焦忠偉　彭越

導(dǎo)語(yǔ)：本文探討了普惠金融和農(nóng)村信用體系建設(shè)的關(guān)系，并以撫順市為例，分析了目前東北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村信用體系建設(shè)中存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出以構(gòu)建誠(chéng)信宣傳長(zhǎng)效機(jī)制、建立高效的信用信息征集和評(píng)價(jià)機(jī)制、建立完善各層級(jí)部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等政策建議，推進(jìn)普惠金融的發(fā)展，讓金融發(fā)展“活水”助力城市轉(zhuǎn)型升級(jí)。

“普惠金融”，顧名思義，指的是金融惠及民生，在缺乏為社會(huì)所有人群都提供有效服務(wù)的金融體系之背景下，由聯(lián)合國(guó)率先提出，通過(guò)小額信貸（或微型信貸）的發(fā)展壯大，搭建能夠全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，以便讓所有老百姓均能享受到更多的金融服務(wù)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)得以更好更快地發(fā)展。這一詞匯，在2005年小額信貸年宣傳時(shí)被廣泛運(yùn)用，旨在讓列于正規(guī)金融體系之外的農(nóng)戶、貧困人群及小微企業(yè)，能及時(shí)有效地獲取價(jià)格合理、便捷安全的金融服務(wù)。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的2006年“建設(shè)普惠金融體系”藍(lán)皮書認(rèn)為，普惠金融的目標(biāo)是，在健全的政策、法律和監(jiān)管框架下，每一個(gè)發(fā)展中國(guó)家都應(yīng)有一整套的金融機(jī)構(gòu)體系，共同為所有層面的人口提供合適的金融產(chǎn)品和服務(wù)。普惠性金融體系框架認(rèn)同的是將包括窮人在內(nèi)的金融服務(wù)有機(jī)地融入微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面的金融體系中，讓過(guò)去被排斥于金融服務(wù)之外的大規(guī)?？蛻羧后w獲益。最終，這種包容性的金融體系能夠?qū)Πl(fā)展中國(guó)家的絕大多數(shù)人開放金融市場(chǎng)。

黨中央、國(guó)務(wù)院及各級(jí)各部門高度重視普惠金融的發(fā)展。2009年，中國(guó)人民銀行印發(fā)《中國(guó)人民銀行關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)工作的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕129號(hào)），標(biāo)志著農(nóng)村信用體系建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)正式啟動(dòng)。在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)上，將發(fā)展普惠金融寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，系新中國(guó)成立以來(lái)的首次。2015年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）的通知》出臺(tái)，明確了推進(jìn)的目標(biāo)任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)限。自此，政府工作報(bào)告中先后四次提到發(fā)展普惠金融。2018年，在遼寧省政府工作報(bào)告中，把“加快建立普惠金融體系”作為全省工作目標(biāo)。

農(nóng)村信用體系建設(shè)的探索及存在的問(wèn)題

2009年，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院及各級(jí)各部門的安排部署，遼寧省撫順市順應(yīng)形勢(shì)、積極跟進(jìn)、精心安排、周密部署，選取撫順縣農(nóng)村信用聯(lián)社作為農(nóng)村信用體系建設(shè)重點(diǎn)聯(lián)系行先行先試。在所取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，先后于2014年10月和2016年初在清原縣和新賓縣展開。

經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的探索實(shí)踐，以上三縣通過(guò)農(nóng)戶信用檔案建立、信用鄉(xiāng)村創(chuàng)建、信貸扶持等途徑，累計(jì)建立農(nóng)戶信用檔案4.49萬(wàn)戶，累計(jì)發(fā)放農(nóng)戶貸款122.11億元，農(nóng)戶貸款余額突破25億元。其中，2018年，在清原縣累計(jì)評(píng)定信用村6個(gè)、農(nóng)戶誠(chéng)信示范戶100戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體示范戶100家。

農(nóng)村信用體系建設(shè)的實(shí)施雖取得了一定進(jìn)展，但仍然存在著一些不容忽視的困難和問(wèn)題，亟待在進(jìn)一步的工作中加以解決。和撫順市情況相似的東北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村信用環(huán)境水平仍然較低，削減了普惠金融的可得性;信用信息征集系統(tǒng)尚不完善，信用評(píng)價(jià)機(jī)制尚不完備，降低了普惠金融的服務(wù)質(zhì)量;部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚不明晰，致使推進(jìn)的速度不夠快、效果不夠好。

農(nóng)村信用環(huán)境水平較低

農(nóng)村較差的信用環(huán)境主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是部分農(nóng)戶金融意識(shí)淡薄，他們片面地認(rèn)為，銀行就是“儲(chǔ)蓄罐”和“零錢箱”而已。這種認(rèn)知造成他們?nèi)狈χ鲃?dòng)利用流程正規(guī)的現(xiàn)代信用制度從事生產(chǎn)和生活的意愿，每遇信貸需求，往往通過(guò)與家庭或熟人之間的非正規(guī)民間借貸予以滿足。二是貸款門檻比較高。盡管上級(jí)主管部門提出了具體明確的要求，然而金融機(jī)構(gòu)思想不夠解放，存在“慎貸”“惜貸”思想，他們出于信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的需要，信貸投放手續(xù)、程序較多，審查、把關(guān)過(guò)嚴(yán)，導(dǎo)致真正需要貸款支持的農(nóng)戶望貸生畏。三是部分農(nóng)戶還款意愿下降。以清原縣三家涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)近兩年不良貸款數(shù)據(jù)為例，2019年，三家機(jī)構(gòu)的農(nóng)戶不良貸款總金額為8492.61萬(wàn)元，不良貸款率為8.97%。其中，因農(nóng)戶主觀還款意愿下降產(chǎn)生的不良貸款約為300萬(wàn)元，占比為3.53%。2020年，三家機(jī)構(gòu)的不良貸款金額為9457.45萬(wàn)元，不良貸款率為7.66%。其中，因農(nóng)戶主觀還款意愿下降產(chǎn)生的不良貸款小幅上升至380萬(wàn)元，占比為4.02%。通過(guò)調(diào)研了解到，三家機(jī)構(gòu)近些年產(chǎn)生的農(nóng)戶不良貸款并非來(lái)自當(dāng)年新增貸款，而是來(lái)自以往的存量貸款。主要原因是，近些年隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊、農(nóng)村人口凈流出等多種因素導(dǎo)致農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力陡增，尤其是2020年受新冠肺炎疫情沖擊，農(nóng)戶生產(chǎn)大幅受挫。農(nóng)戶在比較貸款本息和抵押物現(xiàn)值之后，寧愿把價(jià)值縮水的門市房等抵押物交由銀行處置，也不愿繼續(xù)償還貸款。

農(nóng)戶信息采集工作存在薄弱環(huán)節(jié)

開展農(nóng)村信用體系建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作是為農(nóng)戶建檔立卡，即經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)開展有關(guān)信息的采集。通過(guò)調(diào)研了解到，目前清原縣農(nóng)戶信息采集主要存在兩個(gè)薄弱環(huán)節(jié)：一是開展信息采集的人員數(shù)量不足。清原縣農(nóng)戶信息采集工作完全依托金融機(jī)構(gòu)開展，清原縣有14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、188個(gè)行政村，但金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量?jī)H有42個(gè)，且集中分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的行政村，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄其他行政村絕大部分沒(méi)有金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)。金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的信貸員一般僅有2～3人，離縣城較遠(yuǎn)的網(wǎng)點(diǎn)人均負(fù)責(zé)大約4個(gè)行政村的農(nóng)戶信息采集。二是信息數(shù)據(jù)填報(bào)的完整性和真實(shí)性不易核實(shí)。農(nóng)戶信用信息中的資產(chǎn)狀況、民間借貸狀況等核心指標(biāo)涉及隱私，由農(nóng)戶自己填報(bào)，填報(bào)的真實(shí)性不易核實(shí)。此外，在信息采集過(guò)程中，很少有農(nóng)戶主動(dòng)向信息采集員告知除了銀行信貸以外的民間借貸信息，因而信息填報(bào)的完整性不足。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信用評(píng)價(jià)工作推進(jìn)較慢

積極推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開展信用評(píng)價(jià)，是農(nóng)村信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容。但筆者在對(duì)清原縣的調(diào)研中了解到，全縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開展信用評(píng)價(jià)的比例較低。截至2020年底，清原縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體登記在冊(cè)的有632個(gè)，而通過(guò)第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)開展信用評(píng)價(jià)的僅有14個(gè)，占比僅為2.22%，信用評(píng)價(jià)工作推進(jìn)較慢。造成這一問(wèn)題的原因主要有兩點(diǎn)：一是受地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境制約，全縣缺少規(guī)模較大、財(cái)務(wù)指標(biāo)較為健全的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，多數(shù)經(jīng)營(yíng)主體由于自身沒(méi)有規(guī)范的財(cái)務(wù)報(bào)表而不能開展有效、客觀的信用評(píng)價(jià)。二是第三方信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果在信貸中僅作為參考，并非貸款成功與否的決定性因素，一定程度上影響了第三方機(jī)構(gòu)開展信用評(píng)價(jià)的推廣和應(yīng)用，進(jìn)而使普惠金融的服務(wù)質(zhì)量打了折扣。

部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚不明晰

農(nóng)村信用體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府牽頭，人民銀行、涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等相關(guān)機(jī)構(gòu)共同參與，才能穩(wěn)步推進(jìn)。如果沒(méi)有政府及相關(guān)部門的協(xié)同推動(dòng)，就沒(méi)有農(nóng)村信用體系的全面建成，更談不上普惠金融目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。全國(guó)開展較好的“麗水模式”和“梅州經(jīng)驗(yàn)”充分證實(shí)了這一點(diǎn)。目前，撫順市在推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)中，人民銀行和政府相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，政府的主導(dǎo)作用并未顯現(xiàn)，還處于“大央行、小政府”的狀態(tài)，主要依靠人民銀行在金融領(lǐng)域組織推進(jìn)相關(guān)工作，制約了信用基礎(chǔ)原本就薄弱的農(nóng)村信用體系構(gòu)建和普惠金融的服務(wù)效果，延緩了普惠金融惠農(nóng)的進(jìn)程。

政策建議

針對(duì)制約農(nóng)村信用體系建設(shè)的問(wèn)題，必須采取切實(shí)可行的措施，達(dá)到以農(nóng)村信用體系建設(shè)推進(jìn)普惠金融發(fā)展，進(jìn)而達(dá)成以金融發(fā)展的“活水”更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和助力城市轉(zhuǎn)型升級(jí)之目的。

以誠(chéng)信宣傳長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建為抓手，逐步改善農(nóng)村信用環(huán)境。農(nóng)村信用環(huán)境的改善，絕非一日之功。選準(zhǔn)選好誠(chéng)信宣傳長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建為突破口是關(guān)鍵，以此促使廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)變觀念、約束行為、恪守誠(chéng)信。宣傳的組織應(yīng)在牽頭單位的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，由各職能部門有序開展。同時(shí)，要強(qiáng)化鄉(xiāng)、村、組的互動(dòng)作用，確保宣傳工作更接地氣、更加直接有效。在宣傳的形式上，以部門聯(lián)合宣傳與日常宣傳相結(jié)合，可借助“3·15”“6·14”等信用記錄關(guān)愛日，開展聯(lián)合宣傳，注重用看得見的事例、聽得懂的語(yǔ)言向農(nóng)戶宣傳灌輸誠(chéng)信受益、失信懲戒的理念。同時(shí)，引導(dǎo)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)利用客戶經(jīng)理放貸、收貸之便深入到村、組、戶進(jìn)行日常宣傳，讓誠(chéng)信的理念家喻戶曉。在宣傳的手段上，增加媒體對(duì)地區(qū)典型事件的曝光力度，讓誠(chéng)實(shí)守信的形象在田間地頭閃亮，讓不講誠(chéng)信的行為無(wú)處遁形。

建立高效的信用信息采集和評(píng)價(jià)機(jī)制。一是從實(shí)際出發(fā)，合理科學(xué)地設(shè)置農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體基本信息、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息、信用信息等指標(biāo)體系，對(duì)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)當(dāng)前的業(yè)務(wù)需求及設(shè)施情況充分考慮，從貸款農(nóng)戶等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體著手，根據(jù)穩(wěn)步推進(jìn)、先易后難的原則，充分利用地方政府職能部門掌握的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體信息，與銀行信貸信息進(jìn)行核對(duì)，最大程度地減少信息報(bào)送主觀性導(dǎo)致的信息不精準(zhǔn)問(wèn)題。二是試點(diǎn)推行涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)與第三方信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)開展合作，將第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告和評(píng)價(jià)結(jié)果作為該機(jī)構(gòu)向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款的直接依據(jù)，或開展聯(lián)合評(píng)級(jí)以決定是否予以貸款發(fā)放。三是引導(dǎo)第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)篩選出一部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開展信用培育，幫助其建立和完善財(cái)務(wù)指標(biāo)。這樣一來(lái)，第三方評(píng)級(jí)工作的推廣和應(yīng)用將被大大推動(dòng)。

建立、完善各層級(jí)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃》指出，農(nóng)村信用體系建設(shè)是普惠金融信用信息體系的一部分，也是金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容。加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)，能增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的金融服務(wù)可得性，拓寬金融服務(wù)的廣度，加強(qiáng)金融服務(wù)的深度，有助于改善普惠金融發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)金融資源均衡分布。因此，農(nóng)村信用體系建設(shè)，既是普惠金融發(fā)展的有效載體，也是普惠金融命題中的應(yīng)有之意。由此可見，在普惠金融背景下，農(nóng)村信用體系構(gòu)建涉及面廣，是一個(gè)龐大的、復(fù)雜的、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，僅僅依靠人民銀行在金融領(lǐng)域組織推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)效果勢(shì)必欠佳。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，金融領(lǐng)域的改革不斷深化，利率市場(chǎng)化步伐明顯加快，移動(dòng)金融、網(wǎng)絡(luò)金融等新的經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，這無(wú)疑對(duì)普惠金融的經(jīng)營(yíng)模式、創(chuàng)新能力和服務(wù)水平提出了新的要求。因此，應(yīng)進(jìn)一步向黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)做好匯報(bào)，重點(diǎn)從信用體系建設(shè)在向普通大眾提供更好、更便捷、更安全的金融服務(wù)的同時(shí)，可以從提升社會(huì)福利、增強(qiáng)社會(huì)保障、助力精準(zhǔn)扶貧和保護(hù)弱勢(shì)群體、凸顯政績(jī)等角度，促其真正將農(nóng)村普惠金融擺放到重要位置、納入重要議事日程，列入目標(biāo)考核，明確牽頭領(lǐng)導(dǎo)，成立工作專班，建立起部門分工協(xié)作明晰、層級(jí)責(zé)任明確的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)各方力量積極、有效、主動(dòng)和創(chuàng)造性地投入到農(nóng)村信用體系建設(shè)中來(lái)，形成“黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、相關(guān)職能部門領(lǐng)銜、人民銀行指導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)主辦、轄內(nèi)農(nóng)戶聯(lián)動(dòng)、第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估”的農(nóng)村信用體系構(gòu)建模式，切實(shí)提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)的觀念認(rèn)識(shí)、信用意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)以及參與度，促使農(nóng)村信用體系建設(shè)向全面、持續(xù)、縱深推進(jìn)，確保普惠金融落地生根、開花結(jié)果。

（作者單位：中國(guó)人民銀行撫順市中心支行）