淺談新時(shí)代下的地方政府債務(wù)管理改革

王靜兒

摘 要：2021年，隨著我國(guó)步入了新時(shí)代，社會(huì)主義現(xiàn)代化體系基本建成，各項(xiàng)改革治理有序推進(jìn)。隨著改革力度的加大，地區(qū)內(nèi)的政府債務(wù)管理改革已然成為了中國(guó)財(cái)政管理體系中的一個(gè)重要的著力點(diǎn)，對(duì)于疫情下中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展和運(yùn)行具有重要的推動(dòng)作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)局勢(shì)和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，地方政府債務(wù)治理改革仍需要轉(zhuǎn)型升級(jí)。本文將對(duì)歷年來地方政府債務(wù)管理中的現(xiàn)狀以及歷年政府債務(wù)管理改革進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，并通過回溯改革歷程和立足當(dāng)今現(xiàn)實(shí)背景為條件，提出構(gòu)建新時(shí)代地方政府債務(wù)管理的新體系新設(shè)想。

關(guān)鍵詞：債務(wù)管理 ;債務(wù)規(guī)模;隱性債務(wù)

一、我國(guó)地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)存情況

（1）地方政府債券發(fā)行和償還能力的區(qū)域不平衡問題

下圖為2019年我國(guó)主要省份的債券發(fā)行量和債券存量的規(guī)模示意。

由下圖可知，在我國(guó)主要省份的債券存量規(guī)模中，中部和沿海地區(qū)如：江蘇、浙江、湖南、重慶債券發(fā)行量的規(guī)模較高，而東北、西部以及少數(shù)民族聚居地的地區(qū)如：黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、青海、寧夏債券發(fā)行量的規(guī)模則比較小。海南則為債券發(fā)行量最低的省份。從中可以看出，我國(guó)地方政府債券發(fā)行量具有顯著的地域差異性，最高值和最低值相差了1萬多的規(guī)模。此種現(xiàn)象和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況具有緊密的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快且較為發(fā)達(dá)的地區(qū)政府支出較大，對(duì)貨幣的需求量也較大，發(fā)行的債券數(shù)額也較多。

（2）我國(guó)地方政府負(fù)債的水平總體比較低，國(guó)內(nèi)以西部地區(qū)居高

根據(jù)圖三顯示，我國(guó)大部分地區(qū)的政府負(fù)債率均低于百分之60的國(guó)家警戒線，根據(jù)資料顯示，從2018年到2019年的變化，可以看出我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平總體可控。

（3）債務(wù)規(guī)模有所下降，但地方隱性債務(wù)規(guī)模得到有效遏制

針對(duì)2019年的數(shù)據(jù)，我國(guó)債務(wù)規(guī)模有所下降，但是根據(jù)多位地方債專家表示，2019年地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管將維持高壓態(tài)勢(shì)，而且化解隱性債務(wù)力度會(huì)更大。IMF測(cè)算過，在2019年我國(guó)地方政府隱性的債務(wù)規(guī)模數(shù)額很高，已經(jīng)接近顯性債務(wù)規(guī)模的2倍，在此基礎(chǔ)上加上顯性債務(wù)，當(dāng)年的地方政府負(fù)債率高達(dá)247%。盡管如此，根據(jù)2020年財(cái)務(wù)部發(fā)布的信息顯示，隨著我們經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方政府債務(wù)監(jiān)管力度的加強(qiáng)，截止2020年末，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模近兩年來得到了有效控制，在年末已經(jīng)可以達(dá)到全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，這樣的成果得益于近年來我國(guó)財(cái)政部發(fā)布的相關(guān)化解隱性債務(wù)的文件和各地積極出臺(tái)響應(yīng)的方案并在財(cái)政部的有效監(jiān)管下得到運(yùn)行。

二、政府債務(wù)管理改革簡(jiǎn)介

根據(jù)對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀的分析，我國(guó)也在不斷推進(jìn)地方政府債務(wù)管理改革，以下將介紹歷年來我國(guó)地方政府債務(wù)管理改革中的一些具體措施以及實(shí)施情況。

（1）改革的三個(gè)階段

我國(guó)地方政府債務(wù)有三個(gè)階段的擴(kuò)張過程。第一個(gè)階段為依賴性階段，即需要借助“后門”才可發(fā)行地方政府債券。第二個(gè)階段為發(fā)展階段，從2009年到2014年，不少的地方政府都建立了自己的債務(wù)發(fā)行試點(diǎn)，這使得地方政府的融資平臺(tái)現(xiàn)有的債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，這個(gè)時(shí)候不僅有“后門”，更有了“前門”;第三個(gè)階段為成熟階段，在2015年之后，中央提出新改革思路，各地方政府建立自己獨(dú)立發(fā)行債務(wù)的體系，并不斷加以完善。

（2）改革的情況分析

近年來，黨中央嚴(yán)肅黨組織紀(jì)律，嚴(yán)密黨組織生活，嚴(yán)格督促中央政委要在頂層設(shè)計(jì)、限額管理、債券專項(xiàng)發(fā)行、防范風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范信息等方面制定下發(fā)了一系列有關(guān)地方政府債務(wù)管理的條文法規(guī)，在頂層制度方面不斷完善和加強(qiáng)。比如近期實(shí)施的專項(xiàng)債務(wù)改革，專項(xiàng)債券范圍擴(kuò)大、建立風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控機(jī)制和預(yù)警機(jī)制等等。這些措施能夠有效規(guī)范地方政府的債務(wù)融資行為，更有利于防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于促進(jìn)地方債務(wù)有序穩(wěn)定增長(zhǎng)具有重要意義。

三、新時(shí)代下地方政府債務(wù)改革的現(xiàn)實(shí)背景

（一）新時(shí)代經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變

黨的十九大報(bào)告指出，現(xiàn)如今我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展階段，正處于發(fā)展模式快速轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、蓄積發(fā)展動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期，我們要堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量取得關(guān)鍵性突破，有效在經(jīng)濟(jì)管理手段方面做到“提質(zhì)增效”，堅(jiān)持把質(zhì)量問題擺在首位，將效率輔之。由此可見，我國(guó)一直倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的高速和高質(zhì)量發(fā)展，因此實(shí)行大規(guī)模的債務(wù)投資活動(dòng)是重要的實(shí)現(xiàn)手段。

（二）新時(shí)代下要對(duì)財(cái)政政策做到提高質(zhì)量增強(qiáng)效力

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政收支矛盾問題仍比較嚴(yán)重，特別是自新冠疫情爆發(fā)以來，政府財(cái)政支出增大，面臨著下行壓力。財(cái)政收支存在著很大的缺口，為了促進(jìn)公共產(chǎn)品的供給充足，就要對(duì)地方的有效供給“聚力增效”。在此背景下，我們要從提高資金的流動(dòng)性和配置性以及使用效率等方面著手。

（三）當(dāng)前地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)困境

①信息傳遞的準(zhǔn)確性和路徑性問題

②地方政府債務(wù)的資金不規(guī)范流向與資金構(gòu)成情況、資金錯(cuò)誤配置等問題。

③地方政府存在“不作為”現(xiàn)象，政府官員散漫、管理效率低下。

四、新時(shí)代下未來地方政府債務(wù)管理改革設(shè)想

（一）有效促進(jìn)地方政府債務(wù)財(cái)政預(yù)算管理、債務(wù)績(jī)效管理和相關(guān)項(xiàng)目管理的相互配合、相互制約

首要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)工作的全覆蓋和零容忍。有效杜絕地方政府債務(wù)資金混亂和不作為亂作為的情形。建立完善的部門機(jī)制，有效落實(shí)主體責(zé)任。另一方面，要嚴(yán)抓以債務(wù)資金為支撐的項(xiàng)目，明確項(xiàng)目實(shí)施單位的主體責(zé)任，建立嚴(yán)格的績(jī)效考核制度，從而提高債務(wù)資金的使用效率，并且合理規(guī)劃，確保該項(xiàng)資金能夠確保償還。有效促進(jìn)地方政府預(yù)算、績(jī)效和項(xiàng)目的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）建立完善的地方政府舉債融資體制

在地方政府債務(wù)管理中，舉債融資機(jī)制是非常重要的內(nèi)容之一。優(yōu)化好債務(wù)管理的措施，就能夠避免產(chǎn)生比較嚴(yán)重的債務(wù)問題。在管理的過程中，要對(duì)舉債融資機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，提高整體的運(yùn)行能力，尤其是在運(yùn)行過程中能夠做到全方面優(yōu)化舉債融資機(jī)制，發(fā)現(xiàn)存在的問題從而解決問題。因此建立完善的管理體系有助于地方政府財(cái)政工作的有序開展。此外，還有建立完善的地方政府債務(wù)管理評(píng)價(jià)體系與融資體制有效的配合。

（三）實(shí)施有效的激勵(lì)鼓勵(lì)政策

合理設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)考核結(jié)果，根據(jù)考核結(jié)果建立與其相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰激勵(lì)約束機(jī)制，形成有效的激勵(lì)考核要求去約束規(guī)范地方政府的行為也是至關(guān)重要的部分。不僅需要設(shè)計(jì)正確合理的正向激勵(lì)制度，也要應(yīng)用和建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與新增債務(wù)限額、專項(xiàng)資金分配等預(yù)算安排和政策調(diào)整相掛鉤的激勵(lì)方法。