美國(guó)移民制度現(xiàn)代化遠(yuǎn)未到來(lái)

姚虹聿

20年來(lái)最大移民潮

近日，中美洲的墨西哥、危地馬拉、洪都拉斯和薩爾瓦多四國(guó)，給美國(guó)制造了不小的麻煩——這些國(guó)家中對(duì)美國(guó)拜登政府的新移民政策寄予厚望的人，如潮水般涌向美國(guó)邊境。根據(jù)美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)局（CBP）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，今年2月，共有超過(guò)10萬(wàn)名移民抵達(dá)美國(guó)南部邊境，比1月增加了28%。美國(guó)國(guó)土安全部部長(zhǎng)馬約卡斯透露，涌向美國(guó)南部邊境的移民人數(shù)將達(dá)到20年來(lái)的新高。

驟然而至的移民潮讓美國(guó)邊境的收容設(shè)施持續(xù)承壓，部分收容所的超員率甚至達(dá)到700%。馬約卡斯指出，當(dāng)務(wù)之急是安置那些沒(méi)有成年親屬陪伴的未成年人。美國(guó)政府建立了聯(lián)合處理中心，以便迅速將這些孩子移交給美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部，并試圖為他們找到庇護(hù)所。

拜登贏得美國(guó)大選后，美國(guó)的移民政策較特朗普當(dāng)政時(shí)期全面轉(zhuǎn)向。于是，中南美洲國(guó)家開(kāi)始醞釀移民美國(guó)的浪潮。今年1月15日凌晨，約8000名洪都拉斯移民出發(fā)前往危地馬拉，他們突破危地馬拉邊境警察的阻攔，一路向北前往美國(guó)。在前進(jìn)的過(guò)程中，這支隊(duì)伍混入了中美洲四國(guó)的民眾，人數(shù)不斷增加，浩浩蕩蕩直抵美國(guó)邊境。

拜登的雄心：移民制度現(xiàn)代化

據(jù)美國(guó)《華盛頓時(shí)報(bào)》報(bào)道，拜登提出的一攬子移民改革計(jì)劃，以《2021美國(guó)公民法案》為核心。該法案既對(duì)特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期的移民政策進(jìn)行了重大調(diào)整，也是一個(gè)綜合性移民安置計(jì)劃。拜登的雄心是：借鑒過(guò)去數(shù)十年中行之有效的美國(guó)移民法律條款，加以改進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)美國(guó)移民制度現(xiàn)代化。

拜登政府重新強(qiáng)調(diào)了《1965年移民與國(guó)籍法案》的重要性。該法案由時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)林登·約翰遜于1965年10月3日簽署，其中最重要的內(nèi)容是，將74%的移民簽證分配給亟待實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)聚的人。

浩浩蕩蕩的移民隊(duì)伍直抵美國(guó)邊境

《1965年移民與國(guó)籍法案》改變了美國(guó)發(fā)放移民許可的理念。在那之前，美國(guó)吸納移民主要看重其是否認(rèn)同美國(guó)文化，是否有能力在美國(guó)取得成功。該法案頒布實(shí)施后，移民許可的發(fā)放傾向于強(qiáng)調(diào)“家庭團(tuán)聚”?？梢哉f(shuō)，該法案是美國(guó)移民法重視“家庭團(tuán)聚類(lèi)移民”的開(kāi)端。

特朗普政府認(rèn)為，該法案將美國(guó)經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全以及公共安全等利益置后于家庭移民許可，需要通過(guò)行政命令和法律修正案進(jìn)行調(diào)整。如今拜登政府的政策全面轉(zhuǎn)向，在《2021美國(guó)公民法案》中再度強(qiáng)調(diào)“家庭價(jià)值觀”。

除了“家庭團(tuán)聚”理念，拜登的《2021美國(guó)公民法案》還體現(xiàn)出許多先進(jìn)性：改革某些行業(yè)臨時(shí)工的簽證發(fā)放計(jì)劃;對(duì)在美國(guó)農(nóng)場(chǎng)工作多年的外國(guó)人給予合法移民身份;保留多元化移民簽證制度;根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)情況，為更多有穩(wěn)定工作的移民發(fā)放簽證;創(chuàng)建一個(gè)新的簽證類(lèi)別，使美國(guó)各地方政府能利用移民來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);加強(qiáng)對(duì)無(wú)證移民的法律保護(hù);為家庭暴力受害者發(fā)放簽證;等等。

《華盛頓時(shí)報(bào)》指出，拜登政府推出《2021美國(guó)公民法案》的最終目標(biāo)，是為美國(guó)境內(nèi)的近1100萬(wàn)名非法移民制訂獲取公民身份的路線圖。其重點(diǎn)是改革臨時(shí)簽證制度，增加給有穩(wěn)定工作的移民的簽證配額。為此，拜登計(jì)劃與國(guó)會(huì)合作，確保移民政策能夠?yàn)閯趧?dòng)力市場(chǎng)服務(wù)，從而讓美國(guó)經(jīng)濟(jì)獲益。支持增加高技術(shù)移民簽證的數(shù)量，并消除國(guó)別簽證限額。

拜登曾表示：“在美國(guó)的每個(gè)州都有成千上萬(wàn)的移民為美國(guó)經(jīng)濟(jì)作出了寶貴的貢獻(xiàn)。但有些申請(qǐng)人甚至要等上幾十年才能與家人團(tuán)聚！”

為了解決這些問(wèn)題，拜登計(jì)劃把維護(hù)家庭完整作為美國(guó)移民系統(tǒng)的基礎(chǔ)——他認(rèn)為這應(yīng)該是美國(guó)移民制度現(xiàn)代化的核心。一旦《2021美國(guó)公民法案》正式實(shí)施，那么在獲得永久居留簽證之前，任何已經(jīng)獲批的申請(qǐng)人都可以憑借臨時(shí)非移民簽證進(jìn)入美國(guó);美國(guó)綠卡持有者的配偶和子女等直系親屬，將不再占用移民簽證配額;允許父母在移民美國(guó)時(shí)將未成年子女帶上……

《華盛頓時(shí)報(bào)》指出，正因?yàn)榘莸钦O(shè)計(jì)的移民新政太有誘惑力了，美洲鄰國(guó)的人們沒(méi)有耐心等到《2021美國(guó)公民法案》頒布實(shí)施，他們?cè)谛闹心钪暗矫绹?guó)去”，踏上了移民之路。拜登政府的官員此前曾向這些國(guó)家的移民釋放信號(hào)——不要現(xiàn)在就過(guò)來(lái)。但這未能阻止移民大潮。邊境地區(qū)糟糕的形勢(shì)，令原本前景就不明朗的拜登政府移民新政遭到沉重打擊。

“鬧劇似乎提前上演了”

對(duì)拜登政府移民改革計(jì)劃持反對(duì)意見(jiàn)的大有人在。華盛頓智庫(kù)傳統(tǒng)基金會(huì)的移民問(wèn)題專(zhuān)家勞拉·里斯認(rèn)為，幫助美國(guó)境內(nèi)的非法移民獲得綠卡，等同于“獎(jiǎng)勵(lì)違法行為”。她說(shuō)：“將成千上萬(wàn)的非法移民合法化，哪怕只是討論其可行性，都會(huì)導(dǎo)致更多的人嘗試非法進(jìn)入美國(guó)——這將成為一個(gè)沒(méi)有辦法停止的死循環(huán)。”據(jù)美國(guó)《波士頓環(huán)球報(bào)》報(bào)道，涌向邊境的移民潮說(shuō)明勞拉·里斯的擔(dān)憂成為了現(xiàn)實(shí)。

《2021美國(guó)公民法案》還被與《1986年移民改革與控制法案》相提并論。后者由時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)里根于1986年11月6日簽署，人們稱(chēng)之為“里根大赦”。該法案是里根政府為制止非法移民而作出的努力，它通過(guò)兩項(xiàng)計(jì)劃給當(dāng)時(shí)的約270萬(wàn)非法移民提供了合法身份：一項(xiàng)計(jì)劃面向農(nóng)場(chǎng)中的外國(guó)工人;另一項(xiàng)計(jì)劃面向自1982年起就居住在美國(guó)的非法移民。

在該法案通過(guò)后的最初幾年，非法入境美國(guó)的人減少了。然而到了1990年，該法案的缺陷開(kāi)始顯現(xiàn)：政府對(duì)農(nóng)場(chǎng)中外國(guó)工人的證件要求過(guò)于寬松，導(dǎo)致欺詐泛濫，越來(lái)越多的外國(guó)人越過(guò)形同虛設(shè)的美國(guó)邊境，申請(qǐng)合法身份。

有共和黨參議員指出，如今拜登政府力推的法案與“里根大赦”一樣，根本無(wú)法解決移民問(wèn)題。為了阻止非法移民涌入，將美國(guó)境內(nèi)的1100萬(wàn)非法移民的身份合法化，這等于向違法者提供回報(bào)，必將導(dǎo)致1986年立法后的非法移民潮再次到來(lái)。南卡羅來(lái)納州共和黨參議員林賽·格雷厄姆說(shuō)：“拜登新移民法案的一大難題是，如何讓美國(guó)人民相信，它不會(huì)演變成1990年那樣的鬧劇?，F(xiàn)在，鬧劇似乎提前上演了！”

公共安全問(wèn)題與“綠卡抽簽”

據(jù)美國(guó)《舊金山紀(jì)事報(bào)》報(bào)道，《2021美國(guó)公民法案》中的多元化移民簽證條款，很難在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)。

多元化移民簽證又稱(chēng)“抽簽移民簽證”或“綠卡抽簽”，始于1990年，是時(shí)任紐約州國(guó)會(huì)參議員查克·舒默提出的，旨在提高那些移民美國(guó)人口較少的國(guó)家的移民率。20世紀(jì)80年代，愛(ài)爾蘭爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，成千上萬(wàn)的愛(ài)爾蘭移民涌入美國(guó)。他們大多沒(méi)有親戚在美國(guó)，也沒(méi)有工作經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚴顾麄兒戏ㄉ暾?qǐng)到美國(guó)綠卡。為了幫助這些人，美國(guó)國(guó)會(huì)的愛(ài)爾蘭籍議員紛紛大力支持查克的提案。最終，《1990年移民法案》由時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)老布什簽署。在這一法案的支持下，最初美國(guó)每年發(fā)放的多元化移民簽證為5.5萬(wàn)張，后縮減至5萬(wàn)張。

在拜登主張的移民立法改革中，將年度多元化移民簽證配額大幅增加到8萬(wàn)張，這一有違傳統(tǒng)法規(guī)的改革引發(fā)爭(zhēng)議，被指“危及美國(guó)社會(huì)安全”。因?yàn)樵跉v史上，美國(guó)的一系列重大公共安全問(wèn)題都與“綠卡抽簽”有關(guān)。

2017年11月1日，紐約曼哈頓發(fā)生了“9·11”后最嚴(yán)重的恐怖襲擊。一名男子駕駛卡車(chē)碾軋行人，造成8人死亡，11人受傷。令人震驚的是，這個(gè)來(lái)自烏茲別克斯坦的兇手是個(gè)新移民，他2010年通過(guò)多元化移民簽證獲得合法身份，移民美國(guó)。在更早的2002年4月，在LAX國(guó)際機(jī)場(chǎng)殺害兩名乘客的埃及裔兇手，是通過(guò)其妻子來(lái)到美國(guó)的，他的妻子正是“綠卡抽簽”的移民。在美國(guó)最大的恐怖襲擊案“9·11”事件中，有一名恐怖分子曾兩次申請(qǐng)“綠卡抽簽”未中，最終通過(guò)其他途徑到美國(guó)學(xué)習(xí)了飛行專(zhuān)業(yè)。

《舊金山紀(jì)事報(bào)》指出，考慮到國(guó)家安全問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)中移民改革的反對(duì)者，以及眾多反移民團(tuán)體都表示，堅(jiān)決杯葛《2021美國(guó)公民法案》。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com