摘要 生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)施需要配套規(guī)章支持。美國內(nèi)政部（DOI）制定的自然資源損害評(píng)估規(guī)章，確立了由受托人組織實(shí)施、依規(guī)劃、分階段的自然資源損害評(píng)估程序。其通過“預(yù)評(píng)估”篩選、過濾不當(dāng)案件，在正式評(píng)估中嚴(yán)格區(qū)別“損傷”與“損害”并進(jìn)行合理轉(zhuǎn)化，為后續(xù)生態(tài)修復(fù)的實(shí)施提供了良好基礎(chǔ)。DOI規(guī)章的成功經(jīng)驗(yàn)在于：第一，內(nèi)容具體、明確，銜接立法，高規(guī)格，確?？刹僮餍?第二，強(qiáng)調(diào)公眾參與，鼓勵(lì)多方合作，動(dòng)態(tài)靈活調(diào)整，確保公信力;第三，區(qū)別事實(shí)與價(jià)值，轉(zhuǎn)化科學(xué)與法律，分階段、分步驟處理，確保制度理性;第四，范圍限縮，層層過濾，注重實(shí)施基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)成本收益，確?？蓪?shí)施性;第五，堅(jiān)持回復(fù)導(dǎo)向，著眼“服務(wù)”恢復(fù)，強(qiáng)調(diào)同等補(bǔ)償，確保環(huán)境實(shí)效。我國生態(tài)損害賠償立法較為粗略，配套制度不足，應(yīng)從以下方面完善：第一，完善評(píng)估細(xì)則，概念術(shù)語與相關(guān)立法保持統(tǒng)一，提高可操作性;第二，明確鑒定評(píng)估規(guī)則的司法適用效力;第三，區(qū)分科學(xué)"損傷"與法律"損害"，避免損害類型"全覆蓋"; 第四，修訂細(xì)化《總綱》，明確實(shí)際修復(fù)成本方法優(yōu)先，經(jīng)濟(jì)價(jià)值方法補(bǔ)充，確?？蓪?shí)施性;第五，優(yōu)先實(shí)施修復(fù)責(zé)任，金錢賠償后位補(bǔ)充，確保修復(fù)實(shí)效。

關(guān)鍵詞 自然資源損害賠償;合目的性;美國;規(guī)章

中圖分類號(hào) D922.68?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? 文章編號(hào) 1002-2104（2021）04-0155-09? DOI：10.12062/cpre.20200935

我國法律實(shí)踐中的生態(tài)損害賠償重賠償、輕修復(fù)[1]，偏離修復(fù)目的，有“異化”為罰款的風(fēng)險(xiǎn)[2]。作者以對(duì)美國超級(jí)基金法中的自然資源損害賠償制度的實(shí)施發(fā)揮重要保障作用的內(nèi)政部（DOI） 規(guī)章為例進(jìn)行說明，介紹其具體規(guī)則，歸納其成功經(jīng)驗(yàn)，以為我國制度完善提供些許借鑒。

1 自然資源損害賠償與DOI規(guī)章

1980年美國國會(huì)制定的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償及責(zé)任法案》（Comprehensive Environmental Response， Compensation， and Liability Act of 1980，CERCLA）規(guī)定“自然資源損害賠償”（Natural Resource Damage， NRD）制度，希望通過對(duì)受損資源的修復(fù)和替換實(shí)現(xiàn)恢復(fù)受損環(huán)境[3]。但在該法制定之初幾年內(nèi)該制度卻鮮有實(shí)踐，以至于被稱作“沉睡的巨獸”[4]。原因在于相關(guān)條款并未對(duì)賠償?shù)木唧w構(gòu)成和認(rèn)定做具體界定。由于該賠償涉及生物學(xué)、化學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、數(shù)據(jù)學(xué)、病理學(xué)等多專業(yè)問題，非法官之所長，而立法又未提供評(píng)估損害的權(quán)威方法[5]，故難以實(shí)際開展。其實(shí)，國會(huì)立法時(shí)即意識(shí)到此問題并有所安排。CERCLA明確要求總統(tǒng)在該法通過后兩年內(nèi)制定“自然資源損害評(píng)估規(guī)章”（Natural Resource Damage Assessment， NRDA），明確損害認(rèn)定的具體因素和規(guī)范、流程?；谠撘?guī)章的專業(yè)性，總統(tǒng)把制定權(quán)下放給內(nèi)政部，后者分別于1986年和1987年發(fā)布針對(duì)復(fù)雜案件的B規(guī)章和簡單案件的A規(guī)章并歷經(jīng)多次修改。目前版本是2008年基于聯(lián)邦咨詢委員會(huì)的建議進(jìn)行的修訂版[6]。

2 DOI規(guī)章中的自然資源損害評(píng)估：主體、范圍與流程

在NRDA中，主導(dǎo)損害評(píng)估的是受托人，包括聯(lián)邦或州的自然資源管理機(jī)構(gòu)以及印第安部落，具體實(shí)施者則是獲授權(quán)可以受托人名義行動(dòng)的官員，專業(yè)問題可由下屬機(jī)構(gòu)輔助解決。如經(jīng)濟(jì)分析支持由政策分析辦公室提供，科學(xué)或技術(shù)分析支持由美國地質(zhì)調(diào)查局提供，法律咨詢由法務(wù)辦公室提供[7]。在自然資源損害同時(shí)涉及聯(lián)邦和州的情況下，會(huì)組成受托人委員會(huì)共同進(jìn)行。譬如，在因墨西哥灣漏油事件所引發(fā)的“深水地平線”案中，就有4個(gè)聯(lián)邦受托機(jī)構(gòu)和5個(gè)州受托機(jī)構(gòu)共同組成受托人委員會(huì)來主導(dǎo)損害評(píng)估及修復(fù)[8]。

CERCLA對(duì)自然資源的界定較為寬泛，指一切為受托人擁有或管理的土地、魚類、野生動(dòng)物、生物群、空氣、水、地下水、飲用水源以及其他類似資源。NRDA將之歸為地表水、地下水、大氣、地質(zhì)、生物5類。其適用情形限于依法應(yīng)當(dāng)擔(dān)責(zé)的油類和毒害物質(zhì)排放致?lián)p，并排除“不可逆轉(zhuǎn)和不可挽回承諾”等豁免情形。NRDA還要求須“成本有效”“資料充分性”。

規(guī)章分“導(dǎo)論”“預(yù)評(píng)估”“評(píng)估計(jì)劃”“A程序”“B程序”和“評(píng)估后”六章，力求“為評(píng)估自然資源損害提供一個(gè)成本有效的標(biāo)準(zhǔn)化程序”。在導(dǎo)論部分，規(guī)章對(duì)適用范圍、立法目的、隔年審查、基本流程、賠償項(xiàng)目及索賠限制，以及如何做到守法合規(guī)作專條規(guī)定，并詳細(xì)界定了47個(gè)重要概念。以下重點(diǎn)介紹常規(guī)適用的B程序。

依據(jù)規(guī)章，正式評(píng)估前須先進(jìn)行“預(yù)評(píng)估”。在發(fā)現(xiàn)可能的索賠線索時(shí)，受托人應(yīng)先通知潛在的其他“受托人”尋求合作，判斷損害是否源于未知排放，并就致害行為、受害場所、潛在責(zé)任人、免責(zé)事由、致害機(jī)理及潛在風(fēng)險(xiǎn)等基本情況展開初步調(diào)查，搜集可得信息，以保證只有在索賠很可能成功的情況下才啟動(dòng)正式評(píng)估，其先決條件包括“進(jìn)行評(píng)估所需信息較為充分且能以合理成本獲得”“已經(jīng)采取或即將實(shí)施的反應(yīng)行動(dòng)不足以充分救濟(jì)”等。相關(guān)信息及結(jié)果記載于 “預(yù)評(píng)估認(rèn)定書”。

經(jīng)預(yù)評(píng)估，如認(rèn)為確有索賠可能及必要，受托人須制定“評(píng)估計(jì)劃”，列明擬采取的評(píng)估程序類型（A、B抑或二者的組合）、預(yù)估的損害賠償額，以及諸如取樣地點(diǎn)、調(diào)查方案、應(yīng)收集樣本的數(shù)量和類型、擬進(jìn)行的分析測試、擬定的修復(fù)期間等關(guān)鍵信息，其內(nèi)容應(yīng)細(xì)致到有助于判斷是否符合成本有效性、是否符合受托人的法定職權(quán)，并包含向公眾分享數(shù)據(jù)、樣品等分析結(jié)果的程序和時(shí)間表。計(jì)劃制定前，須告知其他潛在受托人以及賠償責(zé)任人，邀其參與制定;計(jì)劃完成后，則須向這些主體及任何感興趣的公眾開放信息，提供不少于30天的評(píng)議期。

正式評(píng)估部分包括“損傷鑒定”（Injury determination phase）“量化”（Quantification phase）和“損害認(rèn)定”（Damage determination phase）三階段，每一階段的目標(biāo)、要求、操作步驟、實(shí)施要點(diǎn)、判斷因素和取舍標(biāo)準(zhǔn)都有詳細(xì)規(guī)定。受托人依照指示，就自然資源是否受到損傷、影響后果如何進(jìn)行判斷，并就如何救濟(jì)制定 “修復(fù)和損害賠償認(rèn)定計(jì)劃”，列明擬采取的修復(fù)方案，確定具體行動(dòng)，選擇估值方法，對(duì)建議行動(dòng)的實(shí)施成本和回復(fù)期間的價(jià)值損失進(jìn)行計(jì)算，得出具體損害賠償額。

上述步驟完成后，“損害評(píng)估”的主體階段即告完成，進(jìn)入執(zhí)行、追責(zé)的“評(píng)估后階段”（Post-Assessment Phase）。此時(shí)，信托人須整合評(píng)估過程中的所有重要信息，尤其對(duì)判斷、選擇起到重要支持作用的輔助材料，形成“評(píng)估報(bào)告”，與要求賠償?shù)摹按呖顔巍币徊l(fā)送潛在責(zé)任人，并留出至少60天的回應(yīng)期。逾期可以起訴，前述材料即具有可反駁推定效力。賠償金存入聯(lián)邦或州財(cái)政部開設(shè)的獨(dú)立賬戶，專用于為救濟(jì)經(jīng)評(píng)估程序所確認(rèn)的損害的恢復(fù)。受托人須以“修復(fù)和損害賠償認(rèn)定計(jì)劃”為基礎(chǔ)制定詳盡的“修復(fù)計(jì)劃”，描述資金如何用于救濟(jì)損害，說明修復(fù)、恢復(fù)或替換、重置如何具體實(shí)施。

3 DOI規(guī)章中的損害賠償：從事實(shí)損傷到法律損害

為從生態(tài)環(huán)境的客觀變化得出法律上可主張的賠償金額，須跨越事實(shí)與價(jià)值的鴻溝，NRDA通過對(duì)“損傷”（injury）與“損害”（damage）的區(qū)別和轉(zhuǎn)化來實(shí)現(xiàn)，前者是一個(gè)科學(xué)概念，指自然資源因污染所致“化學(xué)、物理性質(zhì)或保育能力發(fā)生不利變化”的客觀狀況;后者是一個(gè)法律概念，指“受托人因自然資源被傷害、毀損或減損而訴請(qǐng)賠償?shù)慕痤~”。 具體步驟分為三階段。

3.1 損傷鑒定：從“狀態(tài)變化”到“資源損傷”

生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)變化是否屬于有負(fù)面評(píng)價(jià)從而有救濟(jì)可能的“損傷”，是損害賠償?shù)拈T檻性問題。對(duì)此，規(guī)章詳細(xì)界定損傷的具體構(gòu)成，分別就前述五類具體資源的損傷標(biāo)準(zhǔn)和判斷方法作細(xì)致規(guī)定。受托人須先將受影響對(duì)象是否為前述五類資源，繼而以符合要求的檢驗(yàn)方法判斷受影響資源的指標(biāo)變化是否達(dá)到規(guī)章規(guī)定的“損傷”標(biāo)準(zhǔn)，并確定污染物傳播的具體路徑。由此獲得識(shí)別的損傷——指標(biāo)資源的特定變化——將成為后續(xù)階段量化后果、計(jì)算賠償?shù)幕A(chǔ)。

為保證判斷的科學(xué)性和規(guī)范性，NRDA分別規(guī)定“路徑確認(rèn)”和“檢驗(yàn)方法”，前者就路徑判斷的考量因素、證立標(biāo)準(zhǔn)及信息不全時(shí)的情況處理做出指引，并規(guī)定各類指標(biāo)資源的路徑判斷;后者對(duì)可適用的檢驗(yàn)方法做出明確要求和具體規(guī)定。

3.2 量化：從“資源損傷”到“服務(wù)減損”

“量化”階段對(duì)傷害事實(shí)的后果做定量分析，規(guī)章以“服務(wù)減損”為核心指標(biāo)。 “服務(wù)”指“資源所發(fā)揮的物理和生物功能以及人類對(duì)這些功能的利用”，“減損”指資源提供服務(wù)的減少，對(duì)減損程度的確定即為“量化”。不管受損資源的具體狀況如何差異，從量化角度只需考察其狀態(tài)變化導(dǎo)致服務(wù)減損的程度即可。對(duì)此，規(guī)章也提出明確要求，就步驟、內(nèi)容、方法、豁免以及五類資源各自的具體規(guī)則作出細(xì)致規(guī)定。

服務(wù)減損的參照是“基線”，即“若涉案污染排放未發(fā)生，被評(píng)估區(qū)域可能存在的狀況”，故量化階段實(shí)際計(jì)算的是受損資源“在基線狀態(tài)時(shí)所提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量的減損”。規(guī)章制定專門條款，對(duì)基線數(shù)據(jù)的選擇、歷史數(shù)據(jù)、控制區(qū)、基線服務(wù)相關(guān)信息、可用數(shù)據(jù)的條件以及具體規(guī)則作出細(xì)致規(guī)定，并對(duì)資源的可回復(fù)性分析作專條規(guī)定，明確回復(fù)期間的計(jì)算方法和考慮因素。

3.3 損害認(rèn)定：從“服務(wù)減損”到“回復(fù)成本”

損害認(rèn)定階段要將服務(wù)減損轉(zhuǎn)化成具體金額，故該階段的規(guī)定主要圍繞金額計(jì)算的兩大要素——計(jì)算依據(jù)和估價(jià)方法展開。提供“基線回復(fù)成本”和“可補(bǔ)償價(jià)值”兩個(gè)選項(xiàng)，并分別規(guī)定各自適用的計(jì)算方法。

3.3.1 基線回復(fù)成本

基線回復(fù)成本是為使受損環(huán)境回復(fù)到基線狀態(tài)所需支付的必要成本，是對(duì)資源服務(wù)能力喪失的救濟(jì)，著眼于服務(wù)能力恢復(fù)。在普通法中，財(cái)產(chǎn)性損害賠償?shù)挠?jì)算依據(jù)一般有兩類：損害前后的市場價(jià)值差額或修復(fù)受損財(cái)產(chǎn)至原狀的合理費(fèi)用。實(shí)踐中通常采用“市場價(jià)值減少”或者“修復(fù)費(fèi)用”中的較少者[10]，此也為1986首次發(fā)布的NRDA所采用。但在Ohio v. U.S. Department of the Interior案中Ohio v. United States Dep't of Interior， 880 F.2d 432， 442 （D.C. Cir. 1989）.，

法院否決規(guī)章的規(guī)定，認(rèn)為CERCLA § 9607（f）（1）“清楚表明了國會(huì)的意圖，即將修復(fù)費(fèi)用作為損害賠償估價(jià)的基本依據(jù)”，并指出多數(shù)情況下自然資源的修復(fù)費(fèi)用會(huì)超過其市場價(jià)值差額，在 “較少規(guī)則”下，原告只能獲得喪失的使用價(jià)值賠償而不能獲得修復(fù)費(fèi)用，這明顯悖于CERCLA的目的和初衷。故法院判決支持全面修復(fù)費(fèi)用，哪怕遠(yuǎn)超市場價(jià)值差額。該案使NRDA的損害賠償規(guī)則發(fā)生重大改變，規(guī)章在1994年的修訂時(shí)刪除“較少原則”，此后基線損害賠償都是基于回復(fù)成本而非市場價(jià)值差額[9]。

DOI規(guī)章規(guī)定了兩種可選擇的基線回復(fù)方式，一是將受損資源修復(fù)（restoration）或恢復(fù)（rehabilitation）到基線服務(wù)狀態(tài)，二是替換（replacement）或重置（acquisition）能提供同等服務(wù)的資源。

故回復(fù)費(fèi)用實(shí)為受損資源的“修復(fù)費(fèi)”或“重置費(fèi)”。規(guī)章并明確規(guī)定前者優(yōu)先，如修復(fù)不可行，需記錄理由，作為考慮或建議采用替換方案的依據(jù)。

基線回復(fù)成本不菲，內(nèi)容復(fù)雜，方式多樣，可選空間很大，須規(guī)范實(shí)施。規(guī)章專條規(guī)定“修復(fù)和賠償計(jì)劃”和“修復(fù)恢復(fù)替換重置方案”。據(jù)此，受托人要先就如何實(shí)現(xiàn)基線回復(fù)制定“合理數(shù)量的可行方案”，對(duì)擬采取的具體行動(dòng)及可能更換、重置的具體替代物做出說明，確定受損資源的基線服務(wù)狀況、與當(dāng)前狀況的比較，以及預(yù)計(jì)的服務(wù)喪失期間，并依要求選擇最優(yōu)方案。規(guī)章明確應(yīng)優(yōu)先采用“最小干預(yù)的自然恢復(fù)方案”，強(qiáng)調(diào)技術(shù)可行性、預(yù)期收益比、成本有效性等現(xiàn)實(shí)因素。方案確定后，受托人以之為基礎(chǔ)制定“修復(fù)和損害賠償認(rèn)定計(jì)劃”，列舉各種替代性方案，說明建議方案的具體內(nèi)容及作出選擇的理由、測算建議方案成本的方法等，向公眾公開并接受審查，為此，方案內(nèi)容須細(xì)致到能使他人作出具體評(píng)價(jià)。

在計(jì)算方法方面，規(guī)章的“使用價(jià)值方法”（use value methodologies ）條款分別從形式和實(shí)質(zhì)兩方面作出要求，前者要求必須從規(guī)章列明的或符合其要求的方法中進(jìn)行選擇，后者則強(qiáng)調(diào)可用的方法必須“可行可信”“能以合理成本執(zhí)行”“經(jīng)濟(jì)劃算”（cost-effectiveness），并就列出具體判斷標(biāo)準(zhǔn)?；貜?fù)成本為受托人為實(shí)現(xiàn)修復(fù)、恢復(fù)或替換、重置所開展的行動(dòng)的必要費(fèi)用，包括直接費(fèi)用和間接費(fèi)用兩部分，具體方法可依情形從比較法、單位法、概率法、要素法、標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間數(shù)據(jù)法、費(fèi)用-時(shí)間估算關(guān)系法中選擇。據(jù)此，最終計(jì)算的基線損害賠償額就是經(jīng)公眾評(píng)議后生效的“修復(fù)和賠償認(rèn)定計(jì)劃”所建議的“修復(fù)方案”中的各項(xiàng)預(yù)期行動(dòng)的費(fèi)用。如果這一費(fèi)用過高，實(shí)踐中也可能有所折扣。如果資源修復(fù)不可行，或修復(fù)成本遠(yuǎn)超資源的社會(huì)價(jià)值，法院可能會(huì)支持免除部分費(fèi)用。如在Puerto Rico v. S.S. Zoe Colocotroni案中，法院認(rèn)為確定損害賠償?shù)闹饕獦?biāo)準(zhǔn)是權(quán)力機(jī)關(guān)或其指定機(jī)構(gòu)修復(fù)或恢復(fù)受損環(huán)境到未受損狀態(tài)所合理發(fā)生的成本，或盡可能地接近這個(gè)目標(biāo)，而不是嚴(yán)重不成比例的支出。

3.3.2 可補(bǔ)償價(jià)值

可補(bǔ)償價(jià)值是對(duì)公眾從排放泄漏發(fā)生到資源被修復(fù)恢復(fù)或替換重置期間因服務(wù)減損所受損失的補(bǔ)償，屬于可選項(xiàng)目，是否主張此項(xiàng)索賠由受托人自由裁量?？裳a(bǔ)償價(jià)值可以包含受損資源減少提供的服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，包括“公眾使用”（public use value）的價(jià)值和“非使用價(jià)值”（nonuse values）。

“使用價(jià)值是受損資源提供給公眾直接使用的服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值”，其成立受到雙重約束。一是“承諾使用”（committed uses），指現(xiàn)存或已被列入計(jì)劃確定將要發(fā)生的公眾使用，后者須在毒害物質(zhì)排放泄漏發(fā)生前就為相關(guān)法律、行政、財(cái)政或金融文件的記載所承諾。二是此種利用必須“很有可能”（reasonably probable），而不僅僅是“有可能”（in the realm of possibility），純粹“推測性使用”（purely speculative uses）被明確排除在可賠范圍之外。譬如，在State of New Mexico v. General Electric Co. 地下水資源損害案中New Mexico v. General Elec. Co.， 322 F. Supp. 2d 1237（Decided Jun 19， 2004）.，受托人主張?jiān)摰貐^(qū)一直作為公眾供水源，受托人主張公眾飲用水使用喪失。新墨西哥州地區(qū)法院和第十巡回法院認(rèn)為，雖然污染發(fā)生時(shí)該資源的確處于被使用狀態(tài)，即存在“承諾使用”;但因?yàn)镃ERCLA要求的反應(yīng)行動(dòng)——關(guān)閉被污染的水井，替換干凈水井——已經(jīng)對(duì)這種使用進(jìn)行了救濟(jì)，故法院認(rèn)為公眾在此方面沒有被剝奪任何東西，并不存在實(shí)質(zhì)使用的喪失，從而駁回受托人此項(xiàng)主張。

“非使用價(jià)值是公眾從資源中獲得的直接利用以外的經(jīng)濟(jì)價(jià)值”，

包括存在價(jià)值和選擇價(jià)值。“選擇和存在價(jià)值雖代表被動(dòng)使用，但卻能反映人類對(duì)資源獲得的利用，因而從字面上看也應(yīng)該用于評(píng)估損害賠償?！監(jiān)hio v. U.S.Dept of the Interior， 880 F.2d 432（D.C.Cir. 1989）.聯(lián)邦法院、NRDA及許多學(xué)者都認(rèn)為非使用價(jià)值應(yīng)被納入自然資源損害評(píng)估的考量范圍[11]，但一些州的法律明確排除此項(xiàng)索賠，如《密歇根州自然資源和環(huán)境保護(hù)法》第20104條（3）NATURAL RESOURCES AND ENVIRONMENTAL PROTECTION ACT （EXCERPT） Act 451 of 1994，324.20104.。

可補(bǔ)償價(jià)值可通過經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估方法如消費(fèi)者盈余、經(jīng)濟(jì)租金或參照相關(guān)私人使用的費(fèi)用進(jìn)行計(jì)算，也可使用回復(fù)成本類方法即通過計(jì)算獲得回復(fù)期間喪失的等量服務(wù)所需采取的資源修復(fù)、替換或重置行動(dòng)的費(fèi)用來計(jì)算。早期版本的NRDA傾向前者，尤其通過建立虛擬市場以個(gè)人支付意愿來估價(jià)的“條件估值法”（Contingent valuation），一度受到規(guī)章和眾多學(xué)者青睞[12]。但實(shí)踐中使用條件估值法的案件很少，受到法院支持的更少。[13]原因之一是用條件估值法計(jì)算出的賠償額通常過高，如New Jersey Department of Environmental Protection v. Exxon Mobil Corporation案中，該法算出的損害賠償是8 000萬～10 000萬美元，而替換費(fèi)用法算出的只有2 000萬美元[14]。原因之二是計(jì)算費(fèi)用過高，如United States v. Montrose Chem. Corp.案中，受托人與被告和解的最終金額是7 300萬美元，其中條件評(píng)估法的研究計(jì)算費(fèi)用高達(dá)

1 000萬美元United States v. Montrose Chem. Corp.， No. CV 90-3122-R （C.D. Cal. filed Mar. 27， 2000）.。因此，在實(shí)踐中，回復(fù)成本法更受歡迎。正如有學(xué)者指出的，“修復(fù)成本法關(guān)注自然資源的品質(zhì)，但并不以貨幣價(jià)值評(píng)價(jià)這些資源，從而避免了以經(jīng)濟(jì)材料對(duì)資源定價(jià)所招致的道德批評(píng)”[13]。在另一部類似規(guī)章——NOAA依《石油污染法》（Oil Pollution Act）授權(quán)制定的“自然資源損害評(píng)估規(guī)章”，對(duì)可補(bǔ)償價(jià)值一直是用修復(fù)費(fèi)用方法（restoration costs approach）計(jì)算的[9]。故在2008年的最新修改中，DOI規(guī)章也借鑒NOAA規(guī)章增加了基于修復(fù)費(fèi)用的計(jì)算方法。

規(guī)章列舉了11種可補(bǔ)償價(jià)值的計(jì)算方法，其中4種是以修復(fù)費(fèi)用為導(dǎo)向的。雖然規(guī)章未明確修復(fù)費(fèi)用法的優(yōu)先順位，但實(shí)踐中如果受托人在采用不太可靠的經(jīng)濟(jì)價(jià)值方法前沒有充分考慮修復(fù)費(fèi)用方法，則被告將有很堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)拒絕評(píng)估結(jié)果，也會(huì)要求受托人補(bǔ)償損害評(píng)估費(fèi)中進(jìn)行這部分研究的費(fèi)用，故修復(fù)費(fèi)用法實(shí)際上更受青睞。

另外，不管以什么方法計(jì)算，針對(duì)可補(bǔ)償價(jià)值的賠償資金最終也要用于修復(fù)、重置等能切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量、提升服務(wù)的活動(dòng)，并須在最后階段的“修復(fù)計(jì)劃”中載明。在原位修復(fù)無法實(shí)現(xiàn)的情況下，修復(fù)也可在其他區(qū)域進(jìn)行，但須嚴(yán)格遵循同質(zhì)同類等效要求。譬如，在United States v. Fisher案中United States v. Fisher 977 F. Supp. 1193， 1202 （S.D. Fla. 1997）， affd， 174 F.3d 1201 （11th Cir. 1999）.，由于條件限制，在海草被船舶螺旋槳破壞的區(qū)域進(jìn)行原位修復(fù)已不可能，原告認(rèn)為最好的替代方案是將海草移植到不受船只影響的區(qū)域，故試圖在另一已變成無發(fā)動(dòng)機(jī)區(qū)的地方進(jìn)行修復(fù)。為實(shí)現(xiàn)“從修復(fù)中得到的全部資源服務(wù)等同于因損害喪失的資源服務(wù)”，受托人用棲息地等值分析法折算出在該區(qū)域修復(fù)1.55英畝的海草棲息地可以賠償原區(qū)域受損的1.63英畝海草，制定了在規(guī)模和性質(zhì)上與修復(fù)原受損區(qū)海草大致相當(dāng)?shù)男迯?fù)計(jì)劃，計(jì)算出351 648美元的損害賠償額。

4 DOI規(guī)章的成功之道

由上可知，如目標(biāo)條款所示，NRDA通過環(huán)環(huán)相扣的規(guī)則流程建立起一套“依規(guī)劃、分階段”“適當(dāng)、必要和充分的” 制度體系。經(jīng)層層篩選后得出的結(jié)論，可保證相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性與合理性，較能讓人信服，預(yù)期實(shí)效良好。其中至少以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

第一，內(nèi)容具體、明確，密切銜接立法，級(jí)別高規(guī)格，確?？刹僮餍浴Ｗ匀毁Y源損害賠償雖“借道”損害賠償這一古老制度，但無論性質(zhì)、功能還是主體、內(nèi)容都異于傳統(tǒng)，須特別立法。正如有學(xué)者指出，“正是普通法的這一缺陷導(dǎo)致了以綜合的聯(lián)邦環(huán)境立法規(guī)范自然資源損害賠償制度的需要”，使其法源“經(jīng)歷了從普通法到制定法的演進(jìn)過程”[15]。但對(duì)于自然資源損害賠償?shù)膶?shí)踐而言，僅法律層面的原則性規(guī)定仍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必需有更細(xì)致的配套規(guī)章予以補(bǔ)充，其原因不僅在于生態(tài)環(huán)境的開放、多樣導(dǎo)致?lián)p害認(rèn)定的復(fù)雜和專業(yè)，還在于生態(tài)環(huán)境和涉案利益的公共屬性——據(jù)以索賠的受托人實(shí)際上是代表公眾保護(hù)環(huán)境的公益維護(hù)者，其與受損資源之間既沒有獨(dú)占利益從而難保證充分關(guān)心，也無處分自由可任意放棄，只有“代”公眾進(jìn)行保護(hù)的義務(wù)和責(zé)任，故需要通過立法的指引、約束和規(guī)范使認(rèn)定過程盡量“客觀化”，最大限度減少“任性”空間，并處處“留痕”，為審查、檢驗(yàn)行為正當(dāng)性提供佐證。

正因?yàn)榇耍琋RDA給人最直觀的印象就是內(nèi)容的細(xì)致，其主體程序不過三階段，卻以46條、5萬余字的龐大篇幅建立起縝密的規(guī)則體系。其中每一部分，都是圍繞主體、目標(biāo)、步驟、實(shí)施條件、主要行動(dòng)、基本要求、主要內(nèi)容、考慮因素、判斷標(biāo)準(zhǔn)、疑難處理、成果要求等現(xiàn)實(shí)問題展開，內(nèi)容具體，要求明確，術(shù)語界定清楚，近乎“操作手冊(cè)”。譬如，在損傷界定、致害路徑判斷、服務(wù)減損量化、基線分析認(rèn)定這些關(guān)鍵問題上，規(guī)章均不厭其煩地既提出總體要求，又分別就五類指標(biāo)資源的判斷單獨(dú)規(guī)定。

需要特別指出的是，這里的“操作”，不僅主要是技術(shù)層面的，更是法律層面，就法的執(zhí)行和實(shí)施而言的。作為一個(gè)依法律的明確要求而制定的配套規(guī)章，NRDA從目的到內(nèi)容、從體系結(jié)構(gòu)到流程安排都是圍繞CERCLA條款的適用展開，尤其在概念術(shù)語方面，與立法無縫銜接，非常便于法律操作。許多規(guī)定本身即有立法屬性。譬如，其對(duì)賠償項(xiàng)目具體構(gòu)成的規(guī)定、對(duì)作為管理者的受托人之行為的規(guī)范、對(duì)損害賠償?shù)挠?jì)算方法和適用順序的限定、對(duì)程序期間的規(guī)定，乃至對(duì)賠償資金如何管理、使用的安排等，實(shí)際上都是在界定法律、創(chuàng)設(shè)規(guī)則、施加義務(wù)、支配公產(chǎn)。而之所以能夠如此，也是與其由法律授權(quán)、代總統(tǒng)行事的高規(guī)格“身份”分不開的。

第二，強(qiáng)調(diào)公眾參與，鼓勵(lì)多方合作，動(dòng)態(tài)靈活調(diào)整，確保公決公信。傳統(tǒng)損害賠償高度尊重當(dāng)事人意愿，如何請(qǐng)求、索賠多少，純屬原告自由。但自然資源損害賠償認(rèn)定不同。一方面，其具有“可反駁推定”的優(yōu)勢證據(jù)效力，一旦確定，被告極難反駁，應(yīng)當(dāng)知情、參與。故NRDA要求制定“評(píng)估計(jì)劃”前須通知所有潛在責(zé)任人，邀請(qǐng)其參與計(jì)劃制定和執(zhí)行。另一方面，該認(rèn)定關(guān)乎公益救濟(jì)，如何而為，也須充分聽取公眾意見。

需特別注意的是，在美國，自然資源損害賠償是以英美法中特有的公共信托理論（public trust doctrine）為基礎(chǔ)的。根據(jù)該理論，聯(lián)邦或州政府基于人民的“信托”管理和保護(hù)具有公共屬性的自然資源，盡管政府作為“受托人”擁有對(duì)自然資源損害賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)，但卻是為保護(hù)公益提起，故須聽從公眾意見，不能僅憑自我意志決定;公眾作為信托關(guān)系的受益人，應(yīng)擁有知情、參與的機(jī)會(huì)和權(quán)利，并受到司法的審查和保障[16]。故而，在NRDA中，幾乎所有重大決策，如評(píng)估計(jì)劃、修復(fù)和損害賠償確定計(jì)劃、修復(fù)計(jì)劃等重要文件的制定，賠償方案、計(jì)算方法的選擇等，都要公開信息并聽取評(píng)議。在各方當(dāng)事人和廣大公眾的參與、商討、監(jiān)督下進(jìn)行的評(píng)估，其合理性、權(quán)威性及可執(zhí)行性都更有保障，也是該評(píng)估具有公信力，獲得“可反駁推定”地位的根本原因所在。

自然資源損害賠償?shù)墓嫘砸惨馕吨鋵?shí)施涉及多機(jī)制、多部門關(guān)系，需協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。對(duì)此，NRDA一方面協(xié)調(diào)與環(huán)保部門主導(dǎo)的“反應(yīng)”行動(dòng)的關(guān)系，以反應(yīng)行動(dòng)不能充分救濟(jì)作為啟動(dòng)條件，以超出反應(yīng)行動(dòng)救濟(jì)范圍的“剩余損失”作為損害認(rèn)定的范圍和基礎(chǔ)，以反應(yīng)行動(dòng)以外的舉措為修復(fù)內(nèi)容，從而避免可能的重復(fù)執(zhí)法、重疊擔(dān)責(zé)和修復(fù)。另一方面強(qiáng)調(diào)潛在受托人之間的合作，尤其在制定評(píng)估計(jì)劃前，須廣發(fā)通知，廣邀參與，確立牽頭機(jī)關(guān)，統(tǒng)一行動(dòng)，不僅可避免不同部門之間的權(quán)力沖突、利益爭奪，而且也盡量使問題一次性解決，避免其他部門以救濟(jì)不充分為名反復(fù)索賠，保證“國家”的一致性和公信力。

另外，也正因?yàn)樽匀毁Y源損害賠償?shù)墓鎸傩?，其良好?shí)施須充分公共探討，即使內(nèi)政部也不得以自我意志完全決定。故CERCLA要求NRDA須兩年審查一次，根據(jù)實(shí)施情況和公眾意見進(jìn)行修改，此舉對(duì)制度完善發(fā)揮了重要作用。譬如，規(guī)章對(duì)回復(fù)費(fèi)用的計(jì)算以“全面回復(fù)”取代“比較差額”、在可補(bǔ)償價(jià)值的計(jì)算方法中增加“修復(fù)費(fèi)用法”等對(duì)實(shí)現(xiàn)“回復(fù)導(dǎo)向”具有重要意義的規(guī)定，都是在后續(xù)修改中進(jìn)行的。

第三，區(qū)別事實(shí)與價(jià)值，轉(zhuǎn)化科學(xué)與法律，分階段、分步驟處理，確保制度理性。生態(tài)環(huán)境損害認(rèn)定不僅處理需科學(xué)探究的事實(shí)問題，還涉及諸多需立法決定和政治選擇的價(jià)值問題。NRDA區(qū)別injury與damage，根據(jù)界分和轉(zhuǎn)化需要把評(píng)估分為三階段，每一階段針對(duì)不同任務(wù)、對(duì)象確立不同的考量因素和判斷方法，提出不同的標(biāo)準(zhǔn)要求和操作流程。譬如，在主要解決事實(shí)問題的“損傷評(píng)估”階段，規(guī)章主要通過對(duì)目的、方法的要求來規(guī)范實(shí)施，以保證判斷的科學(xué)性;在涉及政治選擇和價(jià)值判斷的“損害賠償確認(rèn)”階段，則更強(qiáng)調(diào)對(duì)替代性方案的比較與選擇、決策依據(jù)的考量范圍，以及決策過程、公眾審查等程序機(jī)制的運(yùn)用，以保證決策的公平、公開、公正?？茖W(xué)的歸科學(xué)，法律的歸法律。這種涇渭分明、各守其道，使最終結(jié)果兼具科學(xué)性與正當(dāng)性，降低了純粹科學(xué)決策的單薄與專斷。

第四，范圍限縮，層層過濾，注重實(shí)施條件，強(qiáng)調(diào)成本收益，確?？蓪?shí)施性。自然環(huán)境有相當(dāng)?shù)淖晕倚迯?fù)能力，環(huán)境變化是人類行為的伴生物，生態(tài)修復(fù)耗資不菲、成本高昂。種種現(xiàn)實(shí)因素決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償只應(yīng)在確有必要、切實(shí)可行時(shí)才用。對(duì)此，一方面，NRDA通過規(guī)則設(shè)置和程序過濾把可實(shí)際追償?shù)陌讣拗圃诤侠?、必要范圍?nèi)。譬如，預(yù)評(píng)估把考察范圍限縮為五類具體資源，損失鑒定限縮為相應(yīng)狀態(tài)變化的具體指標(biāo)，量化階段限縮為相關(guān)服務(wù)，損害賠償階段更限縮為回復(fù)成本和可賠償價(jià)值。據(jù)此，只有那些使公眾受到實(shí)際損失、有回復(fù)可能的重要資源的特定狀態(tài)變化才是損害賠償救濟(jì)的真正對(duì)象，兼顧合理必要與適度可行。把“反應(yīng)行動(dòng)不足以充分救濟(jì)”作為啟動(dòng)正式評(píng)估的先決條件，也是對(duì)合理性、必要性的強(qiáng)化。另一方面，NRDA重視實(shí)施條件，把可實(shí)施性及成本收益作為重要判準(zhǔn)。規(guī)章開篇在目的條款中即把“成本有效性”作為核心目標(biāo)。在制作及審查諸如評(píng)估計(jì)劃、損害賠償認(rèn)定計(jì)劃、修復(fù)方案等重要文檔，收集信息、選擇方法、制定方案等具體活動(dòng)，以及判斷評(píng)估費(fèi)用是否合理時(shí)，NRDA都把成本有效性作為重要判準(zhǔn)。由于評(píng)估本身的高成本性，規(guī)章設(shè)置預(yù)檢程序以確保很有可能成功的情況下才啟動(dòng)正式評(píng)估，并把必要信息的充分、易得作為判斷因素，以避免貿(mào)然啟動(dòng)，徒勞無功。又如，在修復(fù)方案的選擇中，規(guī)則明確要求須把技術(shù)可行性、預(yù)期成本收益比、擬議行動(dòng)本身的環(huán)境影響、環(huán)境的自然恢復(fù)能力等作為方案選擇的重要考量。據(jù)此，信托人在做出最終決定時(shí)，不僅要有環(huán)境角度的論證，還要說明對(duì)這些現(xiàn)實(shí)因素進(jìn)行了充分考量，做出了合理抉擇。而是否的確如此，則要受到公眾乃至被告的審查和評(píng)論。在這些機(jī)制作用下，不切實(shí)際的漫天要價(jià)可得到有效控制。

從實(shí)施角度看，不同階段的層層過濾和選擇，使評(píng)估成為在專業(yè)認(rèn)定和公共討論的互動(dòng)中不斷走向深入，最終形成具體方案的綜合決策過程。評(píng)估結(jié)束后所收獲的，不僅是一個(gè)可主張的金額，還附有經(jīng)過綜合考量、受到各方審查、具有極大現(xiàn)實(shí)性的具體修復(fù)方案，為后續(xù)修復(fù)實(shí)踐的開展提供極大便利。NRDA確立的資金支配和使用規(guī)則，也為這一筆名為賠償、卻不能任由原告支配的巨款真正用于修復(fù)和改善環(huán)境提供制度保障。

第五，堅(jiān)持回復(fù)導(dǎo)向，著眼“服務(wù)”恢復(fù)，強(qiáng)調(diào)同等補(bǔ)償，確保環(huán)境實(shí)效。損害賠償與罰款均為對(duì)違法者之環(huán)境代價(jià)的貨幣體現(xiàn)，差別在于后者只懲罰而前者用于填補(bǔ)和

回復(fù)，救濟(jì)效果更直接。是故，回復(fù)受損環(huán)境才是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫饶繕?biāo)和價(jià)值所在，對(duì)此NRDA建立了一系列保障機(jī)制：在保證案件確有回復(fù)可能的情況下，更通過保障“回復(fù)成本”的優(yōu)先地位確立了責(zé)任機(jī)制的“回復(fù)導(dǎo)向”。譬如，在賠償項(xiàng)目上，規(guī)章把恢復(fù)費(fèi)用作為基本項(xiàng)目、必賠項(xiàng)目，而可補(bǔ)償價(jià)值的賠償僅為可選項(xiàng)目。這意味著，在條件不具備（如被告財(cái)力有限），二者無法兼時(shí)，應(yīng)優(yōu)先主張回復(fù)費(fèi)用，使受損環(huán)境回復(fù)到基線狀態(tài)。只有在此一基本目標(biāo)得到保證的情況下，才可錦上添花，根據(jù)實(shí)際情況追償可補(bǔ)償價(jià)值。把對(duì)可補(bǔ)償價(jià)值的求償

規(guī)定為信托人的可選權(quán)利，也意味著信托人可以根據(jù)責(zé)任人在基線回復(fù)方面的“表現(xiàn)”——是否積極配合，承擔(dān)金額多少等——來決定此部分的索賠額，甚至以之為籌碼與其談判，促使其積極行動(dòng)，使這部分賠償也服務(wù)于狀態(tài)回復(fù)這一總體目標(biāo)。可補(bǔ)償價(jià)值賠償所得金額也要用于實(shí)際修復(fù)，服務(wù)于環(huán)境改善與提升。在賠償規(guī)則上，規(guī)章對(duì)“價(jià)值比較”的摒棄和“全面賠償”的肯認(rèn)，更為實(shí)現(xiàn)充分恢復(fù)提供堅(jiān)實(shí)保障。在方式選擇上，規(guī)章限定順序?yàn)椋鹤匀换謴?fù)優(yōu)先，修復(fù)、恢復(fù)次之，更換、重置再次，嚴(yán)格限定“替代性”修復(fù)，都體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境實(shí)效的追求和對(duì)虛擬填補(bǔ)、變相懲罰的排斥。規(guī)章要求言必有據(jù)，為證立賠償須制定內(nèi)容詳盡、現(xiàn)實(shí)可行的具體方案，也為恢復(fù)工作的切實(shí)開展提供便利條件。

5 我國相關(guān)規(guī)章的不足

在我國，鑒定評(píng)估規(guī)則也與生態(tài)損害賠償制度一路相隨。從2011年的《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法（第Ⅰ版）》，到2014年的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》（以下簡稱“方法”），再到2016年的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱》（以下簡稱“總綱”），在司法實(shí)踐的推動(dòng)下，由國家環(huán)保部門主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估規(guī)范體系不斷完善，力求“為司法機(jī)關(guān)審理環(huán)境污染案件提供專業(yè)技術(shù)支持”“使生態(tài)環(huán)境依法得到保護(hù)”[17]。在內(nèi)容上，它們發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，多方參考美國自然資源損害評(píng)估、歐盟環(huán)境損害評(píng)估等成熟做法[18]。尤其在評(píng)估方法上，《總綱》規(guī)定的“替代等值分析”和“環(huán)境價(jià)值評(píng)估”與NRDA中的“回復(fù)成本方法”和“經(jīng)濟(jì)價(jià)值方法”大致對(duì)應(yīng)，并規(guī)定前者優(yōu)先，只在前者不可行的情況下才用后者“如果替代等值分析方法不可行，則考慮采用環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法?！眳⒁姟渡鷳B(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》8.2.4。。但司法實(shí)踐呈現(xiàn)的卻是另外的狀況。換言之，與NRDA表象類似的《總綱》《方法》在實(shí)踐中并未充分發(fā)揮應(yīng)有作用。與前述NRDA的成功經(jīng)驗(yàn)相比，我國立法至少存在以下不足：

其一，在可操作性方面，僅篇幅而言，即有較大差距。NRDA正文39條，近5萬字，另有3個(gè)針對(duì)具體問題的“附件”;而我國《總綱》均僅10余條，加上附件亦不足萬字。如果說NRDA近乎“操作手冊(cè)”，《總綱》則是名副其實(shí)的“指南”。當(dāng)然更重要的

還在于性質(zhì)和內(nèi)容。與NRDA由法律規(guī)定、經(jīng)總統(tǒng)授權(quán)、以保障相關(guān)法條

的具體實(shí)施為己任不同，

《總綱》僅為環(huán)保部門依職權(quán)制定的推薦性司法鑒定技術(shù)文件，等級(jí)不高、約束有限，與一般鑒定

材料無異，難得到普遍適用。而作為以方法指導(dǎo)為己任的技術(shù)規(guī)范，《總綱》無論視角、概念還是方法、表述也都是科學(xué)層面的，即使法院認(rèn)可，也不便準(zhǔn)確適用。

其二，在公信力方面，作為一個(gè)技術(shù)規(guī)范，《總綱》的規(guī)范對(duì)象是接受委托進(jìn)行鑒定的技術(shù)人員，屬于從事社會(huì)服務(wù)的第三方，與NRDA中作為原告和監(jiān)管者的“受托人”性質(zhì)迥異，行為要求及認(rèn)定效果大相徑庭：后者強(qiáng)調(diào)公眾參與，鼓勵(lì)多方合作，關(guān)鍵事務(wù)（如計(jì)劃制定，方案擬定，方法選擇等）為各方主體參與下的“公共選擇”，體現(xiàn)的是公共的意志和意愿;前者卻把損害評(píng)估視為純粹技術(shù)判斷，秉持“獨(dú)立客觀原則”，要求“鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)及鑒定人員應(yīng)當(dāng)運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)獨(dú)立客觀地開展鑒定評(píng)估，不受鑒定評(píng)估委托方以及其他方面的影響”

《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》4.1.3。，嚴(yán)重缺乏信息公開和公眾參與。諸多科學(xué)上并不確定、需要運(yùn)用價(jià)值判斷、實(shí)際影響公共利益的重大事項(xiàng)都由技術(shù)人員自主決定，其公式推算，辦公室操作，難讓人信服。司法實(shí)踐中不乏各方各自委托，結(jié)果大相徑庭，法院隨意選擇的亂象。如“山東省環(huán)境保護(hù)廳與山東金誠重油化工有限公司等土壤污染責(zé)任糾紛”案中

濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2017）魯01民初1467號(hào)民事判決書。，雙方專家輔助人在污染范圍確定、損害賠償計(jì)算方法選擇等問題上出現(xiàn)了完全相反的認(rèn)定，而法院聘請(qǐng)的咨詢專家也未明確區(qū)分，最終法院綜合專家輔助人和咨詢專家的意見，酌定兩被告分別承擔(dān)80%和20%的賠償責(zé)任。

其三，對(duì)“損傷”與“損害”的區(qū)別是NRDA成功的關(guān)鍵，而《總綱》的制度思考和設(shè)計(jì)始終停留在技術(shù)層面，沒有區(qū)分二者，甚至沒有區(qū)分的意識(shí)。一個(gè)直觀表現(xiàn)是，《總綱》“術(shù)語和定義”部分把實(shí)為“損傷”的各種事實(shí)性“損害”全都譯為“damage”。從內(nèi)容上看，《總綱》也沒有對(duì)認(rèn)定做不同階段的劃分，而是把損害賠償額與對(duì)損傷“量化”混做一處、把“損害價(jià)值”與救濟(jì)措施的成本混為一談，直接通過建立污染或生態(tài)破壞所致?lián)p失的折現(xiàn)量與恢復(fù)行動(dòng)所得的折現(xiàn)量之間的等量關(guān)系來推算所謂“環(huán)境損益”《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》8.3.1。，并等同于損害賠償數(shù)額;全程皆由技術(shù)人員封閉操作，依公式推演;再加上規(guī)定籠統(tǒng)，概念混亂。

其四，在可實(shí)施性方面，《總綱》未有“預(yù)評(píng)估”之類的篩選過濾機(jī)制，似乎一切環(huán)境影響情形都有可能，甚至“當(dāng)基線確定所需數(shù)據(jù)不充分時(shí)”，也“可綜合采用不同基線確定方法并相互驗(yàn)證”《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》5.2.2。。對(duì)于費(fèi)用開支、經(jīng)濟(jì)成本、技術(shù)可行性等現(xiàn)實(shí)因素，《總綱》正文未有任何提及，更沒有從此角度對(duì)方案制定、方法選擇的限制或指引。在“生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復(fù)工程完全恢復(fù)、恢復(fù)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益或缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的情形”，也可通過“虛擬治理成本法”進(jìn)行計(jì)算《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》A.2.3。。這種脫離現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的數(shù)字計(jì)算，難免“虛火旺盛”;而如何有效花費(fèi)這筆以無法有效花費(fèi)為計(jì)算前提的巨款，更難免很成“問題”。

其五，就環(huán)境實(shí)效而言，《總綱》規(guī)定優(yōu)先使用基于回復(fù)成本的替代等值法，似乎體現(xiàn)了與NRDA類似的“回復(fù)導(dǎo)向”，但其“推薦性技術(shù)規(guī)范”的身份決定了該要求既未必得到技術(shù)人員的“參照?qǐng)?zhí)行”[19]，也難以獲得法院的嚴(yán)格遵守。諸多案例表明，在司法實(shí)踐中，簡單、粗暴、易“天價(jià)”的“虛擬成本法”明顯更受除被告以外的各方青睞，從而被廣泛適用 《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》A.2.3。。退一步講，即使該要求得到遵守，其也只是一種在訴訟階段用于證明責(zé)任的“計(jì)算方法”，并不必然導(dǎo)向現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。賠償是否以及如何運(yùn)用于環(huán)境恢復(fù)，在本質(zhì)上是一個(gè)責(zé)任方式及具體執(zhí)行的問題，也非技術(shù)性文件所能決定。再退一步講，即便原告和法院有實(shí)際組織修復(fù)、回復(fù)環(huán)境原狀的強(qiáng)烈意愿，鑒定評(píng)估本身也難以給予有效支持：且不說那些本就以無法實(shí)現(xiàn)為前提的“虛擬”方法，即使以回復(fù)成本為基礎(chǔ)的替代等值法，所依憑的修復(fù)方案也是一種實(shí)驗(yàn)室性質(zhì)的、理論性的方案，與NRDA中由受托人主導(dǎo)、經(jīng)各方評(píng)議、基于現(xiàn)實(shí)考量、伴以可行方案的修復(fù)計(jì)劃，不可同日而語。這意味著，要想真正修復(fù)，實(shí)施者還得另擬計(jì)劃，重新制定真正切實(shí)可行的方案。而這殊非易事！

最后，各方所孜孜以求、殫精竭慮、費(fèi)盡周折計(jì)算出、追索到的巨額資金，到底如何妥善保管、規(guī)范處置，真正科學(xué)、高效地運(yùn)用于環(huán)境實(shí)效的提升，迄今仍無統(tǒng)一、明確的權(quán)威規(guī)定。當(dāng)然，對(duì)這個(gè)問題的處理本身也并非技術(shù)性文件之所能，故《總綱》未予提及，尚在情理之中。

6 我國制度完善的對(duì)策建議

作為一種復(fù)雜、綜合的重大制度創(chuàng)新，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧己脤?shí)施離不開科學(xué)、細(xì)密的配套規(guī)則，而此任務(wù)非當(dāng)前《方法》《總綱》等純粹技術(shù)性文件所能勝任。我國最新通過的民法典第1234條和1235條對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償做出專門規(guī)定，明確實(shí)施條件和賠償項(xiàng)目，結(jié)束了長期以來該責(zé)任實(shí)施“無法可依”的尷尬局面，具有積極意義。但這兩條規(guī)定很原則籠統(tǒng)，無法滿足實(shí)踐需求，故未來制度建設(shè)須注意以下方面：

第一，完善鑒定評(píng)估細(xì)則，概念術(shù)語與相關(guān)立法保持統(tǒng)一，提高可操作性。《總綱》等所適用的概念術(shù)語未與立法嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，造成理解困難、操作不便。應(yīng)修訂《總綱》的術(shù)語解釋，使之對(duì)應(yīng)于《民法典》中“修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用”“生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能喪失”“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害”等關(guān)鍵術(shù)語，保證科學(xué)性與統(tǒng)一性。

第二，在司法解釋中明確鑒定評(píng)估規(guī)則的司法適用效力，增強(qiáng)其司法效力。目前的鑒定評(píng)估規(guī)則在性質(zhì)上僅為針對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的技術(shù)性文件，在規(guī)范司法活動(dòng)方面權(quán)威性和強(qiáng)制性有限，有必要“升級(jí)”為法律。在目前我國還沒有專門的生態(tài)損害救濟(jì)立法的情況下，可在《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》（以下簡稱“若干規(guī)定”）中增加肯認(rèn)鑒定評(píng)估規(guī)則的司法效力的具體條款，如在第九條和第十條現(xiàn)有規(guī)定后各分別增加一款“承擔(dān)相關(guān)環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門或者其委托的機(jī)構(gòu)根據(jù)鑒定評(píng)估規(guī)則程序得出的結(jié)論，由被告就證據(jù)不成立承擔(dān)證明責(zé)任”。

第三，區(qū)分科學(xué)“損傷”與法律“損害”，避免損害類型“全覆蓋”。生態(tài)環(huán)境損害賠償適用對(duì)象的立法表達(dá)，應(yīng)采取類型化、法定化的思路，盡量避免抽象定義?！睹穹ǖ洹分械摹吧鷳B(tài)環(huán)境損害”并不直接等同于《總綱》“生態(tài)環(huán)境損害”，后者本質(zhì)上是科學(xué)層面的“損傷”，前者才是法律層面的“損害”，應(yīng)以“違反國家規(guī)定”為前提，體現(xiàn)法定性。

第四，修訂細(xì)化《總綱》，明確實(shí)際修復(fù)成本方法優(yōu)先，經(jīng)濟(jì)價(jià)值方法補(bǔ)充，確?？蓪?shí)施性?！靶迯?fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用”應(yīng)以基線修復(fù)方案的實(shí)施成本來計(jì)算，修復(fù)方案制定強(qiáng)調(diào)可操作性、成本有效性、公眾參與，避免以無實(shí)際修復(fù)方案的虛擬治理成本方法計(jì)算。在生態(tài)系統(tǒng)功能能力永久喪失的情況下，可采用經(jīng)濟(jì)價(jià)值法計(jì)算“永久性損害”賠償。至于“修復(fù)期間服務(wù)功能喪失”的賠償，應(yīng)選取最主要的服務(wù)功能為賠償對(duì)象。此外，鑒定評(píng)估規(guī)則在內(nèi)容上對(duì)基線、可修復(fù)性認(rèn)定等關(guān)鍵要素進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，提供修復(fù)、替換等具體修復(fù)方案的制定方法，且要求公眾參與和信息公開。在評(píng)估方法上，應(yīng)為“修復(fù)期間服務(wù)功能喪失”提供界定恰當(dāng)修復(fù)范圍的具體方法，并明確修復(fù)費(fèi)用方法優(yōu)先。

第五，修復(fù)責(zé)任優(yōu)先，金錢賠償責(zé)任后位補(bǔ)充，確保修復(fù)實(shí)效。民法典規(guī)定的賠償項(xiàng)目有兩種組合，一是第1235條第（四）項(xiàng)“修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用”與第（一）項(xiàng)“生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失”，二是僅第1235條第（二）項(xiàng)“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失”。最高院觀點(diǎn)是兩組可并用，實(shí)際上，兩種組合的本質(zhì)區(qū)別在于生態(tài)系統(tǒng)功能的“能力”能否恢復(fù)，第一組針對(duì)“能力”能回復(fù)到基線的情況，第二組針對(duì)“能力”永久喪失的情況，二者只能是擇一關(guān)系。由此，需要把制度思維從“賠償”轉(zhuǎn)換到“修復(fù)”上，意識(shí)到第一組項(xiàng)目可通過具體實(shí)際的修復(fù)方案實(shí)現(xiàn)賠償，在有修復(fù)可能的情況下即不應(yīng)再要求“永久性損害”賠償。如此，方可避免多種賠償項(xiàng)目的混同重復(fù)或滑向金錢賠償而架空實(shí)際修復(fù)。

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Institutional guarantee of the purposive nature of eco-environmental damages

GONG Gu CHEN Yao

（Guanghua Law School， Zhejiang University， Hangzhou Zhejiang 310008， China）

Abstract The implementation of compensation for eco-environmental damage needs supporting regulations. The DOI （Department of the Interior） NRDA regulations have established a fiduciary， planned， and phased NRD assessment process， which， by filtering improper cases through ‘pre-assessment， strictly distinguishes ‘injury from ‘damage in the formal assessment and makes a reasonable transformation， thus providing a good foundation for the implementation of subsequent ecological restoration. The success of DOI regulations lies in the following aspects： First， the content is specific with high specification， which is cohesive with the legislation to ensure their operability; Second， DOI regulations emphasize public participation， encourage multi-party cooperation， and facilitate dynamic and flexible adjustment so that public credibility can be ensured; Third， DOI regulations distinguish fact from value and transform science to law in steps that can ensure institutional rationality; Fourth， DOI regulations limit the scope by filtering and emphasizing cost-benefit analysis to ensure their implementation; Fifth， DOI regulations stick to a restoration-approach by focusing on ‘service restoration and equal compensation to ensure effectiveness. Chinas ecological damage compensation legislation is relatively rough， the accompanying system is insufficient， should be improved from the following aspects： First， to improve the assessment rules， the concept of terms and related legislation to maintain unity， improve the operational. Second， make clear the judicial application effect of appraisal evaluation rules. Third， distinguish scientific ‘injury from legal ‘damage to avoid ‘full coverage of damage types. Fourth， revise and refine the General Program， and make it clear that the actual restoration cost method is the priority， and the economic value method is supplemented to ensure the practicability. Fifth， give priority to the implementation of restoration obligation instead of money compensation to ensure the effectiveness of restoration.

Key words natural resource damage; purposiveness; the United States; regulation

（責(zé)任編輯：于 杰）

收稿日期：2020-07-01? 修回日期：2020-09-13

作者簡介：鞏固，博士，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。E-mail：gonggu@sina.com。

通信作者：陳瑤，博士生，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。E-mail：chenyao_zjulaw@163.com。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“資源國家所有權(quán)與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)關(guān)系研究”（批準(zhǔn)號(hào)：19BFX172）;中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助;臺(tái)達(dá)集團(tuán)中達(dá)環(huán)境法學(xué)教育促進(jìn)計(jì)劃資助。