顧 煜

上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院

0 引 言

“十四五”時期，是我們國家由全面建成小康社會向全面建設社會主義現(xiàn)代化國家邁進的關鍵時期。是上海在新起點上全面深化“五個中心”建設、加快建設具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的關鍵五年。過去每個五年，上海的綜合交通都會新上一個臺階，也都有每個階段的發(fā)展主線，各個階段主線不同也體現(xiàn)了歷史階段性特點和城市發(fā)展的特征。

“十四五”時期，上海綜合交通發(fā)展要立足全局，提高站位，貫徹交通強國和長三角一體化戰(zhàn)略，對標國際最高標準、最好水平，深入貫徹“人民城市人民建設，人民城市為人民”的發(fā)展理念，實現(xiàn)更高質量的發(fā)展，增強開放樞紐門戶功能、提升全球城市交通品質、提高綜合交通管理效能、改善日常出行交通環(huán)境，給人民群眾帶來更多獲得感、幸福感、安全感。著眼于未來5到15年乃至更長遠的發(fā)展，從解決問題的角度，理性分析“十四五”交通體系內外環(huán)境要求，評斷未來五年的發(fā)展階段特征，找準瓶頸，提出重大政策和重大措施。

1 上海綜合交通的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 對外交通情況

港口方面，2020年上海港完成集裝箱吞吐量4 350萬標準箱（TEU），連續(xù)11年位居世界首位，集裝箱水水中轉比例達51.6%。洋山深水港區(qū)四期工程投產(chǎn)，成為目前全球最大的集裝箱自動化碼頭。在“新華-波羅的?！钡膰H航運中心排名中，上海國際航運中心位列第三，國際影響力不斷提升，上海獲批全國首個郵輪旅游示范區(qū)，2019年，郵輪旅客發(fā)送量位居亞洲第一，世界第四。

航空方面，上海兩大機場擁有四座航站樓、六條跑道，2019年上海機場旅客吞吐量達到1.22億人次，在全球城市中排名第四；貨郵吞吐量達到406萬噸，成為全球第3個年航空貨郵吞吐量400萬噸以上的城市。

鐵路方面， 2019年鐵路里程共計466.5公里，對外旅客到發(fā)量為2.3億人次，同比增長5.0%，鐵路貨物到發(fā)量1 054萬噸。隨著2020年滬蘇通鐵路建成通車，上海已形成“三個方向、六條干線”的對外通道布局。

公路方面，2019年公路總里程達13 045公里，其中高速公路845公里，與江浙兩省的多層次對接路網(wǎng)初步建立。上海市出省道口日均交通流量為60.6萬輛次，其中高速公路分擔交通量為39.2萬輛次/日。

1.2 城市交通情況

公共交通方面，2017年，上海獲國家首批“國家公交都市示范城市”稱號，2020年，全市運營軌道交通線路（含磁浮線）共18條，運營線路長度729公里。2019年，全市地面公交運營線網(wǎng)條數(shù)達1 575條，線網(wǎng)長度為8 997公里，公交運營車輛17 899輛。2019年，全市公共交通日均客運量達到1 647萬乘次，其中，軌道交通日均客運量達到1 064萬乘次。

道路交通方面，2019年，上海城市道路總里程5 494公里，全市實有小客車至2020年達到了570萬輛左右（含本市注冊及長期在滬外省市號牌小客車）。通過持續(xù)推進擁堵治理專項工程，確保了在小客車持續(xù)增加的情況下，高峰時段城市道路運行水平總體可控。

“十三五”期間，上海交通節(jié)能減排建設取得進展，綠色交通環(huán)境日益改善；交通綜合管理水平持續(xù)改進，交通保障應急能力不斷提升，圓滿完成了三屆“進博會”交通保障任務，在“新冠疫情”期間，也有效保障城市交通的正常運行。

2 上海綜合交通發(fā)展面臨的新要求

第一，進一步增強開放樞紐的門戶功能。未來五年，受“新冠疫情”全球持續(xù)化、經(jīng)濟全球化遭遇更多逆風等影響，國際航運和航空業(yè)都面臨嚴峻挑戰(zhàn)，不確定性加大。同時，航運中心的國際競爭持續(xù)加劇，航運發(fā)達國家和地區(qū)紛紛通過港口擴建、稅收優(yōu)惠、人才吸引等政策措施提升競爭力。上海航運中心建設要立足全球和國內視野，提升服務能級，擴大國際開放度，更多依托自身優(yōu)勢形成產(chǎn)業(yè)特色，進一步增強國際輻射能力，提升全球樞紐地位。

第二，長三角一體化戰(zhàn)略注入新動能。長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，上海要進一步發(fā)揮龍頭帶動作用，努力成為“國內大循環(huán)”的中心節(jié)點和“國內國際雙循環(huán)”的戰(zhàn)略鏈接。上海綜合交通要更好地融入、服務并引領長三角，依托高質量的城際交通網(wǎng)絡、共建“軌道上的長三角”，提高區(qū)域客貨運輸服務和管理水平，助力提升長三角世界級城市群的全球輻射能力、城市群之間的高效連通能力，

第三，超大城市交通保障能力要求加大。作為常住人口超過2 400萬的超大型城市，上海已經(jīng)形成了比較龐大的交通設施網(wǎng)絡和運行體系，要進一步優(yōu)化存量設施，縮小城鄉(xiāng)之間和系統(tǒng)之間發(fā)展的不平衡。同時，對標人民期盼，對照國際最高標準、最好水平，交通服務供給和保障水平有待進一步提升，交通治理、交通環(huán)境等方面仍需不斷提升品質，應對潛在風險隱患，保障交通系統(tǒng)安全運行的挑戰(zhàn)壓力也不容忽視。

第四，適應市民日趨多元化出行需求。隨著上海小康社會的全面建成，市民多元化、個性化的交通出行要求逐步增加，“新冠疫情”也給市民的工作和生活方式帶來了新的變化。一方面，未來的交通既要適應城市數(shù)字化轉型的發(fā)展要求，不斷提高現(xiàn)代智能科技融合度，關注人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)、5G等新興技術快速發(fā)展，同時，也要關注到市民交通出行的幸福感和獲得感，充分感受到上海的城市魅力和城市溫度。

3 “十四五”上海綜合交通發(fā)展方向

3.1 全球城市交通的相關啟示

對標倫敦、紐約等全球城市交通發(fā)展歷程和長遠戰(zhàn)略規(guī)劃，總體看來，這些城市交通體系的發(fā)展理念主要體現(xiàn)在三個方面：一是具有功能層次清晰的交通體系，擁有完善的洲際、城際、都市圈和中心城交通系統(tǒng)；二是高度重視交通可持續(xù)發(fā)展，采取交通需求管理降低對小客車的依賴，倡導慢行交通回歸，致力打造現(xiàn)代化的公交系統(tǒng)；三是重視科技對交通轉型支撐。

倫敦近期緊緊圍繞構建和強化綠色低碳交通、交通與空間協(xié)同發(fā)展進行了系列規(guī)劃，新版《大倫敦規(guī)劃2021》和《倫敦市長交通戰(zhàn)略2018》都分別從交通結構調整、健康街道打造、公共交通建設等方面深化并明確了未來交通的發(fā)展戰(zhàn)略目標。具體如表1所示。

表1 倫敦交通發(fā)展戰(zhàn)略目標

紐約作為最重要的全球城市之一，具有完善的交通體系，紐約2050城市總體規(guī)劃提出建設一個強大且公平的城市。對外交通方面，注重地區(qū)和國際的聯(lián)系，完善洲際交通，增強航線網(wǎng)絡的通達性，強化對全球其他城市的輻射。城市交通方面，提出出行更加可靠、安全以及可持續(xù)，讓紐約人不再依賴汽車，實施CBD擁堵收費。打造現(xiàn)代化的公共交通網(wǎng)，提升地鐵性能，提高公交效率。保障街道安全和高可達性，道路安全“零愿景”。

新加坡是一個名副其實的公交城市，無論是公交分擔率還是公交運營效率，都是其他城市對標學習的標桿。新加坡2040陸路交通規(guī)劃以出行效率為導向，提出通過“20、45、90”目標，即通過“走、騎、搭”（WCR）方式，實現(xiàn)到最近鄰里中心的行程能在20分鐘內、高峰時段90%的行程能在45分鐘內、高峰通勤比例90%。

3.2 未來五年發(fā)展方向分析

“十四五”時期，要在延續(xù)過去五年“管為本、重體系、補短板”的指導思想基礎上，理性分析未來五年上海綜合交通體系的內外環(huán)境因素和發(fā)展階段特征。初步判斷，“十四五”階段，上海的綜合交通體系發(fā)展要重點關注以下幾個方面：（1）進一步提升國際樞紐的輻射能力、服務能級和集疏效率，保持世界級水準；（2）視角突破上海中心城，要著眼服務全國和長三角，注重上海都市圈、五大新城（嘉定、青浦、松江、奉賢和南匯新城）和三大戰(zhàn)略區(qū)域（自貿(mào)區(qū)新片區(qū)、長三角示范區(qū)、虹橋商務區(qū)）的交通體系建設；（3）堅持以人為本的“人民城市”理念，落實“碳達峰、碳中和”要求，注重發(fā)揮既有設施存量優(yōu)勢，提高公共交通服務品質，打造綠色低碳交通環(huán)境；（4）伴隨數(shù)字化城市建設和科技賦能，提升交通精細化治理水平，在規(guī)劃、建設、運行和服務等各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)創(chuàng)新。

在對標全球城市的基礎上，結合上海的實際發(fā)展情況，“十四五”時期，上海要持續(xù)打造“樞紐型、功能性、網(wǎng)絡化、智能化、綠色化”的綜合交通體系，推進交通高質量、可持續(xù)發(fā)展，全力支撐建設具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。實現(xiàn)國際航運中心能級進一步提升，區(qū)域交通服務水平大幅提高，市域城鎮(zhèn)聯(lián)系更加快捷高效、城市交通集約綠色，交通運行安全有序，提供人民更加滿意的出行服務。

4 “十四五”上海綜合交通發(fā)展的重點任務

4.1 進一步提升上海國際航運中心能級

提升上海港全球輻射能力。（1）加強上海樞紐港輻射引領地位，推進設施能力挖潛和合理擴容；統(tǒng)籌岸線資源，完善港口布局，優(yōu)化港區(qū)功能。（2）探索區(qū)域港口協(xié)同合作機制，支持以資本為紐帶的區(qū)域合作，推進長三角地區(qū)沿江、沿海多模式合作，加快與長三角共建輻射全球的航運樞紐。（3）優(yōu)化港口集疏運系統(tǒng)，積極發(fā)展海鐵聯(lián)運，完善長三角區(qū)域通航設施和通航能級，推進江海直達、河海直達發(fā)展。（4）提升港口開放程度和國際化水平，增強對外開放程度、國際化程度，繼續(xù)深化港口和口岸改革，創(chuàng)新航運政策，打造上海港口、口岸、航運方面具有世界水平和影響力的服務品牌。

鞏固亞太航空樞紐港地位。（1）繼續(xù)加強上海機場設施建設，提升客貨運服務保障能力。（2）深化航空空域精細化管理，增加民用航空空域。（3）提升航空樞紐服務水平，更加關注國際份額、連接度、集疏運效率、航空安全、航班正常率、機場運行效率、機場智能化和節(jié)能減排水平等指標。（4）發(fā)揮上海航空樞紐對長三角地區(qū)的服務引領作用，探索跨區(qū)域機場合作機制，形成長三角地區(qū)機場群協(xié)同發(fā)展新格局。

4.2 高質量打造長三角一體化城際交通

落實長三角一體化戰(zhàn)略任務，加強與蘇浙皖三省對接，進一步提升區(qū)域交通設施的互聯(lián)互通水平，增強區(qū)域輻射和連通能力。（1）加快干線鐵路規(guī)劃建設，增強沿江、沿灣服務，擴大鐵路對外輻射扇面，完善上海鐵路樞紐布局。（2）加快長三角區(qū)域城際鐵路規(guī)劃和建設，積極開展長三角區(qū)域城際鐵路和上海市域（郊）鐵路系統(tǒng)規(guī)劃，促進多層次軌道交通網(wǎng)絡的融合發(fā)展。（3）開展多層次道路網(wǎng)銜接，促進跨省界地區(qū)干線公路銜接和路網(wǎng)融合。（4）以長三角一體化示范區(qū)為試點，開展近滬城市化地區(qū)交通規(guī)劃，探索毗鄰地區(qū)交通基礎設施建設、交通運輸服務和交通管理模式合作新機制，形成在長三角可推廣、可復制的經(jīng)驗。

4.3 堅持公共交通引導市域空間新格局

積極推進城鄉(xiāng)一體的交通規(guī)劃和建設，支撐市域空間發(fā)展新格局。（1）響應“新城發(fā)力”要求，構建新城完整的綜合交通體系，支撐獨立的綜合性節(jié)點城市功能。一方面，要結合長三角城際鐵路網(wǎng)絡規(guī)劃，引入多模式交通網(wǎng)絡，規(guī)劃建設綜合交通樞紐，支撐新城的節(jié)點城市地位。另一方面，要探索適應新城的新型公共交通系統(tǒng)，加強局域線、中運量公交等規(guī)劃研究，形成多元化的公共交通體系，提升新城內部的公共交通服務品質。此外，還要持續(xù)優(yōu)化新城慢行交通出行條件，構筑宜居宜業(yè)的新城交通環(huán)境。（2）主城片區(qū)加快完善交通配套，強化公共交通的引導和支撐作用。發(fā)展成熟地區(qū)加強公共交通配套“補短板”，尚未成熟地區(qū)，堅持TOD導向，加強公共交通走廊沿線的用地規(guī)劃和開發(fā)。（3）中心城公交優(yōu)先戰(zhàn)略向縱深延展，增強超大城市公共客運承載能力和服務效能。持續(xù)完善城市軌道交通網(wǎng)絡，加強線路運營維護，確保軌道交通安全可靠運行，優(yōu)化乘客出行體驗；完善中運量及多層次的地面公交系統(tǒng)，推進兩網(wǎng)融合，提升公共交通運營服務效率和品質；加強無障礙環(huán)境建設和適老化改造，打造人性化、友好型的公共交通服務；充分保障公交路權，提升公交專用道通行效率，全面提高公共交通服務智能化水平。

4.4 積極構筑宜行宜走的城市活力交通

結合城市更新、功能升級等要求，優(yōu)化完善城市道路網(wǎng)絡和功能，提升道路運行保障度和可達性。（1）進一步完善市域高等級骨干路網(wǎng)，推進公路與城市道路的網(wǎng)絡融合。（2）彌補路網(wǎng)短板，優(yōu)化交通功能，提高城市道路交通保障度。繼續(xù)完善快速路網(wǎng)和越江過河通道，加強越江跨河通道路網(wǎng)對接，完善重點地區(qū)（如黃浦江兩岸、蘇州河地區(qū)、北外灘地區(qū)）路網(wǎng)體系。（3）提高道路使用效率和公平性。不斷優(yōu)化步行和自行車等綠色交通路權分配。倡導“道路”到“街道”觀念的轉變，提高慢行網(wǎng)絡的連續(xù)性和功能性，優(yōu)化慢行交通出行環(huán)境，營造適宜人與人交往的公共空間，為城市活力提高創(chuàng)造條件。

4.5 加快打造生態(tài)友好的綠色低碳交通

積極推動交通領域碳達峰行動和環(huán)境污染治理。（1）推進低碳交通體系建設，加快交通運輸結構優(yōu)化，推進大宗貨物“公轉鐵”、“公轉水”模式發(fā)展。（2）鼓勵和扶持新能源汽車發(fā)展，在公共汽（電）車、巡游出租車、郵政等領域加快更新應用。（3）持續(xù)提升交通行業(yè)能效水平，完善交通能耗及碳排放管理機制。（4）加強交通環(huán)境協(xié)同治理，持續(xù)開展高污染燃油車輛清潔化和航運污染治理，完善交通排放監(jiān)測體系建設，推進交通設施生態(tài)建設。

4.6 強化交通領域的科技創(chuàng)新策源功能

加快交通領域數(shù)字化轉型，建設智慧交通和新型基礎設施，積極打造交通新技術示范應用高地。（1）推進自動駕駛、車路協(xié)同等技術的試點和應用，完善自動駕駛測試場景布局；推進智慧高速和城市快速路智慧化改造；打造智能化“?？铡睒屑~設施、智慧港口、智慧航道、智慧客運樞紐場站。（2）提升自動化載運工具和裝備的應用；推動物聯(lián)網(wǎng)、5G技術、北斗系統(tǒng)、量子通訊、區(qū)塊鏈技術等應用。（3）加快出行信息融合，積極開展一站式出行（MaaS）的推廣應用。（4）搭建行業(yè)科技創(chuàng)新平臺，依托長三角示范區(qū)、臨港新片區(qū)等，探索交通科技創(chuàng)新策源發(fā)展。

5 結 語

“十四五”時期是上海社會經(jīng)濟和城市發(fā)展轉型升級的重要時期，國家也賦予上海更多機遇和使命，上海要努力打造具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市，緊緊把握長三角一體化的時代機遇，打造更高質量的綜合交通體系，更好地為“十四五”發(fā)展謀劃藍圖。