù)字平臺的治理問題已經(jīng)成為當今數(shù)字治理的政策熱點問題。

表1 谷歌和臉書公司近年來受到國際監(jiān)管措施概覽

由此可見，當今數(shù)字治理和平臺監(jiān)管是一個迫在眉睫的挑戰(zhàn)，是一個跨國家、跨領域和跨學科的復雜問題，涉及政府、公司和公眾之間的多方博弈和利益平衡。那么，以人為本的數(shù)字轉(zhuǎn)型應當遵循什么樣的治理框架和政策規(guī)范？如何監(jiān)管、誰來監(jiān)管那些大型互聯(lián)網(wǎng)平臺，從而克服壟斷化和實現(xiàn)多樣化、鼓勵競爭和創(chuàng)新的商業(yè)發(fā)展模式？數(shù)字監(jiān)管和內(nèi)容審核機制如何優(yōu)先考量、平衡與保障公眾利益和用戶權利？

二、政府、公司和公眾利益的失衡與博弈：澳大利亞《新聞媒體和數(shù)字平臺強制性議價規(guī)則》案例分析

從監(jiān)管的主體來看，數(shù)字平臺的監(jiān)管方式大致分為三種：政府主導的監(jiān)管、公司主導的自我監(jiān)管以及政府和企業(yè)的共同監(jiān)管。近年來，數(shù)字平臺公司的飛速發(fā)展和擴張，導致公司主導的自我監(jiān)管成為主流，世界上最大的幾家互聯(lián)網(wǎng)公司日益影響和操縱政治、經(jīng)濟和社會生活，成為數(shù)字社會把關人。由于涉及這些公司的自身利益，其“自我監(jiān)管”顯然不可能是公正和可靠的。

同這些大型數(shù)字平臺的巨大影響力相比，國家和國際層面能夠適用的法律框架、監(jiān)管機制以及相應透明度和問責制都遠未完善，數(shù)字治理的政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督嚴重缺失，從而造成了很多負面影響。

長期以來傳統(tǒng)媒體和原創(chuàng)性內(nèi)容制作者跟互聯(lián)網(wǎng)平臺公司在內(nèi)容傳播方面完全失去了主動的議價能力，而不得不接受互聯(lián)網(wǎng)公司的裁制和各種“愛用不用”的霸王條款。傳統(tǒng)媒體時代的“內(nèi)容為王”已經(jīng)演變成“渠道/平臺為王”，傳統(tǒng)新聞媒體業(yè)在數(shù)字時代遭受著廣告流失、入不敷出的生存危機。

2021 年2 月25 日澳大利亞在國會通過一項震動數(shù)字平臺治理的《新聞媒體和數(shù)字平臺強制性議價規(guī)則》，作為對澳大利亞2010 年《競爭和消費者法》的重要修訂，旨在建立一項強制性法規(guī)，以解決包括Google（谷歌）和Facebook（臉書）在內(nèi)的數(shù)字平臺與新聞媒體業(yè)務之間明顯的議價失衡問題[5]。該法規(guī)的關鍵要素可以概括如下：（1）新聞媒體和數(shù)字平臺公司應真誠地就使用和復制新聞內(nèi)容的酬金進行談判。如果當事方無法達成關于薪酬的談判協(xié)議，將交由獨立的仲裁小組裁定。（2）數(shù)字平臺公司必須向新聞媒體提供相關信息，包括預先通知推薦算法的更改計劃，因為這將大大影響所報道新聞內(nèi)容的引薦流量和廣告。（3）數(shù)字公司應當無差別對待媒體公司，該法案鼓勵數(shù)字平臺公司可以向新聞業(yè)務提供標準報價，目的是減少與談判相關的時間和成本，特別是對于小型新聞業(yè)務。

該法案的出臺過程可謂一波三折，最初遭到谷歌和臉書的激烈反對。臉書一度停止其針對澳大利亞的網(wǎng)絡服務，人們無法分享任何來自澳大利亞的新聞內(nèi)容（如圖1）。這一反制措施引起公眾的極度不滿，也使政策決策者進一步認識到對于平臺公司必須加以管制，否則將帶來對公共利益不可估量的危害。澳大利亞總理表示絕不會對技術公司的威脅屈服，該國國會隨后通過了上述法案[6]。臉書公司最終也同澳大利亞達成一致，同時開始與媒體公司簽署了內(nèi)容提供協(xié)議[7]。

圖1 臉書公司先前為抗議澳大利亞政府法案而限制分享澳大利亞新聞內(nèi)容

技術公司也并非鐵板一塊，微軟公司在第一時間表達了對法案的支持，微軟總裁Brad Smith 認為該法案十分必要，因為互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體已成為虛假信息和錯誤信息的強大引擎，并侵蝕到傳統(tǒng)的獨立和專業(yè)的新聞業(yè)，他還坦承：“從Microsoft Bing 搜索服務的經(jīng)驗中可以知道，獲得新鮮、廣泛和深入的新聞報道對于保持強大的用戶參與度至關重要[8]。新聞內(nèi)容為搜索和社交媒體網(wǎng)站創(chuàng)造了顯著的間接價值——根據(jù)最近的一項研究，新聞每年為Google 帶來高達47 億美元的廣告收益。然而，新聞機構并未因此獲得應有的補償，因為企業(yè)都把廣告投放在網(wǎng)絡平臺上?！?/p>

該法案的曲折歷程凸顯了政府、技術公司和代表公共利益的新聞媒體的多方博弈現(xiàn)實，以及澳大利亞政府主導平臺監(jiān)管的決心。在此法案的影響下，幾家大的平臺公司已經(jīng)開始跟新聞媒體締結(jié)協(xié)議，包括谷歌公司率先同新聞集團簽署了為期三年、價值數(shù)百萬美元的內(nèi)容服務合同[9]。

澳大利亞的《新聞媒體和數(shù)字平臺強制性議價規(guī)則》為世界各國的平臺治理提供了一個政府主導的范例，值得稱道的是該國政府出于維護服務公共利益的目的，采取強制性措施，促使平臺公司改變以往針對新聞內(nèi)容供應的不平等議價弊端，獲得了包括新聞媒體的公眾的支持，最終得以成功通過法案。這一范例正在被國際社會廣泛討論，有可能被包括歐洲、加拿大和美國在內(nèi)的更多國家參考和采納。

三、歐盟數(shù)字戰(zhàn)略和平臺治理：聚焦歐盟《數(shù)字服務法》（DSA）草案

縱觀全球數(shù)字治理生態(tài)，中國和美國領軍全球數(shù)字化技術革新，歐洲長期夾在美國和中國這兩個數(shù)字超級大國之間，越來越堅定走第三條道路。從最近歐盟領導人的講話和最新出臺的一系列立法政策措施可見端倪。

2020 年9 月，歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮·德·萊恩（Ursula von der Leyen）在其歐盟“國情咨文”中提出將在未來十年內(nèi)打造“歐洲數(shù)字十年”，并說：“我們需要制定數(shù)字歐洲共同計劃，并明確定義2030 年的目標，例如連通性、技能和數(shù)字公共服務。我們需要遵循明確的原則：擁有隱私權和連接權，言論自由權，數(shù)據(jù)自由流通權和網(wǎng)絡安全權。歐洲現(xiàn)在必須快速行動引領數(shù)字化發(fā)展，否則歐洲將不得不遵循其他國家為我們設定的標準和道路。”[10]

歐盟基于2018 年頒布和執(zhí)行《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）的積極經(jīng)驗，2020 年年初頒布了旨在爭取人工智能技術發(fā)展和規(guī)則制定主導權的《人工智能白皮書》，2020 年年末陸續(xù)公布了一系列包括《數(shù)字服務法》（DSA）、《數(shù)字市場法》（DMA）以及《網(wǎng)絡安全策略》在內(nèi)的法案。歐洲對于數(shù)字治理的規(guī)范制定涵蓋了從網(wǎng)絡安全到平臺監(jiān)管、從人工智能到物聯(lián)網(wǎng)、從數(shù)字貿(mào)易到數(shù)字稅收、從反壟斷到內(nèi)容審核等各個范疇，其范圍之廣、影響之大，儼然成為全球數(shù)字治理的領導者和規(guī)范制定者，而不是跟在中國和美國后面作為規(guī)范執(zhí)行者。

歐盟最近的數(shù)字立法舉措是于2020 年12月16 日發(fā)布的《數(shù)字服務法》（DSA）草案。區(qū)別于《數(shù)字市場法》草案致力于監(jiān)管競爭性數(shù)字市場，《數(shù)字服務法》聚焦于解決許多國家都棘手的內(nèi)容審核問題，強化數(shù)字平臺在處理虛假信息、恐怖主義等非法內(nèi)容和假冒偽劣產(chǎn)品方面的透明度和問責制度，從而保護個人用戶獲取多樣化信息等各項網(wǎng)絡權利[11]。

《數(shù)字服務法》草案是一年前開始的、在歐盟高層領導下密切磋商的結(jié)果，未來將在歐洲議會和歐洲理事會上討論并通過。作為歐盟最新的立法嘗試和數(shù)字平臺內(nèi)容審核的監(jiān)管舉措?！稊?shù)字服務法》（DSA）草案是對2010 年生效的《電子商務法案》（ECD E-Commerce Directive）的最新補充?！峨娮由虅辗ò浮分蟮氖辏瑲W洲地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)平臺無論是種類還是數(shù)量都大大增加了，歐洲地區(qū)迄今共有近十萬家互聯(lián)網(wǎng)服務和平臺公司[12]，業(yè)務經(jīng)營遠遠超出電子商務的范疇，原有的電子商務法案無法充分應對GAFAs（谷歌/Google，亞馬遜/Amazon，臉書/Facebook，蘋果/Apple）內(nèi)容審核監(jiān)管，以及對眾多中小型互聯(lián)網(wǎng)服務商的監(jiān)管需要。

歐盟公布的《數(shù)字服務法》草案長達113 頁，共73 條款，本文試選取以下草案提出的若干同內(nèi)容管制有關的新概念和新舉措，并結(jié)合制度和監(jiān)管層面的分析，可供未來的平臺治理和內(nèi)容審核機制參考借鑒。

（一）《數(shù)字服務法》草案的四類數(shù)字服務劃分

《數(shù)字服務法》草案具有廣泛的普適性，它適用于所有在歐洲地區(qū)運行的互聯(lián)網(wǎng)平臺和中介運營商，所有在歐洲統(tǒng)一市場運營服務的數(shù)字服務商，無論這些公司是在歐盟還是之外登記設立，都必須遵守新規(guī)則。草案根據(jù)數(shù)字服務的內(nèi)容、類型、規(guī)模和運營，將所有數(shù)字服務劃分為四大類，每一類數(shù)字服務公司和平臺都有對應相稱的責任和義務范疇：（1）互聯(lián)網(wǎng)中介服務，提供網(wǎng)絡基礎結(jié)構的中間服務，例如互聯(lián)網(wǎng)訪問提供商、域名注冊商；（2）托管服務，例如云和網(wǎng)站托管；（3）數(shù)字平臺，將賣家和消費者聚集在一起的網(wǎng)絡平臺，例如網(wǎng)絡商城、應用商店、協(xié)作經(jīng)濟平臺、搜索引擎和社交媒體平臺等；（4）大型數(shù)字平臺，歐盟范圍內(nèi)超過4500 萬用戶的網(wǎng)絡平臺。

對于大型搜索引擎和社交媒體平臺，草案并不取代或修訂現(xiàn)有的歐盟法規(guī)，而是在其基礎上補充和協(xié)調(diào)有關此類平臺的內(nèi)容服務、版權保護以及數(shù)據(jù)保護方面應當適用的法規(guī)；從而避免了一刀切的粗放式監(jiān)管，使監(jiān)管措施有的放矢，有效地達到各項治理目標。

（二）草案闡明數(shù)字平臺的責任豁免條件并采取積極措施保護用戶權利

數(shù)字平臺不對用戶的違法行為承擔責任，除非他們知道違法內(nèi)容卻未能消除它們，即有條件的責任豁免。也就是說，數(shù)字平臺在對非法內(nèi)容不知情的情況下無須對用戶的非法行為負責。但是，如果社交媒體平臺沒有按規(guī)定及時刪除涉恐宣傳內(nèi)容及其他違法信息，將會處以高達其營收利潤6%的罰金。該草案區(qū)分了“違法內(nèi)容”和“有害內(nèi)容”，前者指依據(jù)歐盟和各國司法明確限定的違法內(nèi)容，例如誹謗、煽動暴力、危害國家安全的恐怖主義信息；后者指法律尚未明確界定的有害內(nèi)容，例如虛假信息和仇恨言論。該草案主要就“違法”內(nèi)容的監(jiān)管做出上述責任豁免的補充。針對涉嫌違法內(nèi)容的通知和刪除機制（Notice and Takedown），該草案增加了強制性保護用戶的措施，刪除用戶信息時要向用戶提供解釋性信息，服務提供商要提供用戶投訴機制以及法庭外爭議解決機制。該草案還建議用戶可以主動提示非法內(nèi)容，數(shù)字平臺可對所提供服務提供“可信標識”（Trusted Flaggers）來促進合法內(nèi)容的傳播。

《數(shù)字服務法》草案通過明確數(shù)字平臺的有條件的責任豁免，大大減輕了數(shù)字平臺的內(nèi)容審核壓力，有助于鼓勵平臺盡力保護用戶的合法內(nèi)容，減少錯誤和不合理地刪除用戶的合法內(nèi)容，從而緩解平臺內(nèi)容審核對于在線表達的寒蟬效應。那些積極的用戶參與的保護措施，也有助于保障個人用戶獲取信息和表達意見的權利，尤其當用戶在其合法內(nèi)容受到不合理的平臺內(nèi)容審核時，有渠道申訴并獲得補救措施。該草案還禁止數(shù)字平臺對個人用戶內(nèi)容進行一般性監(jiān)控，以保護用戶的隱私和安全，這些都是非常值得倡導的措施。

（三）草案的遞進式強化數(shù)字平臺透明度框架

數(shù)字平臺的透明度事關平臺的公共監(jiān)督和問責。該草案提出一個強化數(shù)字平臺透明度的框架，對不同類型的數(shù)字平臺施以遞進式增加的透明度義務：首先，所有四類數(shù)字服務商都要履行基礎的透明度義務，例如定期公開收到的法院命令和處理的內(nèi)容審核要求數(shù)量、刪除非法內(nèi)容的數(shù)量、用戶投訴的數(shù)量和處理情況。其次，包括搜索引擎和社交媒體的數(shù)字平臺在履行基礎的透明度義務之上，還要履行附加的透明度義務，例如定期公開庭外和解的案例數(shù)目、自動化內(nèi)容審核的推薦算法、在線廣告以及月用戶數(shù)目；最后，對于大型的數(shù)字平臺，它們在履行所有以上透明度義務之外，還要對其風險管理系統(tǒng)進行年度獨立審核以防止濫用系統(tǒng)，公布風險評估報告和預防措施以及各項審計報告，并為監(jiān)管機構和研究人員提供關鍵數(shù)據(jù)的最大訪問權限。這一系列透明度舉措勢必改進數(shù)字平臺的健康運行和問責制度。

（四）監(jiān)管機構的設置和問責制度

首先，所有數(shù)字服務商都必須設立聯(lián)系人，以便就監(jiān)管事宜進行直接溝通，并在必要時建立法定代表人同監(jiān)管機構合作。在國家層面，歐盟所有國家都要設置國家級的數(shù)字服務協(xié)調(diào)機構，作為一個獨立的監(jiān)管機構來執(zhí)行《數(shù)字服務法案》的條款，并與其他歐盟國家數(shù)字服務協(xié)調(diào)機構保持日?；ネㄐ畔⒑蛥f(xié)調(diào)行動。在歐洲層面，要設置一個歐洲數(shù)字服務理事會，它將是一個獨立的咨詢理事會，由歐盟執(zhí)行委員會（即歐盟最高權力機構European Commission）主持，由各國的數(shù)字服務協(xié)調(diào)機構代表組成，對各國的數(shù)字服務監(jiān)管進行技術指導和給予政策建議。

在這個監(jiān)管體系中，歐盟執(zhí)行委員負責對大型數(shù)字平臺進行直接監(jiān)管，對跨國界的司法正義給出建議，并會應國家數(shù)字服務協(xié)調(diào)機構的要求來采取相應行動。國家級的數(shù)字服務協(xié)調(diào)機構和歐盟執(zhí)行委員會有權直接對數(shù)字平臺施加各種處罰，包括處以最高可達年收入6%的罰金。

這一周密的監(jiān)管機構設置，一方面有助于促進各類數(shù)字服務商的問責，包括對跨國的大型數(shù)字平臺予以有效的監(jiān)管和治理；另一方面也通過合作共治的方式促進數(shù)字服務商和監(jiān)管機構的密切合作，加強歐盟各國數(shù)字服務協(xié)調(diào)機構之間的合作，這將有利于應對跨國界的數(shù)字服務爭議問題。

四、數(shù)字治理和平臺監(jiān)管的未來：分析與建議

數(shù)字治理和平臺監(jiān)管是國家級戰(zhàn)略，一國選擇何種監(jiān)管方式，如何定位政府和公司的監(jiān)管角色，如何在數(shù)字治理中平衡公眾利益，將決定該國數(shù)字社會能否可持續(xù)發(fā)展。在國際層面，如何構建區(qū)域性和全球性的統(tǒng)一治理框架，協(xié)調(diào)各國數(shù)字治理的跨國界司法沖突和數(shù)字政策的碎片化，將在很大程度上塑造全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型的未來。

（一）數(shù)字治理和平臺監(jiān)管需要數(shù)字立法、政策和制度創(chuàng)新：政府和議會的主導地位不可替代

數(shù)字治理應該由誰來主導？網(wǎng)絡平臺應該由誰來監(jiān)管？這是一個持續(xù)爭議的問題，尤其在2021 年年初美國國會山事件以后，推特公司和臉書公司永久性撤銷了美國前總統(tǒng)川普的賬號，這個問題變得更加突出。這也是數(shù)字平臺內(nèi)容審核的核心問題：誰來審核哪些內(nèi)容可以傳播？誰來治理網(wǎng)絡仇恨言論和假消息？

在以往的平臺監(jiān)管實踐中，互聯(lián)網(wǎng)公司作為私營企業(yè)以自我監(jiān)管為主，將內(nèi)容審核作為自我監(jiān)管的一部分，非但沒有阻止假消息的蔓延，還導致互聯(lián)網(wǎng)平臺過度過濾合法內(nèi)容，大規(guī)模監(jiān)控用戶隱私和收集個人數(shù)據(jù)，從而用戶的各項權利受到嚴重影響。那些由平臺算法決定的信息推送造成信息繭房，多元化信息和少數(shù)派聲音被削弱；而數(shù)字平臺壟斷了在線廣告收入，導致傳統(tǒng)新聞媒體業(yè)面臨生存危機，這一切都危及公眾利益和社會安定。

因此，完全將數(shù)字治理和內(nèi)容審核委托給私營的數(shù)字平臺公司，尤其是在政府監(jiān)管和公共監(jiān)督缺失的情況下，并不是一種可持續(xù)的解決方案。數(shù)字平臺公司作為一個私營企業(yè)，有其既定的商業(yè)利益和商業(yè)模式，不應該也不可能代替政府和議會及其司法機構的監(jiān)管角色。

未來的數(shù)字治理和平臺監(jiān)管將越來越多地涉及規(guī)范市場競爭、反壟斷和鼓勵創(chuàng)新、網(wǎng)絡內(nèi)容審核、隱私保護、新聞媒體發(fā)展、數(shù)字貨幣（比特幣）等多個涉及公共領域的重大議題，而且需要出臺大量的法律、法規(guī)和政策以及建立相應的制度創(chuàng)新和監(jiān)管機制。所有這些都遠遠超出了私營公司的自我監(jiān)管范疇，需要各國的政府、議會、司法和監(jiān)管機構來主導數(shù)字立法和政策制定，并找到平衡各方利益的解決方案。澳大利亞在國會通過的《新聞媒體和數(shù)字平臺強制性議價規(guī)則》和歐盟的《數(shù)字服務法》草案都是政府和議會主導數(shù)字治理的最新嘗試和可供多方借鑒的范例。

（二）數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的共同監(jiān)管：政府監(jiān)管和平臺自我監(jiān)管相結(jié)合以及提倡多利益相關方的參與和協(xié)作

從歐盟《數(shù)字服務法》草案的整體設計來看，一方面構建了全面有力的法律框架和監(jiān)管機制，另一方面緊密地將政府監(jiān)管和平臺的自我監(jiān)管相結(jié)合，這開創(chuàng)了一種新型數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的共同監(jiān)管模式，輔以平臺透明度保護框架，既可以優(yōu)化數(shù)字平臺的自我監(jiān)管，又能有效預防數(shù)字平臺的濫用風險。

《數(shù)字服務法》草案之所以能夠?qū)ΜF(xiàn)有的歐洲法律框架進行如此全面而精微的改進和更新，跟立法者一向重視包括政府、企業(yè)、學界、技術社群在內(nèi)的多利益相關方參與的模式密不可分，各個領域的專家和公眾都有渠道參與到整個磋商的過程，并影響到最終的法律和政策制定?！稊?shù)字服務法》草案起草過程中廣泛咨詢了在線平臺、互聯(lián)網(wǎng)中介、數(shù)字服務提供商、媒體出版商和其他企業(yè)，以及個人用戶、非政府組織、國家主管部門、學術界、技術界、國際組織和公眾的利益和呼聲。通過一系列有針對性的咨詢步驟，有效地搜集了海量的各利益相關方對數(shù)字服務和平臺治理的看法，其中包括一個為期14 周的《數(shù)字服務法》公眾咨詢活動，收到了來自各利益相關方的2 863 份回復和約300 份建議文件，大多數(shù)反饋來自公眾（66%來自歐盟公民，8%來自非歐盟公民）、公司/商業(yè)組織（7.4%）、商業(yè)協(xié)會（6%）和非政府組織（5.6%）；其次是公共機構（2.2%）、學術/ 研究機構（1.2%）、工會（0.9%）以及消費者和環(huán)境組織（0.4%）。

歐盟執(zhí)行委員還經(jīng)常就突發(fā)議題組建專家組來指導立法監(jiān)管。例如2018 年1 月，歐盟委員會成立了一個高級別的專家組（HLEG），就應對網(wǎng)絡上散布的虛假新聞和虛假信息的政策倡議提供建議[13]。最近還有2020 年成立的人工智能方面的高級別專家組，就人工智能的發(fā)展戰(zhàn)略出具研究報告，為人工智能的立法和監(jiān)管提供政策建議[14]。

正因如此，《數(shù)字服務法》草案能夠與時俱進、精確定義數(shù)字平臺的責任和義務，能夠在制定歐盟市場通用規(guī)則時最大限度考量多方利益和保護公眾的各項權利和福祉，為當前棘手的數(shù)字治理提供一個且面向未來的監(jiān)管框架。

（三）數(shù)字平臺治理和內(nèi)容審核機制應優(yōu)先考量公共利益、用戶權利以及支持數(shù)字時代的新聞媒體發(fā)展

澳大利亞國會通過的《新聞媒體和數(shù)字平臺強制性議價規(guī)則》，是世界上第一個平衡互聯(lián)網(wǎng)平臺和傳統(tǒng)新聞媒體之間利益分成的國家級舉措。獨立、專業(yè)和服務公眾利益的新聞報道是現(xiàn)代社會不可或缺的公共產(chǎn)品，對于公眾知情、政府善治和經(jīng)濟發(fā)展起著不可替代的作用。值得稱道的是該法案優(yōu)先考量公共利益和用戶權利，大力支持在數(shù)字轉(zhuǎn)型中處于不利地位的傳統(tǒng)新聞媒體。歐盟《數(shù)字服務法案》草案的成就也在于綜合考量個人用戶、數(shù)字服務提供商和社會的整體利益，優(yōu)先保障用戶得到更多選擇和更低價格的數(shù)字服務和公民的數(shù)字權利不受侵犯。

但這個法案并不能畢其功于一役地解決新聞媒體的生存和發(fā)展問題，畢竟它只是矯正了平臺公司同新聞媒體之間的議價失衡，目前主要使那些以默多克新聞集團為首的大型傳媒集團受益。美國一家媒體組織Common Dreams 認為，新聞媒體的長遠發(fā)展取決于新聞制作的創(chuàng)新，需要強有力的公共媒體法律并優(yōu)先考慮支持服務公眾利益的新聞制作[15]。該組織建議美國政府對平臺公司的在線廣告征稅，由此產(chǎn)生的收入將被放入公益媒體捐贈基金中，并用于資助各種缺失的地方性、獨立性和非商業(yè)性新聞和信息。

澳大利亞國會通過的《新聞媒體和數(shù)字平臺強制性議價規(guī)則》是打破新聞業(yè)不利局面的關鍵措施，但新聞業(yè)作為整體如何更好地融入數(shù)字時代并持續(xù)發(fā)揮公眾服務的功能，還需要更多后續(xù)的數(shù)字治理政策、媒體法律、稅收政策和改革措施，這也是未來數(shù)字治理和平臺監(jiān)管的一個重要面向。

（四）未來數(shù)字治理和平臺監(jiān)管需要更多跨國治理和國際數(shù)字合作

數(shù)字治理和平臺監(jiān)管跨越國界，近年來跟數(shù)字技術發(fā)展相關的國家間競爭和貿(mào)易、司法沖突呈上升趨勢。數(shù)字治理的重大責任超出一國范疇，沒有任何一個國家和機構可以壟斷，數(shù)字治理需要國家間的鼎力合作和所有利益相關方的參與，才能真正構建以人為本的數(shù)字未來。就像GPDR一樣，歐盟《數(shù)字服務法案》草案具有超出歐盟范圍的效力，因為其監(jiān)管對象也針對來自歐盟之外但在歐盟市場運營的數(shù)字服務商和平臺，對應這些跨國平臺的治理牽涉到復雜的跨國界互聯(lián)網(wǎng)司法管轄權問題，該草案都試圖給出具體規(guī)定來應對，以確保歐盟公民無論使用來自哪里的互聯(lián)網(wǎng)服務都理應受到歐洲標準的保護。

歐盟《數(shù)字服務法案》草案將有效改善歐盟各國之間的法律和規(guī)則的確定性和統(tǒng)一性，加強對跨國數(shù)字平臺的民主化控制和公共監(jiān)督，有望大大減少網(wǎng)絡非法內(nèi)容的傳播和數(shù)字平臺操縱的系統(tǒng)風險，為區(qū)域性和跨國數(shù)字平臺治理提供一個可參考的范本。

正如2020 年，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在發(fā)布《數(shù)字合作路線圖》時所說：“數(shù)字技術正在塑造歷史，但也可能與我們一起失控。我們要去哪里？我們的尊嚴和權利會增加還是減少？我們的社會將變得更平等還是更不平等？我們會變得越來越安全，還是越來越不安全？這些問題的答案取決于我們跨學科、跨角色、跨國家和跨政治分歧合作的能力。我們負有引導這些技術的集體責任，以使我們最大程度地受益并減少意外后果和惡意使用?！盵16]

未來數(shù)字治理需要更多國際合作和多利益相關方的充分參與和協(xié)作，國際組織、各國政府、議會、司法和監(jiān)管機構，以及私營部門、技術公司、公民社會、新聞媒體和個人用戶都應參與其中。只有多利益相關方的密切互動和協(xié)作，才能切實制定有效的數(shù)字法律、政策和監(jiān)管措施，創(chuàng)建以人為本、包容全納的數(shù)字未來。