■文/張赤東 彭曉藝（中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）

黨的十九屆五中全會公報及《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（簡稱《建議》）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的對接，“強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，促進(jìn)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚”，“支持企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，承擔(dān)國家重大科技項目”，將創(chuàng)新打造為發(fā)展引擎的戰(zhàn)略部署。國家創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策大方向已經(jīng)確定，然而研討中卻發(fā)現(xiàn)在政策研制操作上大家對創(chuàng)新聯(lián)合體的概念及定位認(rèn)識存在較大差異，有必要對“創(chuàng)新聯(lián)合體”這一概念加以辨析，通過比較分析厘清概念、闡述內(nèi)涵，以為“創(chuàng)新聯(lián)合體”政策的制定與有效施策提供決策參考。

一、創(chuàng)新聯(lián)合體概念提出的背景分析

“創(chuàng)新聯(lián)合體”這一政策概念提出的現(xiàn)實背景與此前諸多關(guān)于產(chǎn)學(xué)研合作組織形態(tài)的概念大為不同，其應(yīng)急性政策需求明顯高于其他的常規(guī)性政策需求。

首先，伴隨著新一輪技術(shù)革命與產(chǎn)業(yè)變革的深化，國際競爭態(tài)勢愈加凸顯，發(fā)達(dá)國家采取了一系列的非公平競爭性措施遏制后發(fā)國家在科學(xué)技術(shù)及創(chuàng)新上的追平和反超。以2017年8月19日美國總統(tǒng)特朗普簽署備忘錄指示美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）對中國開展“301調(diào)查”為標(biāo)志性開端，美國通過切斷核心零部件的供應(yīng)鏈，以行政命令和外交手段截斷、壓縮中國企業(yè)的銷售渠道，干涉多個領(lǐng)域技術(shù)層面的國際合作等，多層次多手段多領(lǐng)域?qū)χ袊髽I(yè)進(jìn)行以技術(shù)封鎖為代表的全方位的打壓。一系列的打壓舉措給中國多個產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新鏈與技術(shù)供應(yīng)鏈造成了極大的沖擊。

其次，新冠疫情在全球范圍內(nèi)的傳播進(jìn)一步加劇了國家與地區(qū)之間的分化，進(jìn)一步推動了“逆全球化”趨勢，產(chǎn)業(yè)/技術(shù)供應(yīng)鏈及創(chuàng)新鏈的完備性與鏈條中關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)的獨立程度對于各個國家與地區(qū)科技競爭力的重要性愈加上升。疫情期間，由于世界各國對于國際航運的嚴(yán)格管制，作為核心技術(shù)載體的一些關(guān)鍵核心零部件的進(jìn)口和運輸也受到影響，這更加劇了我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定問題，促進(jìn)對國內(nèi)自主性替代方案的需求的急迫性進(jìn)一步提升。

再次，在應(yīng)對上述國際競爭與挑戰(zhàn)的過程中，我國現(xiàn)有的創(chuàng)新資源及創(chuàng)新力量的互動、流轉(zhuǎn)與聚集程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國對于關(guān)鍵核心技術(shù)自主研發(fā)的需求，過去散布于產(chǎn)學(xué)研各界的創(chuàng)新研究力量亟需更深層次的融合和合作以應(yīng)對急迫的技術(shù)需求。同時，在國際上受到行政性制裁，以至于以往正常的國際研發(fā)合作無法如常展開，其技術(shù)研發(fā)需求的缺口也亟需通過國內(nèi)的創(chuàng)新力量予以補(bǔ)足。

最后，自“十二五”時期起我國科技政策體系中已開始實施旨在“促進(jìn)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，提升企業(yè)核心競爭力”的產(chǎn)學(xué)研合作政策，從三部委聯(lián)合實施的將“引導(dǎo)和支持若干重點領(lǐng)域形成產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟”的“技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)工程”，到產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟建設(shè)，再到科技計劃體系中聚焦引導(dǎo)支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的“技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項”等。這些現(xiàn)存政策與新提出的“創(chuàng)新聯(lián)合體”概念之間既密切相關(guān)也存在明顯的進(jìn)步性、互補(bǔ)性和差異性，需在此前已有政策效果評估基礎(chǔ)上對產(chǎn)學(xué)研融合的現(xiàn)狀與預(yù)期理想狀態(tài)之間的差距精準(zhǔn)分析并制定舉措方案。

正如習(xí)近平總書記在署名文章《努力成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地》中所指出的，面對一場百年未遇之大變局，我國在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、突破科技封鎖過程中仍存在一些亟待解決的突出問題，如“關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面沒有得到根本性改變”“我國技術(shù)研發(fā)聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸和需求不夠”“科技體制改革許多重大決策落實還沒有形成合力，科技創(chuàng)新政策與經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)籌銜接還不夠”等。國內(nèi)外經(jīng)驗都表明，應(yīng)對這些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)需要一個更加有針對性、高效調(diào)動全國創(chuàng)新資源的產(chǎn)學(xué)研融合研發(fā)組織政策。

二、與既存產(chǎn)學(xué)研合作形態(tài)的對比辨析

（一）與產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟的對比

現(xiàn)存的科技政策中，關(guān)于產(chǎn)學(xué)研合作形態(tài)的典型獨立政策為“產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”（以下簡稱聯(lián)盟）?！蛾P(guān)于推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟構(gòu)建的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟是指由企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)或其他組織機(jī)構(gòu)，以企業(yè)的發(fā)展需求和各方的共同利益為基礎(chǔ)，以提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力為目標(biāo)，以具有法律約束力的契約為保障，形成的聯(lián)合開發(fā)、優(yōu)勢互補(bǔ)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的技術(shù)創(chuàng)新合作組織。依據(jù)聯(lián)盟構(gòu)建、發(fā)展及評估的政策文件與《建議》中關(guān)于組建“創(chuàng)新聯(lián)合體”的建議表述，構(gòu)建以下五個比較基準(zhǔn)對二者加以比較（見表1）。

一是成立宗旨。聯(lián)盟和創(chuàng)新聯(lián)合體的成立宗旨均為推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，其中聯(lián)盟著重強(qiáng)調(diào)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，而創(chuàng)新聯(lián)合體旨在推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研三方之間的“深度融合”。兩者之差在于“結(jié)合”與“深度融合”之間的差異，也反映出目前產(chǎn)學(xué)研合作緊密程度尚未滿足技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)化升級的需求。

二是核心目標(biāo)。聯(lián)盟與創(chuàng)新聯(lián)合體的核心目標(biāo)均為提升技術(shù)創(chuàng)新能力，差異在于定位的主體，即聯(lián)盟定位在產(chǎn)業(yè)上而創(chuàng)新聯(lián)合體著眼于企業(yè)。后者目標(biāo)聚焦于市場創(chuàng)新活動基本單元——企業(yè)，與現(xiàn)階段的供應(yīng)鏈與技術(shù)創(chuàng)新鏈的跨產(chǎn)業(yè)、多領(lǐng)域交叉特點更容易切合，利于開展復(fù)雜的“卡脖子”技術(shù)研發(fā)攻關(guān)任務(wù)。

表1 產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟與創(chuàng)新聯(lián)合體對比

三是組建動機(jī)。聯(lián)盟主要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，各成員在市場導(dǎo)向下根據(jù)各自的利益需求進(jìn)行合作?，F(xiàn)階段的一系列關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的問題表明，僅僅依靠市場力量不足以促使企業(yè)自發(fā)投入高成本、高風(fēng)險、高不確定性的研發(fā)項目，需要政府干預(yù)，通過國家重大科技項目為引導(dǎo)，促使企業(yè)研發(fā)投入的方向既符合市場供需規(guī)律，又符合國家創(chuàng)新戰(zhàn)略需求。

四是成員結(jié)構(gòu)。聯(lián)盟和創(chuàng)新聯(lián)合體都是產(chǎn)學(xué)研合作的組織形態(tài)，區(qū)別在于創(chuàng)新聯(lián)合體是由創(chuàng)新領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建，以牽頭企業(yè)的供需鏈和創(chuàng)新鏈上的產(chǎn)學(xué)研機(jī)構(gòu)為主要聯(lián)合對象。

五是科技計劃承接資質(zhì)。聯(lián)盟的政策文件規(guī)定“經(jīng)科技部審核并開展試點的聯(lián)盟，可作為項目組織單位參與國家科技計劃項目的組織實施”，而按《建議》指出，創(chuàng)新聯(lián)合體的成立與承擔(dān)國家重大科技項目緊密關(guān)聯(lián)，在批準(zhǔn)成立之時即具備承擔(dān)國家重大科技項目的資質(zhì)。

此外，聯(lián)盟在十多年政策實施中已經(jīng)形成了比較完整的機(jī)制：如，聯(lián)盟成員的契約關(guān)系；聯(lián)盟成員共同商議決定的成果分配機(jī)制；單獨系列發(fā)文的獨立政策屬性。這些政策經(jīng)驗都為創(chuàng)新聯(lián)合體政策的研究制定提供很好的參考。

（二）與研究聯(lián)合體的對比

一是研究聯(lián)合體的概念界定。現(xiàn)存歐美研發(fā)合作與競爭的政策文獻(xiàn)中，與創(chuàng)新聯(lián)合體最為類似的當(dāng)屬“研究聯(lián)合體（Research Joint Ventures，RJVs）”概念。對于該詞條中的Joint Ventures，OECD于2002年給出了如下定義：“聯(lián)合體是為承接特定商業(yè)項目而由公司或個人組成的聯(lián)合。它類似于伙伴關(guān)系，但僅限于特定項目（如生產(chǎn)特定產(chǎn)品或在特定領(lǐng)域進(jìn)行研究等）”。研究聯(lián)合體擁有多種組織形態(tài)，包括經(jīng)典的合資形態(tài)（即由少數(shù)企業(yè)共同出資設(shè)立新的商業(yè)實體以承擔(dān)技術(shù)發(fā)展和特定產(chǎn)品研發(fā)的任務(wù)），也包括愿意承擔(dān)成員之間共性R&D任務(wù)但并不要求所有成員都進(jìn)行等額投資的聯(lián)合組織。成員數(shù)極少的聯(lián)合體往往聚焦于某一特定技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)，而成員眾多的聯(lián)合體往往針對全體成員所需的共性技術(shù)，強(qiáng)調(diào)的是競爭前階段的研究及相關(guān)制造技術(shù)的研發(fā)。

二是歐美政府支持研究聯(lián)合體的背景與動機(jī)（見表2）。歐盟和美國之所以提出研究聯(lián)合體政策，是因為當(dāng)時其他國家的科技發(fā)展水平與歐美之間的差距逐年縮小，且歐美企業(yè)在世界市場中的份額在不斷縮水。該政策的理論根源在于經(jīng)典自由市場的失敗，即市場導(dǎo)向的利益誘因促使企業(yè)從事高風(fēng)險、高不確定性的研究的力度不足；同時向亞洲學(xué)習(xí)趕超的政策經(jīng)驗，如日本超大規(guī)模集成電路研究項目（VLSI research program）的實施及第五代計算機(jī)項目（the 5th Generation Computer program）的啟動使西方國家認(rèn)識到了產(chǎn)業(yè)研發(fā)合作對于提升高科技行業(yè)企業(yè)競爭力的顯著作用，從而廣泛采取了促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研技術(shù)研發(fā)合作這一提升產(chǎn)業(yè)競爭力的政策舉措。

表2 研究聯(lián)合體（美）與創(chuàng)新聯(lián)合體對比

三是研究聯(lián)合體政策與支持舉措。聯(lián)合體合作模式在20世紀(jì)80年代早期出現(xiàn)于歐洲和美國。1984年，歐盟啟動第一個研究技術(shù)發(fā)展框架計劃（Framework Programme），其主要實施形式即為以契約形式共擔(dān)研發(fā)費用的研究聯(lián)合體（RJVs）。同年，美國國會批準(zhǔn)了國家合作研究法案（NCRA)，為研究聯(lián)合體提供法律保護(hù)，隨后在90年代美國強(qiáng)化對于聯(lián)合研究的支持力度，于1993年將國家合作研究法案變更為國家合作研究及生產(chǎn)法案（NCRPA），在保護(hù)聯(lián)合研發(fā)活動的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對生產(chǎn)相關(guān)的合作提供支持。1990年美國國立標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）開始組織實施先進(jìn)技術(shù)計劃（ATP），明確接受來自單個企業(yè)或聯(lián)合體的申請。該計劃規(guī)定財富500強(qiáng)企業(yè)單獨申請研發(fā)項目資助時必須至少支付項目總成本的60%，以鼓勵大公司與其他企業(yè)合作作為聯(lián)合體的形式申請。聯(lián)合體需要由至少兩家獨立的盈利公司組成。聯(lián)合體的正式成員需要對于所承擔(dān)的研究項目有實質(zhì)性的研究貢獻(xiàn)且所有成員合計必須至少承擔(dān)研發(fā)費用的50%。其余性質(zhì)的組織，如大學(xué)、非營利組織以及其他盈利企業(yè)也以正式成員或外包商的形式加入聯(lián)合體。聯(lián)合體最多可以從ATP獲得為期5年的資助，在已公布的資金可用性及覆蓋全部研發(fā)費用的一半的限制之外，無其余資助限制。從1990年至2004年，ATP累計共為768個高風(fēng)險研發(fā)項目（其中218個以聯(lián)合體形式承擔(dān)）提供22億美元研發(fā)費用，相應(yīng)地，業(yè)界自籌21億美元配套研發(fā)資金。768個獲得ATP資助的項目共涉及1500余個成員，其中包括165所大學(xué)和30個實驗室。

ATP在第一批資助對象中包括美國顯示器聯(lián)合體（American Display Consortium, ADC）（亦說為由9家公司聯(lián)合成立的低成本平板顯示器研究聯(lián)合體），并為其提供了為期5年的共計約750萬美元的研究經(jīng)費資助，相應(yīng)地，聯(lián)合體成員單位共籌其余50%經(jīng)費。顯示器聯(lián)合體開展了一系列研究“以提升和強(qiáng)化基礎(chǔ)材料和制造技術(shù)，從而使得美國平板顯示器制造企業(yè)成為世界級的低價、高產(chǎn)以及應(yīng)用最先進(jìn)技術(shù)的顯示器產(chǎn)品供應(yīng)商”?；?996年Link的評估，該研究聯(lián)合體取得了積極的成果。成果中的“自動檢測和維修”技術(shù)使得聯(lián)合體分別獲得了Florod Corporation和Micrion Corporation的競標(biāo)合同。

三、創(chuàng)新聯(lián)合體的概念界定與政策內(nèi)涵

基于上述創(chuàng)新聯(lián)合體時代背景與現(xiàn)實需求分析，特別是與聯(lián)盟政策和歐美研究聯(lián)合體的對比，在深刻理解《建議》及其解讀的基礎(chǔ)上，刻畫創(chuàng)新聯(lián)合體的政策邊界與內(nèi)涵。

關(guān)于創(chuàng)新聯(lián)合體的概念界定，應(yīng)注重從如下幾個方面進(jìn)行把握：一是由創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建。這是由《建議》明確的，表明創(chuàng)新聯(lián)合體在組建中由牽頭企業(yè)發(fā)起，并在聯(lián)合體的成員選擇及組織結(jié)構(gòu)設(shè)計上發(fā)揮主導(dǎo)作用。二是創(chuàng)新聯(lián)合體的使命在于承擔(dān)并完成符合國家戰(zhàn)略需求的研發(fā)任務(wù)，是國家目標(biāo)導(dǎo)向下的技術(shù)研發(fā)攻關(guān)突破，因此也是所謂“任務(wù)型”的產(chǎn)學(xué)研高級合作研發(fā)組織。三是創(chuàng)新聯(lián)合體的使命決定它需要調(diào)動全國的優(yōu)勢資源，包括科技資源和各類社會資源，包括國內(nèi)一流的重點大學(xué)、科研院所及其他上下游大中小微企業(yè)，包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)要素也涉及產(chǎn)業(yè)外相關(guān)要素，立足產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新卻超越產(chǎn)業(yè)界限的體系化組織，因此在某種意義上講它是一種市場化的新型舉國體制的探索形式。四是創(chuàng)新聯(lián)合體的政策設(shè)立在于市場機(jī)制的失效，需要政府的積極干預(yù)和引導(dǎo)，因此作為有效的引導(dǎo)工具，給予創(chuàng)新聯(lián)合體承擔(dān)國家重大科技項目資質(zhì)，以匹配創(chuàng)新聯(lián)合體在國家創(chuàng)新發(fā)展中所承擔(dān)的重大關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)攻關(guān)之責(zé)任。五是創(chuàng)新聯(lián)合體運行機(jī)制必須兼顧研發(fā)任務(wù)的責(zé)任有效落實與市場機(jī)制下的主體激勵，二者相互支撐、缺一不可，突出了責(zé)任機(jī)制而忽視個體激勵就會導(dǎo)致實際執(zhí)行人員的積極性低下，應(yīng)付了事。并且，這個有效運行機(jī)制隨著行業(yè)領(lǐng)域及任務(wù)屬性不同而不同，需要在運行中不斷探索、持續(xù)優(yōu)化。六是創(chuàng)新聯(lián)合體健康發(fā)展需要積極的制度改革支撐，而不僅僅是科技體制機(jī)制改革。如牽頭企業(yè)需要兼顧國有企業(yè)與民營企業(yè)，還要真正找到技術(shù)領(lǐng)先者而非與政府關(guān)系緊密者，才能堪當(dāng)大任；再如，政策支持與市場競爭之間的平衡，不能因之打破市場競爭格局而扭曲市場，既能突破性地提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，又能有效促進(jìn)技術(shù)擴(kuò)散及產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力的水漲船高。

創(chuàng)新聯(lián)合體作為獨立政策出臺，還需注意：首先，闡釋獨立政策的必要性。為達(dá)到產(chǎn)學(xué)研深度融合效果，同時保證創(chuàng)新聯(lián)合體研究力量的投入與企業(yè)層面的技術(shù)需求及國家戰(zhàn)略需求相一致，有必要通過獨立政策的形式明確政策目標(biāo)與導(dǎo)向，詳細(xì)說明創(chuàng)新聯(lián)合體的組建原則與明確規(guī)定創(chuàng)新聯(lián)合體的責(zé)權(quán)利。其次，有必要明確創(chuàng)新聯(lián)合體的政策生命周期，而獨立政策的特性恰符合這一規(guī)律。新時期提出創(chuàng)新聯(lián)合體意在通過政策力量調(diào)動產(chǎn)學(xué)研各方的技術(shù)創(chuàng)新力量，匯聚政產(chǎn)學(xué)研用金各界的創(chuàng)新資源，加速創(chuàng)新資源的流動，提升創(chuàng)新主體對資源的調(diào)配能力。通過明確獨立政策施策時期，有助于避免產(chǎn)生政策扭曲，更有利于達(dá)成預(yù)期的政策效果。