陳小敏

上海市交通發(fā)展研究中心

0 引 言

新城發(fā)力是上海市委市政府在“十四五”期間城市發(fā)展的重大決策，新城將作為上海未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略空間和重要增長(zhǎng)極?！笆奈濉逼陂g，將進(jìn)一步著眼于將新城發(fā)展融入新的發(fā)展格局里來(lái)考慮，結(jié)合新城綜合性獨(dú)立節(jié)點(diǎn)城市新的功能和定位，需要更好地發(fā)揮新城的輻射、帶動(dòng)作用，其中交通對(duì)助推“新城發(fā)力”尤為重要，且近日發(fā)布新城交通專項(xiàng)方案中明確提出了結(jié)合各個(gè)新城特征，制定近遠(yuǎn)期的實(shí)施方案。因此結(jié)合新城發(fā)展差異，構(gòu)建契合新城發(fā)展的完善的綜合交通體系，支撐新城發(fā)力目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 新城交通發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 交通基礎(chǔ)設(shè)施

各新城交通基礎(chǔ)設(shè)施中，鐵路設(shè)施和服務(wù)差異較大，軌道、公路、航道設(shè)施條件相對(duì)較好。

表1 新城軌道交通服務(wù)屬性表

（1）鐵路。服務(wù)新城鐵路資源有限，現(xiàn)狀僅松江新城內(nèi)有滬昆鐵路、滬昆高鐵和金山鐵路支線，在新城內(nèi)分別形成松江南站、松江站（貨運(yùn)站）和車墩站；嘉定新城依托南側(cè)滬寧城際和滬蘇通鐵路一期，在新城外南側(cè)分別形成安亭北站和安亭西站；南匯新城依托浦東鐵路設(shè)置四團(tuán)站（貨運(yùn)站）；青浦和奉賢新城尚無(wú)鐵路服務(wù)。

圖1 五大新城鐵路現(xiàn)狀布局圖

（2）軌道交通。隨著全市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的完善，現(xiàn)狀各新城均有1條向心軌道交通線路。嘉定新城11號(hào)線、松江新城9號(hào)線和南匯新城16號(hào)線直接到達(dá)中心城，青浦新城17號(hào)線、奉賢新城5號(hào)線和南匯新城16號(hào)主要通過(guò)換乘銜接聯(lián)系中心城。近年來(lái)，各新城加快軌道交通局域線的建設(shè)，現(xiàn)狀服務(wù)新城的軌道站點(diǎn)（含局域線）共80個(gè)，站點(diǎn)（含域線）600 m覆蓋率為8.4%，各新城的軌道交通服務(wù)差距較大。

（3）道路。各新城對(duì)外與長(zhǎng)三角城市、中心城及門戶樞紐均有不少于1條高快速路聯(lián)系，新城對(duì)外高快速路路網(wǎng)格局基本形成，但各新城內(nèi)部路網(wǎng)與中心城相比存在較大差距，尚未達(dá)到合理的路網(wǎng)密度，如現(xiàn)狀新城內(nèi)部干路網(wǎng)密度0.58～1.57km/km2，不足中心城的2/3；全路網(wǎng)密度2.57 ～4.39km/km2，新城內(nèi)部的干路網(wǎng)聯(lián)通性不足，局部交通瓶頸矛盾突出。

圖2 新城對(duì)外干道現(xiàn)狀布局圖

（4）港口航道。各新城具有良好的內(nèi)河航道資源優(yōu)勢(shì)，均有1條高等級(jí)航道，各新城之間已基本形成了“兩橫三縱”的高等級(jí)內(nèi)河航道網(wǎng)絡(luò)，可通過(guò)高等級(jí)航道連接黃浦江、長(zhǎng)江等對(duì)外航道和港口，為水路運(yùn)輸提供了良好的基礎(chǔ)設(shè)施。

圖3 新城現(xiàn)狀內(nèi)河航道分布圖

1.2 新城出行特征

各新城出行特征既有共性，也有差異性。根據(jù)手機(jī)信令數(shù)據(jù)分析，現(xiàn)狀五大新城日均總出行量約690萬(wàn)人次，約為全市總出行量的21%。

（1）出行空間分布特征。新城交通出行以新城內(nèi)部及與本區(qū)聯(lián)系為主，比例達(dá)到了80%（其中新城內(nèi)部約55%），至中心城方向7-11%，至其他區(qū)8-10%（與相鄰新城之間約1-3%），至周邊省市2-3%。

圖4 各個(gè)新城對(duì)外交通出行分布圖

（2）出行方式特征。新城對(duì)外出行以機(jī)動(dòng)化方式為主。新中心城出行中，基于向心軌道交通的建設(shè)，集約交通（含軌道、公交）出行比例基本達(dá)到了50%以上。新城內(nèi)部出行距離較短，出行方式以慢行交通為主導(dǎo)，占比65%以上。在機(jī)動(dòng)化出行結(jié)構(gòu)中，各個(gè)新城內(nèi)部均以個(gè)體化出行（含小汽車、出租車、網(wǎng)約車）為主，公共交通分擔(dān)率較低，占機(jī)動(dòng)化出行比例僅為17-38%。

圖5 新城出行特征圖

2 新城交通發(fā)展存在的問(wèn)題

對(duì)標(biāo)新城綜合性獨(dú)立節(jié)點(diǎn)城市的定位，結(jié)合交通發(fā)展要求，新城交通存在對(duì)外鐵路服務(wù)不足、對(duì)外通道效率不高、內(nèi)部交通體系不全等主要瓶頸問(wèn)題。

2.1 新城鐵路節(jié)點(diǎn)功能尚未發(fā)揮，樞紐對(duì)外輻射有待加強(qiáng)

現(xiàn)狀新城與長(zhǎng)三角城市出行主要依賴主城區(qū)樞紐實(shí)現(xiàn)，與新城獨(dú)立節(jié)點(diǎn)城市不相匹配。一是鐵路樞紐建設(shè)滯后。青浦新城、奉賢新城、南匯新城缺乏對(duì)外客運(yùn)服務(wù)樞紐，對(duì)外集約化交通支撐不足。二是已建成的鐵路樞紐服務(wù)能級(jí)不足。松江新城依托滬杭鐵路建成了松江南站樞紐，嘉定新城依托外部滬寧通道和滬蘇通鐵路形成安亭北站和安亭西站，但?？苛熊嚢啻魏捅壤陀诮鼫鞘?，車輛間隔時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)外聯(lián)系效率較低，對(duì)新城對(duì)外交通的服務(wù)支撐不足。

表2 2020年7月各新城鐵路站點(diǎn)列車?？勘?/p>

2.2 新城對(duì)外通道服務(wù)效率有待提升

新城之間聯(lián)系通道有待完善，主要依靠公路服務(wù)，軌道交通服務(wù)不足，集約化交通支撐不足。目前服務(wù)新城之間聯(lián)系的高速公路G15、G1503均為市域貨運(yùn)通道，客貨混行嚴(yán)重；而普通國(guó)省干線存在區(qū)區(qū)之間規(guī)模不匹配、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，難以有效承擔(dān)新城之間聯(lián)系功能。且各新城與門戶樞紐聯(lián)系主要依靠小汽車，時(shí)耗較長(zhǎng)，同近滬城市相比優(yōu)勢(shì)不明顯。

圖6 上海市高速公路客運(yùn)流量分布圖

圖7 上海市高速公路貨運(yùn)流量分布圖

2.3 新城內(nèi)部缺乏功能完善的綜合交通體系，交通品質(zhì)有待提升

一是骨干公交網(wǎng)絡(luò)尚未形成，公共交通吸引力不強(qiáng)，公交出行比例較低，個(gè)體機(jī)動(dòng)化交通快速發(fā)展導(dǎo)致新城道路擁堵、停車矛盾等問(wèn)題突出。二是各新城內(nèi)部路網(wǎng)實(shí)施率不高、系統(tǒng)性不足，新城及周邊的中短距離出行向高等級(jí)干道集中，導(dǎo)致到發(fā)和過(guò)境混行、客貨混雜等問(wèn)題，影響新城對(duì)內(nèi)對(duì)外的通行效率。三是新城內(nèi)部智慧交通建設(shè)滯后，交通治理能力有待提升。四是新城慢行交通體系有待完善。新城步行和騎行空間不足，環(huán)境不佳，內(nèi)部交通品質(zhì)有待進(jìn)一步提升。

3 新城交通發(fā)展的要求

3.1 交通新要求

五大新城作為滬寧、滬杭、滬湖、沿江沿海發(fā)展軸上的獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，既是上海大都市圈的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是長(zhǎng)三角城市群的重要節(jié)點(diǎn)，隨著新城綜合功能將顯著提升，交通系統(tǒng)對(duì)新城的建設(shè)發(fā)展具有重要的引領(lǐng)、支撐、保障作用。

圖8 各新城發(fā)展軸布局

根據(jù)新城發(fā)展定位，要求各新城按照獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市進(jìn)行發(fā)展謀劃，規(guī)劃至2035年，各新城常住人口將不低于100萬(wàn)。隨著未來(lái)新城綜合功能將顯著提升，人口將大幅增加，出行需求將大幅增長(zhǎng)，迫切需要構(gòu)建集約化交通模式。新城和長(zhǎng)三角城市、周邊新城的交通聯(lián)系將進(jìn)一步增強(qiáng)，從與中心城方向聯(lián)系為主向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。輻射功能增強(qiáng)，需要樞紐支撐，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外良好銜接。高品質(zhì)生活，要求打造綠色便捷的內(nèi)部交通體系和高效的交通治理體系。

3.2 交通新功能

新城交通在滿足配套功能的基礎(chǔ)上，更應(yīng)注重發(fā)揮交通的引導(dǎo)功能。一是對(duì)區(qū)域用地開(kāi)發(fā)和建設(shè)引導(dǎo)，突出交通引導(dǎo)城市發(fā)展的功能，實(shí)現(xiàn)新城內(nèi)用地同交通的融合發(fā)展；二是注重交通與產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)。如通過(guò)智慧交通場(chǎng)景升級(jí)、交通新基建在新城的應(yīng)用，加快引導(dǎo)交通相關(guān)產(chǎn)業(yè)在新城的導(dǎo)入。

根據(jù)差異化特色的交通發(fā)展思路，各新城交通應(yīng)服務(wù)新城功能定位，其中青浦新城交通應(yīng)發(fā)揮上海之門的地位，加強(qiáng)與示范區(qū)和虹橋商務(wù)區(qū)聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步注重交通引導(dǎo)，站城融合，支撐長(zhǎng)三角一體化龍頭帶動(dòng)作用。松江新城依托滬蘇湖鐵路建設(shè)打造松江樞紐，完善“四網(wǎng)融合”綜合交通體系，進(jìn)一步提升松江銜接長(zhǎng)三角腹地的能級(jí)。嘉定新城強(qiáng)化其西北門戶樞紐輻射能級(jí)，加快形成嘉昆太協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展格局，加強(qiáng)新城各功能組團(tuán)間交通聯(lián)系，成為具有較強(qiáng)輻射帶動(dòng)作用的上海新城樣板。奉賢新城對(duì)內(nèi)加速構(gòu)建高效便捷的綜合交通體系，打造交通-經(jīng)濟(jì)綜合走廊，輻射杭州灣、銜接中心城。南匯新城圍繞“海空鐵”打造立體化、現(xiàn)代化的交通基礎(chǔ)設(shè)施體系。

4 新城交通發(fā)展對(duì)策與建議

新城交通研究和規(guī)劃工作應(yīng)以調(diào)查研究為基礎(chǔ)，結(jié)合新城實(shí)際發(fā)展特征，按照大城市的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化新城的交通配套，完善內(nèi)外部交通網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化樞紐和交通支撐能力，提升新城交通服務(wù)輻射能級(jí)，對(duì)鐵路、軌道、道路等交通體系進(jìn)行謀劃，支撐新城的獨(dú)立節(jié)點(diǎn)功能。

4.1 加強(qiáng)對(duì)外鐵路建設(shè)，提升新城鐵路服務(wù)水平

作為新城增強(qiáng)對(duì)外服務(wù)輻射的重要通道，十四五期間，鐵路建設(shè)應(yīng)作為新城交通發(fā)力的重點(diǎn)，加強(qiáng)新城同干線鐵路網(wǎng)絡(luò)快速聯(lián)系，研究利用干線鐵路的富余運(yùn)能開(kāi)行城際列車，加快實(shí)現(xiàn)每個(gè)新城可以通過(guò)干線鐵路網(wǎng)或城際鐵路接入長(zhǎng)三角軌道交通網(wǎng)絡(luò)；提升鐵路對(duì)新城的服務(wù)能力。同時(shí)應(yīng)與既有設(shè)施做好聯(lián)系，充分考慮上?，F(xiàn)有鐵路樞紐的綜合銜接，例如，安亭不能只是一個(gè)車站，考慮到達(dá)安亭后可方便服務(wù)整個(gè)上海市區(qū)，應(yīng)通過(guò)用地綜合開(kāi)發(fā)和站城融合等吸引區(qū)域客流，將安亭站打造為上海甚至長(zhǎng)三角的重要對(duì)外交通節(jié)點(diǎn)，通過(guò)市域鐵路、軌道交通等換乘銜接，構(gòu)筑具有“區(qū)域輻射”功能的綜合交通樞紐，提升鐵路站的對(duì)外輻射服務(wù)能力。

4.2 構(gòu)建新城多層次軌道交通網(wǎng)，強(qiáng)化與樞紐和新城間快速聯(lián)系

圖9 新城道路功能布局圖

圍繞新城規(guī)劃建設(shè)“30、45、60”的時(shí)間目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化交通門戶樞紐、新城與新城之間的快速軌道交通聯(lián)系。一是推動(dòng)新城銜接門戶樞紐快速大容量軌道交通系統(tǒng)建設(shè)。結(jié)合兩港快線、嘉閔線、機(jī)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)線等銜接門戶樞紐的市域鐵路規(guī)劃建設(shè)，加快推進(jìn)服務(wù)新城的市域鐵路建設(shè)，加快與服務(wù)樞紐的線路的換乘銜接，每個(gè)新城形成不少于1條的快速軌道交通聯(lián)系門戶樞紐，提升至門戶樞紐交通服務(wù)的集約性和時(shí)效性。二是彌補(bǔ)新城之間軌道聯(lián)系的服務(wù)空白。結(jié)合新城產(chǎn)業(yè)布局及區(qū)域聯(lián)動(dòng)，加快推進(jìn)聯(lián)系新城間的嘉青松金線、南楓線等市域鐵路的推進(jìn)，進(jìn)一步彌補(bǔ)新城間集約化交通服務(wù)空白，提升新城之間的快速聯(lián)系水平。

4.3 完善新城內(nèi)外路網(wǎng)體系，優(yōu)化客貨運(yùn)交通組織

加強(qiáng)出省通道的規(guī)劃建設(shè)和增能擴(kuò)容。通過(guò)適度新增出省通道，分流新城過(guò)境交通，緩解新城對(duì)外通道的服務(wù)瓶頸；通過(guò)現(xiàn)狀擁擠通道的擴(kuò)容提效，提升新城與長(zhǎng)三角城市的聯(lián)系效率。同時(shí)在G1503為新城提供高速互連能力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升普通國(guó)省干線作為新城聯(lián)系功能的重要支撐，圍繞通道客貨功能優(yōu)化、干線功能提升、斷頭路打通等方面，增強(qiáng)新城之間的交通服務(wù)能力。加快服務(wù)新城的道路路網(wǎng)建設(shè)，提高服務(wù)新城的國(guó)省干線的實(shí)施率和達(dá)標(biāo)率，進(jìn)一步加快新城內(nèi)部路網(wǎng)建設(shè)，提高路網(wǎng)密度，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)效益；

圖10 新城道路功能布局圖

4.4 加強(qiáng)公交優(yōu)先和智慧交通應(yīng)用，構(gòu)建以集約交通為導(dǎo)向的綜合交通體系

針對(duì)新城公共交通發(fā)展短板和小汽車快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，強(qiáng)化集約交通和智慧交通在新城的應(yīng)用，建議將中心城范圍內(nèi)公共交通管理和經(jīng)驗(yàn)充分發(fā)揮，在既有的“軌道（市域線、市區(qū)線）+常規(guī)公交”扁平化的公共交通體系基礎(chǔ)上，構(gòu)建內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立的局域線系統(tǒng)，形成“大中運(yùn)量軌道+常規(guī)公交”的多級(jí)服務(wù)層次。大運(yùn)量軌道交通（市域線、市區(qū)線）以服務(wù)新城與中心城、其他新城、周邊近滬城市等聯(lián)系功能為主，中運(yùn)量局域線以服務(wù)新城內(nèi)部為主，作為區(qū)域內(nèi)部公共交通網(wǎng)絡(luò)的骨架。

4.5 優(yōu)化城市道路交通功能，提升交通運(yùn)營(yíng)管理水平

不斷完善新城內(nèi)部的支路脈絡(luò)，打通斷頭路，提升新城路網(wǎng)效率和轉(zhuǎn)換能力。精細(xì)化設(shè)計(jì)完善交通流線管理措施。梳理新城主要通道的交通出入口，對(duì)交通流線進(jìn)行規(guī)劃和優(yōu)化，加強(qiáng)新建地塊的交通影響評(píng)估和交通設(shè)計(jì)，提升交通網(wǎng)絡(luò)的通行效率。構(gòu)建城市綠道系統(tǒng)，構(gòu)建以自行車、步行交通為主的綠道交通系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)休憩休閑、觀光旅游、樞紐集散等為主的服務(wù)功能。通過(guò)逐步梳理、調(diào)整、優(yōu)化城市干道功能，將過(guò)境功能調(diào)整至城市化地區(qū)的邊緣或外圍，形成城市化地區(qū)的“保護(hù)環(huán)”。增加客貨分離措施，完善貨運(yùn)通道布局。在規(guī)劃、建設(shè)的基礎(chǔ)上，采用管理措施，對(duì)部分城市化地區(qū)的道路實(shí)行禁止貨運(yùn)車流通行的措施，實(shí)現(xiàn)客貨分離，提升新城的生活品質(zhì)和交通安全。

4.6 加大新城交通建設(shè)投入，提升政策支持力度

一是健全事權(quán)分工政策依據(jù)?！笆奈濉笔恰靶鲁前l(fā)力”的重要時(shí)期，但新城規(guī)劃建設(shè)相關(guān)工作將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)持續(xù)開(kāi)展，建議加快市區(qū)兩級(jí)中新城交通項(xiàng)目市區(qū)分工的發(fā)展研究，盡快形成穩(wěn)定的事權(quán)分工方案和政策文件，固化工作機(jī)制，提高新城交通項(xiàng)目前期推進(jìn)效率。二是完善資金投入保障政策。進(jìn)一步研究“十四五”期間交通基礎(chǔ)設(shè)施的市區(qū)投資分工政策，加大對(duì)服務(wù)新城的重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，資金向服務(wù)新城交通基礎(chǔ)設(shè)施傾斜；三是創(chuàng)新建設(shè)開(kāi)發(fā)機(jī)制。建議支持新城內(nèi)部的站城一體開(kāi)發(fā)，對(duì)新城交通樞紐地下空間開(kāi)發(fā)利用有針對(duì)性的政策，對(duì)新城內(nèi)交通場(chǎng)站和樞紐制定TOD開(kāi)發(fā)政策，對(duì)公交場(chǎng)站等交通基礎(chǔ)設(shè)施給予規(guī)劃、土地方面的支持，確保可實(shí)施性。