李軍林 許藝煊 韋天宇

摘 ? 要：借助我國2004—2016年242個(gè)地級市的面板數(shù)據(jù)，采用固定效應(yīng)模型、系統(tǒng)GMM法和基于回歸方程的分解法對我國城市間的科技創(chuàng)新差異展開綜合分解，研究發(fā)現(xiàn)：財(cái)政科技投入、人才引進(jìn)、信息化建設(shè)和營造整體創(chuàng)新環(huán)境這四類創(chuàng)新政策均能夠有效提升城市創(chuàng)新水平;比較不同創(chuàng)新政策的重要性可發(fā)現(xiàn)，政府的科研資金支持是引導(dǎo)科技創(chuàng)新的主要政策，其后是人才和信息方面的政策，整體創(chuàng)新環(huán)境方面的政策影響力目前雖然最小，但也發(fā)揮著重要的作用;進(jìn)一步分析政府支持創(chuàng)新的資金投入方式發(fā)現(xiàn)，資助科研單位的原生創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研合作，比直接補(bǔ)貼企業(yè)更有助于擴(kuò)大城市科技創(chuàng)新建設(shè)的成果;此外，我國多數(shù)地級市政府的科學(xué)事業(yè)費(fèi)支出仍然偏小。地方政府引導(dǎo)科技創(chuàng)新，應(yīng)在打好不同創(chuàng)新政策“組合拳”的同時(shí)，重點(diǎn)加大對科研活動(dòng)的資金支持，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，切實(shí)提升地方科技治理能力和水平。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新政策;城市科技創(chuàng)新;創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略

中圖分類號：F124.3 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）02-0128-18

《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》首次提出要建設(shè)國家創(chuàng)新體系，并突出強(qiáng)調(diào)政府要在經(jīng)濟(jì)、科技政策上發(fā)揮導(dǎo)向作用，改變創(chuàng)新的支持方式，將企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新的主體，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合。國家創(chuàng)新體系是決定國家發(fā)展水平的基礎(chǔ)。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)國際競爭力，從根本上講要靠創(chuàng)新。黨的十九屆五中全會提出要堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，完善國家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強(qiáng)國。為響應(yīng)國家號召，我國各地市政府積極探索科技創(chuàng)新體制機(jī)制改革的地方經(jīng)驗(yàn)，努力提升本地的科技創(chuàng)新能力，但建設(shè)成效存在顯著差異。由2004—2016年全國地級市的科技創(chuàng)新成果數(shù)據(jù)可發(fā)現(xiàn)，我國各地市的科技創(chuàng)新能力得到了快速且大幅度的提高，但各地市科技創(chuàng)新建設(shè)成效的差異總體來看也隨著創(chuàng)新能力的提升逐年變大?？紤]到在國家創(chuàng)新體系中政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，各地市出臺的創(chuàng)新政策是否是其建設(shè)成效差異的主要來源呢？進(jìn)一步地，在不同的創(chuàng)新政策中，哪一類創(chuàng)新政策發(fā)揮了更為重要的作用呢？

對以上問題，現(xiàn)有文獻(xiàn)未作出明確的回答，多是使用企業(yè)、省際數(shù)據(jù)或某一區(qū)域內(nèi)的地級市數(shù)據(jù)檢驗(yàn)各類創(chuàng)新政策的具體作用成效。有鑒于此，本文首先梳理現(xiàn)有研究成果，明確政府在國家創(chuàng)新體系中的角色定位和職能，然后圍繞政府的創(chuàng)新職能，總結(jié)有關(guān)創(chuàng)新政策有效性的實(shí)證文獻(xiàn)，在其研究結(jié)論和建議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步借助2004—2016年中國創(chuàng)新專利研究數(shù)據(jù)和《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，綜合采用固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)回歸模型、系統(tǒng)GMM法、工具變量法和多期雙重差分法對創(chuàng)新政策的有效性展開檢驗(yàn);在政策有效的前提下，采用夏普利值分解法對城市間的科技創(chuàng)新成效差異進(jìn)行綜合分解。

一、創(chuàng)新中的政府職能與創(chuàng)新政策的有效性

（一）創(chuàng)新中的政府職能

在創(chuàng)新的產(chǎn)生過程中，企業(yè)是創(chuàng)新的主體，其他主要的參與方還包括政府、高校、研究院所和創(chuàng)新服務(wù)中介機(jī)構(gòu)。那么，政府在創(chuàng)新中具體扮演的角色是什么？已有研究指出，在技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)生過程中，政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，它像一個(gè)巨大的傘蓋，保護(hù)整個(gè)創(chuàng)新過程，為其提供一切可能產(chǎn)生利好的資源來促進(jìn)創(chuàng)新的實(shí)際效果[1]。經(jīng)典的三螺旋模型（Triple Helix Model）還將政府、企業(yè)和高校視為擁有獨(dú)立身份但又彼此相互作用和聯(lián)系的主體，在創(chuàng)新過程中實(shí)現(xiàn)彼此資源共享。功能重疊的部分是創(chuàng)新思路和想法被創(chuàng)造的空間。創(chuàng)新本身具有復(fù)雜性、無序性、不確定性和難衡量性，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的可持續(xù)并非易事[2]，因此，在這個(gè)空間中，政府的制度資源需要在高校和企業(yè)的平衡中努力尋找契合點(diǎn)[3]。由此可見，政府作為創(chuàng)新體系的建設(shè)者和維護(hù)者，在整個(gè)創(chuàng)新集成網(wǎng)絡(luò)中扮演著主導(dǎo)作用，是自主創(chuàng)新活動(dòng)的重要策劃者。進(jìn)一步地，為促進(jìn)和激勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)，作為引導(dǎo)者的政府在哪些方面“可為”呢？就創(chuàng)新的產(chǎn)生過程而言，企業(yè)是對產(chǎn)品市場需求作出反應(yīng)最快的主體，在挖掘到潛在需求以后，開始進(jìn)入研發(fā)設(shè)計(jì)、測試檢驗(yàn)、計(jì)劃生產(chǎn)、銷售反饋的流程中，在這個(gè)過程中接受高校的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，階段性地實(shí)現(xiàn)流程創(chuàng)新和產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新。在由企業(yè)和高校這兩大主體構(gòu)成的創(chuàng)新生態(tài)中，政府能夠從財(cái)政科技投入、引進(jìn)人才、信息化建設(shè)和營造整體創(chuàng)新環(huán)境四個(gè)方面給予創(chuàng)新所需的資源和動(dòng)力，形成完整動(dòng)態(tài)的創(chuàng)新體系。

首先，財(cái)政科技投入具體包含了政府對企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠，對創(chuàng)新企業(yè)產(chǎn)品的政府購買以及政府設(shè)立的科學(xué)研究基金等對科研單位的資金支持。對于企業(yè)創(chuàng)新補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，企業(yè)能否產(chǎn)生在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上可行的商業(yè)模式，將前期的投入變成價(jià)值投資，在很大程度上依賴于企業(yè)與政府之間的默契配合：如果政府不愿在經(jīng)濟(jì)上支持企業(yè)家，企業(yè)家就不太可能投資企業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目。就政府購買而言，考慮一些新興產(chǎn)業(yè)，如電子、IT、航空等的早期發(fā)展史，政府購買刺激貨物和服務(wù)的供應(yīng)商進(jìn)行創(chuàng)新甚至比政府提供資金和研究支持更加重要。建立符合國際規(guī)則的政府采購制度，能夠擴(kuò)大創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的市場空間。在國家創(chuàng)新體系中，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作是重要原則之一，而科學(xué)和教育的創(chuàng)新又是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力[4]。政府設(shè)立基金，并且采用研究項(xiàng)目基金申報(bào)制和項(xiàng)目評審制，能夠在學(xué)術(shù)研究層面引起競爭，激發(fā)科研人員的積極性，進(jìn)而提高創(chuàng)新必需的基礎(chǔ)研究的質(zhì)量，促進(jìn)原生創(chuàng)新向技術(shù)創(chuàng)新的轉(zhuǎn)化[5]。

其次，政府的職能在于促進(jìn)人才的流動(dòng)。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)質(zhì)上是人才驅(qū)動(dòng)。誰擁有人才上的優(yōu)勢，誰就會擁有創(chuàng)新實(shí)力上的優(yōu)勢。一方面，更多的教師參與、更多的高層次創(chuàng)新人才、更多的原生創(chuàng)新轉(zhuǎn)化[6]以及在創(chuàng)新文化上相互理解將有利于提升創(chuàng)新能力[7];另一方面，在創(chuàng)新擴(kuò)散和技術(shù)領(lǐng)域，創(chuàng)新的中介機(jī)構(gòu)是創(chuàng)新規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定者，也是技術(shù)進(jìn)入市場的評估者[8]。引進(jìn)中介機(jī)構(gòu)的雇員能夠?qū)ζ髽I(yè)創(chuàng)新難題給出最直接的解決方法，彌補(bǔ)企業(yè)自身的網(wǎng)絡(luò)咨詢?nèi)毕莺腿狈蛄郝?lián)系的不足，也為大學(xué)的基礎(chǔ)研究提供實(shí)際應(yīng)用的可行性指導(dǎo)，有效發(fā)揮創(chuàng)新體系內(nèi)各主體部門的職能。

再次，在國家創(chuàng)新體系中，產(chǎn)學(xué)研以及中介機(jī)構(gòu)之間創(chuàng)新資源、產(chǎn)品及服務(wù)的信息對接是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有研究指出，從競爭者、供給者和企業(yè)內(nèi)部獲得的信息、知識以及情報(bào)的傳遞效率與企業(yè)的創(chuàng)新效率和速度成正比[9]。因此，政府需要努力保持信息的暢通，提高信息在整個(gè)開放創(chuàng)新體系內(nèi)的傳遞效率和市場吸收信息能力，打造連接國內(nèi)外技術(shù)、資本、人才等創(chuàng)新資源的技術(shù)轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)。

最后，政府具有營造整體創(chuàng)新環(huán)境的職能，需要建設(shè)一批引領(lǐng)企業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家技術(shù)創(chuàng)新中心，支持量大面廣的中小企業(yè)提升創(chuàng)新能力，培育一批核心技術(shù)能力突出、集成創(chuàng)新能力強(qiáng)的創(chuàng)新型企業(yè)。具體地，政府主要通過知識產(chǎn)權(quán)制度與法律保護(hù)的健全、企業(yè)競爭環(huán)境的維護(hù)、創(chuàng)新文化的培育等激發(fā)創(chuàng)新的原動(dòng)力。政府作為國家創(chuàng)新體系的主導(dǎo)者，有責(zé)任也有義務(wù)注重對創(chuàng)新文化的培養(yǎng)。

（二）創(chuàng)新政策的有效性

已有文獻(xiàn)就財(cái)政科技投入、引進(jìn)人才、信息化建設(shè)和營造整體創(chuàng)新環(huán)境這四類創(chuàng)新政策的有效性展開了廣泛檢驗(yàn)。就財(cái)政科技投入而言，現(xiàn)有研究多集中于考察財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠對企業(yè)創(chuàng)新的影響。在財(cái)政補(bǔ)貼上，大多數(shù)學(xué)者研究支持政府的創(chuàng)新補(bǔ)貼能夠提升企業(yè)的自主創(chuàng)新能力[10-11]。部分研究也發(fā)現(xiàn)，財(cái)政補(bǔ)貼對于企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出有顯著負(fù)向影響[12]，且這一結(jié)論在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)更為顯著。還有學(xué)者指出，財(cái)政補(bǔ)貼與企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出之間的關(guān)系是非線性的[13]。具體地，財(cái)政補(bǔ)貼對企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出的激勵(lì)存在一個(gè)適度的區(qū)間，即倒 U 型，當(dāng)財(cái)政的補(bǔ)貼力度加強(qiáng)時(shí)，企業(yè)的創(chuàng)新績效有可能隨之提高，但也有可能降低。在稅收優(yōu)惠上，政府的稅收優(yōu)惠同樣也會促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新[14]。李維安等卻發(fā)現(xiàn)，稅收優(yōu)惠對高新技術(shù)企業(yè)的創(chuàng)新績效作用不明顯[15]。綜合考察財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，朱平芳和徐偉民指出，政府在科技方面的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策會互相作用，對企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新發(fā)揮更大的正向作用[16]。但有研究指出，由于企業(yè)規(guī)模、知識存量、技術(shù)水平、產(chǎn)權(quán)類型和企業(yè)所處行業(yè)不同，政府的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠不一定促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新[17]。在政府對科研單位創(chuàng)新的資金支持方面，研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)的科教資源能夠促進(jìn)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)，政府科研基金能夠通過產(chǎn)學(xué)研合作，降低企業(yè)R&D投入的風(fēng)險(xiǎn)，提高預(yù)期回報(bào)，從而提高創(chuàng)新活動(dòng)的效率和效益。

就人才引進(jìn)的政策來看，現(xiàn)有研究相對一致地發(fā)現(xiàn)引進(jìn)人才必然促進(jìn)創(chuàng)新[18]。但是，李平和許家云指出，由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、金融市場、科研投入等不同，人才對創(chuàng)新的促進(jìn)程度存在地區(qū)差異，并且具有一定的時(shí)滯性[19]。就信息化對創(chuàng)新的影響而言，丹麥創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃的一項(xiàng)研究評估結(jié)果顯示信息化與創(chuàng)新呈正相關(guān)關(guān)系。國內(nèi)外相關(guān)研究也證明了這一點(diǎn)[18，20]。不同的是，董祺指出，雖然在我國信息化投資與企業(yè)規(guī)模、利潤和創(chuàng)新增長三者之間存在強(qiáng)相關(guān)性，但信息化對企業(yè)創(chuàng)新具有正負(fù)雙向的作用，因而信息化不一定會促進(jìn)創(chuàng)新[21]。

創(chuàng)新型企業(yè)往往呈現(xiàn)區(qū)域性集聚的特點(diǎn)，比如美國的硅谷、印度的班加羅爾。這些區(qū)域的創(chuàng)新活動(dòng)不僅得到了大量的資金和技術(shù)支持，而且依托當(dāng)?shù)剌^為完善的基礎(chǔ)設(shè)施、法律保護(hù)和高素質(zhì)的勞動(dòng)力得以運(yùn)行。這暗示了整體創(chuàng)新環(huán)境的重要性。就知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)而言，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)會對創(chuàng)新產(chǎn)生正向作用[22]。就創(chuàng)新集群政策而言，部分學(xué)者指出一個(gè)區(qū)域的技術(shù)創(chuàng)新效率能夠決定該區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新的績效[23]。然而，也有研究指出，目前仍沒有明確的證據(jù)表明集群政策能夠持續(xù)地提供創(chuàng)新成果、提高創(chuàng)業(yè)和就業(yè)水平或提高企業(yè)生產(chǎn)力[17]。

綜上，在國家創(chuàng)新體系中，政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，具體能夠從財(cái)政科技投入、引進(jìn)人才、信息化建設(shè)和營造整體創(chuàng)新環(huán)境四個(gè)方面給予創(chuàng)新所需的資源和動(dòng)力，形成完整動(dòng)態(tài)的科技創(chuàng)新體系?，F(xiàn)有研究就創(chuàng)新政策的有效性展開了廣泛驗(yàn)證，但未能達(dá)成共識。鑒于此，立足于我國各城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效存在明顯差異的客觀事實(shí)，本文在明確政府在國家創(chuàng)新體系中的主導(dǎo)地位、基本職能和創(chuàng)新政策有效性的基礎(chǔ)上，從財(cái)政科技投入、人才引進(jìn)、信息化建設(shè)和營造整體創(chuàng)新環(huán)境四類政策差異入手實(shí)證檢驗(yàn)各城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的主要來源。

二、研究設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)來源

（一）計(jì)量模型的建立

本文實(shí)證研究的重點(diǎn)在于對我國城市間科技創(chuàng)新成效差異的分解。目前，學(xué)術(shù)界已就差異分解發(fā)展出了多種方法。其中，基于回歸方程的分解是一個(gè)主要方向。然而，基于回歸方程的分解面臨的最大困難是“路徑依賴”問題，即分解結(jié)果受分解變量的順序影響較大。對此，夏普利值分解法被安東尼·夏洛克斯（Anthony Shorrocks）提出并且快速發(fā)展起來[24]。夏普利值分解法的研究基礎(chǔ)是分解指標(biāo)的有效性，其分解的基本思想是：一個(gè)指標(biāo)的差異是多個(gè)因素共同作用的結(jié)果，剔除其中任一因素，都會對該指標(biāo)的差異產(chǎn)生一個(gè)邊際貢獻(xiàn)。那么，按照所有可能的剔除順序，該因素被剔除產(chǎn)生的邊際效益均值就是其貢獻(xiàn)。最后，指標(biāo)差異是所有因素的貢獻(xiàn)之和。值得注意的是，貢獻(xiàn)在本文中即為重要性大小。本文采用夏普利值分解法對我國城市間科技創(chuàng)新成效差異進(jìn)行綜合分解，首先對創(chuàng)新政策的有效性展開測度，建立如式（1）所示的固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)回歸模型：

Yit=c+Xit βt+Mit δt+λi+γt+uit（1）

被分解的對象Yit是我國各城市的科技創(chuàng)新建設(shè)成效，具體包括了獲得發(fā)明專利數(shù)、獲得實(shí)用新型專利數(shù)和獲得外觀設(shè)計(jì)專利數(shù)，下標(biāo)i代表城市，t為年份。考慮到城市規(guī)模的固有差異，確保不同城市橫向可比，本文將Yit分別取對數(shù)和人均值展開分析。創(chuàng)新政策變量向量為Xit，指能夠影響城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的四類創(chuàng)新政策——財(cái)政科技投入、人才引進(jìn)、信息化水平和整體創(chuàng)新環(huán)境①。βt為創(chuàng)新政策變量對城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效的影響系數(shù)向量。Mit是控制變量向量，包括了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育水平、對外開放水平、消費(fèi)占比、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市擴(kuò)張、城鎮(zhèn)化率等7個(gè)可能影響地區(qū)科技創(chuàng)新水平的因素。δt是控制變量的系數(shù)向量。c為常數(shù)項(xiàng)，λi是地區(qū)/城市固定效應(yīng)，γt是時(shí)間固定效應(yīng)，uit是殘差項(xiàng)?？紤]到潛在的棘輪效應(yīng)和遺漏變量問題，本文還就模型（1）進(jìn)行變型，采用兩步系統(tǒng)GMM法估計(jì)不同創(chuàng)新政策的有效性，與固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)回歸模型結(jié)果對照，以確保研究結(jié)論穩(wěn)健。

承接式（1），設(shè)城市間科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異為D=f（Yit）。代入控制單一創(chuàng)新政策變量得到的Yit的估計(jì)值■it，然后能夠獲得每一類創(chuàng)新政策差異與被分解的城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異間的關(guān)系，見式（2）：

（二）變量選取與數(shù)據(jù)來源

1.被解釋變量

被解釋變量是地級市科技創(chuàng)新建設(shè)成果，借鑒前人的一般做法[25]，本文采用我國各地級市每年的發(fā)明專利（ivt）、實(shí)用新型專利（utl）和外觀設(shè)計(jì)專利（ad）的獲批數(shù)量作為其代理指標(biāo)，并且分別作取對數(shù)和人均化處理代入模型。相關(guān)數(shù)據(jù)來自中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺（Chinese Research Data Services，CNRDS）的中國創(chuàng)新專利研究數(shù)據(jù)庫（Chinese Innovation Research Database，CIRD）①。在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，本文還分別使用復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心發(fā)布的《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》中的城市創(chuàng)新指數(shù)（idx）和北京大學(xué)企業(yè)大數(shù)據(jù)研究中心發(fā)布的中國區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)（rf與mf）作為被解釋變量展開指標(biāo)穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

2.核心解釋變量

核心解釋變量是能夠影響城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的四類創(chuàng)新政策。在財(cái)政科技投入上，2007年政府收支分類科目改革前，其具體包括了科學(xué)事業(yè)費(fèi)（基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究費(fèi)用）、科技三項(xiàng)費(fèi)用（試驗(yàn)開發(fā)費(fèi)用）、科學(xué)基建費(fèi)和其他科學(xué)事業(yè)費(fèi)四大類。其中，科學(xué)事業(yè)費(fèi)是地方政府用于發(fā)展和促進(jìn)各種科學(xué)研究事業(yè)的經(jīng)費(fèi)支出，不包含政府對企業(yè)的創(chuàng)新補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。在現(xiàn)有的城市統(tǒng)計(jì)資料中，僅《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》相對連續(xù)、完整地記錄了我國各地市的科學(xué)事業(yè)費(fèi)支出，財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的數(shù)據(jù)在地級市層面難以獲取。同時(shí)考慮到現(xiàn)有研究有關(guān)政府資金支持科研單位創(chuàng)新的有效性檢驗(yàn)還比較少，本文以地級市的科學(xué)事業(yè)費(fèi)（exp）作為財(cái)政科技投入的代理指標(biāo)。在人才引進(jìn)和流動(dòng)方面，以科研與綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員數(shù)（res）作為衡量地區(qū)創(chuàng)新服務(wù)人才程度的指標(biāo)。在信息化建設(shè)上，信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)從業(yè)人員數(shù)（it）被用以刻畫地區(qū)信息化水平。上述三個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)均來自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。最后，在營造整體創(chuàng)新環(huán)境方面，為探索具有中國特色的城市創(chuàng)新發(fā)展道路，提高城市的整體創(chuàng)新水平，我國進(jìn)行了創(chuàng)新型城市試點(diǎn)。這一政策能加強(qiáng)政府戰(zhàn)略引領(lǐng)、促進(jìn)人才集聚、激勵(lì)企業(yè)投資和優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境。因此，本文根據(jù)科學(xué)技術(shù)部發(fā)布的創(chuàng)新型城市試點(diǎn)相關(guān)政策文件與指導(dǎo)意見，整理出2004—2016年地級市試點(diǎn)名單，并設(shè)置創(chuàng)新型城市試點(diǎn)的虛擬變量（c），即試點(diǎn)城市取值為1，非試點(diǎn)城市取值為0。

3.控制變量

本文選用高等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)（edu）這一指標(biāo)來控制地區(qū)教育水平差異的影響。此外，本文進(jìn)一步從經(jīng)濟(jì)基本屬性、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)屬性、人口屬性三方面對影響城市科技創(chuàng)新能力差異的城市特征因素予以控制?？刂谱兞康臄?shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、各城市的統(tǒng)計(jì)公報(bào)和地方政府網(wǎng)站。表1（下頁）為本文主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

三、實(shí)證結(jié)果分析

（一）創(chuàng)新政策對城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效的影響

現(xiàn)有研究尚未就創(chuàng)新政策的有效性達(dá)成共識，在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)再次檢驗(yàn)不同創(chuàng)新政策的有效性十分必要。具體地，本文建立固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)回歸模型和兩步系統(tǒng)GMM模型①，分別探究科學(xué)事業(yè)費(fèi)，科研綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員數(shù)，信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)從業(yè)人員數(shù)，創(chuàng)新型城市試點(diǎn)與否對城市獲得發(fā)明、實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)專利數(shù)的影響。

如表2所示，在兩種方法下（對被解釋變量取對數(shù)和作人均化處理），估計(jì)結(jié)果基本一致。對于發(fā)明專利和實(shí)用新型專利，四類創(chuàng)新政策均存在顯著的促進(jìn)作用，即一個(gè)城市的科學(xué)事業(yè)費(fèi)越多、科研服務(wù)人才越多、信息服務(wù)從業(yè)人員越多，并且處于創(chuàng)新型城市試點(diǎn)階段，則該城市的科技創(chuàng)新建設(shè)成果越多，創(chuàng)新能力水平也越高。對于外觀設(shè)計(jì)專利數(shù)，只有信息服務(wù)從業(yè)人員數(shù)與其存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。這是由外觀設(shè)計(jì)專利的特性所決定的：一般而言，發(fā)明與實(shí)用新型專利多用于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而外觀設(shè)計(jì)專利數(shù)則更多地代表了一個(gè)城市的文化水平。在我國，前者受重視的程度明顯高于后者，影響因素也更多。就信息化對科技創(chuàng)新的影響而言，本文結(jié)論支持信息化與創(chuàng)新呈正相關(guān)關(guān)系的觀點(diǎn)。

比較四類創(chuàng)新政策對城市獲得發(fā)明專利和實(shí)用新型專利數(shù)的影響，容易發(fā)現(xiàn)政府資金投入對增加實(shí)用新型專利數(shù)更加有效，而人力資本的積累對增加發(fā)明專利數(shù)更有效，這同樣也是由發(fā)明與實(shí)用新型專利的特征屬性差異決定的。是否處于創(chuàng)新型城市試點(diǎn)階段，對一個(gè)城市的發(fā)明專利數(shù)影響最大，然后是實(shí)用新型專利數(shù)，外觀設(shè)計(jì)專利數(shù)最少。相較于已有研究[26]，這一結(jié)果在證實(shí)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策有效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效的不同表現(xiàn)形式進(jìn)行了檢驗(yàn)。以上結(jié)果表明四類創(chuàng)新政策均能夠顯著正向影響城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效。

（二）不同創(chuàng)新政策對城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的解釋程度

既然政府資金投入、人才引進(jìn)、信息化建設(shè)和整體創(chuàng)新環(huán)境的營造都有益于城市科技創(chuàng)新建設(shè)，那么我國各城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的主要政策來源是什么？什么是政府引導(dǎo)科技創(chuàng)新的政策“主力拳”？本文基于夏普利值分解法①對不同城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異進(jìn)行整體分解，控制變量的分解結(jié)果略。如表3所示，四類創(chuàng)新政策對城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的總體解釋力很高，都在50%以上。特別對于與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的發(fā)明專利和實(shí)用新型專利，政策總解釋度約在60%及以上水平。這表明我國各地市創(chuàng)新政策重點(diǎn)的不同是其建設(shè)成效差異的主要來源。

進(jìn)一步比較不同的創(chuàng)新政策重要性，無論是何種專利類型，政府的科研資金支持對城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的貢獻(xiàn)度都是最大，而創(chuàng)新型城市試點(diǎn)與否的貢獻(xiàn)度最小。四類創(chuàng)新政策的重要性從大到小排序?yàn)椋嚎茖W(xué)事業(yè)費(fèi)（資金），信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)從業(yè)人員數(shù)（信息），科研綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員數(shù)（人才），創(chuàng)新型城市試點(diǎn)與否（整體創(chuàng)新環(huán)境）。

（三）城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的橫向分解

在前一節(jié)的重要性測度中，混雜了不同年份同一城市、不同年份不同城市的時(shí)間差異影響。排除時(shí)間差異的作用，本文能夠?qū)崿F(xiàn)在一個(gè)靜態(tài)可比的情境下，明確在同一年份不同城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的主要政策來源，即差異的橫向分解，結(jié)果見如圖1所示。首先觀察圖中創(chuàng)新政策的總解釋度變化，可知四類創(chuàng)新政策能夠整體解釋約50%以上的我國城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異，這再次說明了我國各地市創(chuàng)新政策的不同是其建設(shè)成效差異的主要來源。

就獲得發(fā)明專利數(shù)差異的分解結(jié)果來看，2004—2007年三類創(chuàng)新政策（創(chuàng)新型城市試點(diǎn)尚未啟動(dòng)）的解釋力大小從大到小排序?yàn)槿瞬?、信息、資金;2007年及之后的排序?yàn)橘Y金、信息、人才、整體創(chuàng)新環(huán)境。換言之，在不同城市，政府在科研資金支持上的差異是其科技創(chuàng)新結(jié)果差異的主因。排序變化的原因可能在于：國務(wù)院在2006年印發(fā)了《實(shí)施〈國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）〉的若干配套政策》。之后，科技部、國家發(fā)展改革委、教育部等部門分工合作，研究制定了99條“配套政策”的實(shí)施細(xì)則，改變了過去創(chuàng)新政策不配套、不銜接的問題，逐漸形成了相對完整的政策體系。再看獲得實(shí)用新型專利差異的分解結(jié)果，資金的解釋力一直最高，人才和信息次之，整體創(chuàng)新環(huán)境最弱。最后觀察獲得外觀設(shè)計(jì)專利差異的分解結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)資金仍然解釋力最高;其次是信息;解釋力較弱的是人才和整體創(chuàng)新環(huán)境。

城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的橫向分解結(jié)果顯示：政府在創(chuàng)新中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其創(chuàng)新政策重點(diǎn)的不同是科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的主要來源。政府在引導(dǎo)科技創(chuàng)新的過程中，出臺政策的“主力拳”是對科研活動(dòng)的資金支持。但值得注意的是，在旨在營造整體創(chuàng)新環(huán)境的創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策出臺后，其解釋力在短期內(nèi)快速提升，逼近信息和人才方面的政策。

（四）政府資金支持的最優(yōu)方式：企業(yè)補(bǔ)貼抑或科研資助

囿于數(shù)據(jù)可得性，前文僅以科學(xué)事業(yè)費(fèi)作為財(cái)政科技投入的代理變量，而未考慮政府對企業(yè)的創(chuàng)新補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。在明確政府引導(dǎo)科技創(chuàng)新的政策“主力拳”是對科研活動(dòng)的資金支持后，一個(gè)問題被自然地提出：政府資金是補(bǔ)貼企業(yè)創(chuàng)新，還是資助科研單位原生創(chuàng)新更好？為回答這一問題，本文借助中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫2005—2007年的數(shù)據(jù)①，將數(shù)據(jù)庫內(nèi)工業(yè)企業(yè)獲得的政府創(chuàng)新補(bǔ)貼聚類并加總到其所在的地級市，得到地級市的企業(yè)創(chuàng)新補(bǔ)貼數(shù)據(jù)（sub），然后再次基于夏普利值分解法展開橫向分解。

由表4可知，2005—2007年企業(yè)補(bǔ)貼對我國城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的解釋力不足10%，明顯低于科學(xué)事業(yè)費(fèi)。這一結(jié)果表明，相較于產(chǎn)學(xué)研模式，政府對創(chuàng)新主體——企業(yè)的直接資金支持作用比較有限。為更好地發(fā)揮政府在科技創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，政府支持科技創(chuàng)新活動(dòng)的資金應(yīng)更多地投向科研單位，激發(fā)原生創(chuàng)新，通過產(chǎn)學(xué)研合作，使城市的科技創(chuàng)新建設(shè)成效最大化。再看企業(yè)補(bǔ)貼和科學(xué)事業(yè)費(fèi)的整體解釋力②，與圖1所示結(jié)果基本一致，再次證明了企業(yè)創(chuàng)新補(bǔ)貼政策的作用有限?？赡艿脑蛉缦拢阂皇钦畡?chuàng)新補(bǔ)貼不一定能有效解決企業(yè)研發(fā)資金不足的問題，在一定程度上對企業(yè)研發(fā)投入存在“擠出效應(yīng)”;二是我國企業(yè)多采取與高校、科研機(jī)構(gòu)合作的形式進(jìn)行創(chuàng)新，其在產(chǎn)學(xué)研合作中發(fā)揮的主要作用體現(xiàn)在原生創(chuàng)新向技術(shù)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化上。但我國技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化率不足30%（發(fā)達(dá)國家的這一指標(biāo)為60%～70%），存在科技成果轉(zhuǎn)化率低、可應(yīng)用科技成果率不高、企業(yè)和個(gè)人參與科研項(xiàng)目不積極等問題。

（五）科學(xué)事業(yè)費(fèi)的最優(yōu)區(qū)間

相較于企業(yè)創(chuàng)新補(bǔ)貼，科學(xué)事業(yè)費(fèi)是城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的主要政策來源。進(jìn)一步地，是否科學(xué)事業(yè)費(fèi)越多越好？這里采用門限回歸法[28]，檢驗(yàn)科學(xué)事業(yè)費(fèi)對城市創(chuàng)新建設(shè)成效的門限效應(yīng)，門限變量為科學(xué)事業(yè)費(fèi)。事實(shí)上，門限回歸模型相當(dāng)于一個(gè)分段函數(shù)模型，在其他條件相同的情況下，當(dāng)科學(xué)事業(yè)費(fèi)小于門限值時(shí)，其系數(shù)為θ1，而當(dāng)大于門限值時(shí)，系數(shù)為θ2。門限回歸模型以“殘差平方和最小化”為原則確定最優(yōu)門限值，進(jìn)而檢驗(yàn)門限值的顯著性。本文建立門限回歸模型如下：

單一門限：Yit=c+θ1TEitI（TEit≤ρ）+θ2TEitI（TEit>ρ）+Xit βt+Mit δt+εit（5）

雙重門限：Yit=c+θ1TEitI（TEit≤ρ1）+θ2TEitI（ρ1ρ2）+Xit βt+Mit δt+εit（6）

式（5）和（6）分別假定門限變量存在單一和雙重門限效應(yīng)，I（·）為指示函數(shù)，科學(xué)事業(yè)費(fèi)TE為門限變量，ρ為門限值，ε是殘差項(xiàng)。需注意的是，分解政策變量向量Xit中不再包含財(cái)政科技投入的代理指標(biāo)科學(xué)事業(yè)費(fèi)。結(jié)果如表5（下頁）所示?？茖W(xué)事業(yè)費(fèi)對城市獲得發(fā)明專利數(shù)和實(shí)用新型專利數(shù)的影響均存在一個(gè)門限值，分別為45 912.84萬元和37 078.78萬元①，對獲得外觀設(shè)計(jì)專利數(shù)不存在門限值。就科學(xué)事業(yè)費(fèi)對獲得發(fā)明專利數(shù)的門限效應(yīng)而言，當(dāng)科學(xué)事業(yè)費(fèi)低于45 912.84萬元時(shí)，其對獲得發(fā)明專利數(shù)無顯著影響;但當(dāng)高于45 912.84萬元時(shí)，科學(xué)事業(yè)費(fèi)能夠顯著增加我國各城市獲得發(fā)明專利數(shù)，即最優(yōu)區(qū)間為高于45 912.84萬元，而在此最優(yōu)區(qū)間的城市占全樣本城市的比例僅為23%。對于實(shí)用新型專利數(shù)，科學(xué)事業(yè)費(fèi)無論是高于還是低于門限值，均能顯著增加其數(shù)量。但相比低于門限值，科學(xué)事業(yè)費(fèi)高于門限值37 078.78萬元時(shí)，實(shí)用新型專利數(shù)增加得更多，即最優(yōu)區(qū)間為高于37 078.78萬元，在此最優(yōu)區(qū)間的城市占比約為28%。這表明我國多數(shù)地級市政府的科學(xué)事業(yè)費(fèi)支出偏小，并不在最優(yōu)區(qū)間之內(nèi)。對于外觀設(shè)計(jì)專利數(shù)，科學(xué)事業(yè)費(fèi)無顯著影響。

四、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

（一）替換被解釋變量的選取指標(biāo)

基準(zhǔn)回歸部分，本文主要選擇我國各地級市每年的發(fā)明、實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)的專利獲批數(shù)量作為城市科技創(chuàng)新成效的衡量指標(biāo)。然而，考慮到專利數(shù)量不能直接反映專利質(zhì)量，本文進(jìn)一步將專利數(shù)替換為衡量專利質(zhì)量的城市創(chuàng)新指數(shù)（idx）和區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)（rf與mf），從而能更為全面地衡量城市創(chuàng)新能力。城市創(chuàng)新指數(shù)通過專利更新模型測算不同年份專利的潛在價(jià)值，采用多維度構(gòu)建而成，并加總到城市層面，有效地度量了城市創(chuàng)新水平。中國區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)采用企業(yè)大數(shù)據(jù)庫的“全量”數(shù)據(jù)，將原本分散的技術(shù)、人、投資等幾個(gè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)有機(jī)聯(lián)系起來，涵蓋能夠體現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不同側(cè)面的多維度綜合評價(jià)指標(biāo)。本文從中選取總維度下的人均得分指標(biāo)與單位面積得分指標(biāo)，代入固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)回歸模型和兩步系統(tǒng)GMM模型。結(jié)果如表6（下頁）所示，其與基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致，即四類創(chuàng)新政策有益于城市科技創(chuàng)新建設(shè)。

（二）內(nèi)生性問題檢驗(yàn)

本文的核心解釋變量分別是財(cái)政科技投入、人才引進(jìn)、信息化建設(shè)與營造整體創(chuàng)新環(huán)境四類創(chuàng)新政策，它們之間可能存在統(tǒng)計(jì)意義上的關(guān)聯(lián)，進(jìn)而帶來估計(jì)偏差，影響本文結(jié)論的可信度。為此，本文選取省級政府工作報(bào)告中與創(chuàng)新相關(guān)的詞匯頻數(shù)占總詞匯頻數(shù)的比重逐一分別作為財(cái)政科技投入、人才引進(jìn)、信息化建設(shè)三類創(chuàng)新政策的工具變量①，以發(fā)明、實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)的專利獲批數(shù)的對數(shù)值和人均值為被解釋變量，采用兩階段最小二乘估計(jì)法（2SLS）對創(chuàng)新政策有效性進(jìn)行再檢驗(yàn)。政府工作報(bào)告中的創(chuàng)新詞頻比重可以反映政府創(chuàng)新意志的變化，進(jìn)而影響政府出臺的創(chuàng)新政策，因此滿足工具變量相關(guān)性假定②。創(chuàng)新詞頻比重也能夠滿足工具變量外生性假定：第一，地方政府工作報(bào)告一般發(fā)生在年初，而創(chuàng)新活動(dòng)則貫穿于一年的始終，可以有效規(guī)避反向因果的內(nèi)生性問題;第二，下級政府的政策一般難以直接影響到上級政府的決策。本文使用的創(chuàng)新詞頻比重是省級層面變量，其他相關(guān)變量是地級市層面變量。結(jié)果如表7（下頁）所示，其與基準(zhǔn)回歸結(jié)果相一致，即對于發(fā)明專利和實(shí)用新型專利，四類創(chuàng)新政策均存在顯著的促進(jìn)作用;對于外觀設(shè)計(jì)專利，只有信息服務(wù)從業(yè)人員數(shù)能夠顯著提升城市創(chuàng)新建設(shè)成效。

因?yàn)閯?chuàng)新型城市虛擬變量（c）是二元變量，創(chuàng)新詞頻比重不能作為其工具變量進(jìn)行再估計(jì)。考慮到2008—2016年國家陸續(xù)設(shè)立了61個(gè)國家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市，其中包含53個(gè)地級市，本文以此作為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，將試點(diǎn)城市作為實(shí)驗(yàn)組，非試點(diǎn)城市作為對照組，構(gòu)建多時(shí)點(diǎn)雙重差分模型（以下簡稱“多期DID”），再次估計(jì)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策績效。特別注意的是，多期DID模型中，雙重差分變量應(yīng)為政策實(shí)施時(shí)間虛擬變量，即對于試點(diǎn)城市，試點(diǎn)政策當(dāng)年及其以后年份為1，其他為0;對于非試點(diǎn)城市，均取值為0。這與本文模型（1）中c的設(shè)定完全相同。換言之，如果將除創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策外的其他三個(gè)政策變量視作控制變量，模型（1）就是多期DID模型。雙重差分模型應(yīng)用的前提條件是政策實(shí)施前實(shí)驗(yàn)組與對照組具有共同趨勢。為此，本文首先設(shè)置處理變量，即試點(diǎn)城市取值1，非試點(diǎn)城市取值0，將其分別與試點(diǎn)政策推行之前和之后三年的年份虛擬變量生成交互項(xiàng)（ty_R1-3與ty_1-3）。若ty_R1-3的系數(shù)均不顯著，則說明地區(qū)虛擬變量和年份虛擬變量能夠很好地控制住其他效應(yīng)而不與政策效應(yīng)混雜，即政策實(shí)施前實(shí)驗(yàn)組與對照組中的城市具有一致的創(chuàng)新水平發(fā)展趨勢，因而共同趨勢得到滿足。如表8（下頁）結(jié)果所示，式（1）所示的多期DID模型具有較好的適用性，且在共同趨勢假設(shè)檢驗(yàn)結(jié)果中，創(chuàng)新型城市虛擬變量（c）對發(fā)明專利和實(shí)用新型專利數(shù)依然存在顯著正向作用，對外觀設(shè)計(jì)專利數(shù)無顯著影響，這與表2基準(zhǔn)回歸結(jié)果相符。

五、結(jié)論與政策建議

城市科技創(chuàng)新差異的主要政策來源，恰恰就是國家創(chuàng)新體系下以地級市為代表的地方政府引導(dǎo)和激勵(lì)科技創(chuàng)新最需要被重視的職能。本文研究發(fā)現(xiàn)：第一，政府是創(chuàng)新的引導(dǎo)者，在激勵(lì)科技創(chuàng)新的實(shí)踐中發(fā)揮著主導(dǎo)作用?，F(xiàn)有的創(chuàng)新政策，具體包括了財(cái)政科技投入、人才引進(jìn)、信息化建設(shè)和營造整體創(chuàng)新環(huán)境四類，均對城市的科技創(chuàng)新建設(shè)成效產(chǎn)生顯著的正向影響。第二，比較四類創(chuàng)新政策對城市科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的解釋程度，本文發(fā)現(xiàn)城市不同規(guī)模的財(cái)政科技投入是科技創(chuàng)新建設(shè)成效差異的主要來源，隨后是人才和信息方面的政策;整體創(chuàng)新環(huán)境方面的政策的影響力雖然最小，但在短期內(nèi)快速發(fā)揮作用，逐漸與人才和信息方面的政策同等重要。第三，在明確了政府科研資金支持的重要性后，本文進(jìn)一步考慮政府支持創(chuàng)新資金的投入方式，發(fā)現(xiàn)相較于產(chǎn)學(xué)研模式，政府對企業(yè)直接的資金支持作用較為有限。第四，本文著眼于科學(xué)事業(yè)費(fèi)支出的最優(yōu)區(qū)間，發(fā)現(xiàn)科學(xué)事業(yè)費(fèi)對科技創(chuàng)新的激勵(lì)存在門檻值，當(dāng)科學(xué)事業(yè)費(fèi)高于門檻值時(shí)，其引導(dǎo)和激勵(lì)科技創(chuàng)新的作用才能在最大程度上得到發(fā)揮，而我國多數(shù)地級市政府的科學(xué)事業(yè)費(fèi)支出仍然不足。基于以上結(jié)論，提出如下政策建議：

第一，充分發(fā)揮政府創(chuàng)新激勵(lì)政策的導(dǎo)向作用，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。一方面，政府應(yīng)打好科研資金支持、人才引進(jìn)、信息化建設(shè)和營造整體創(chuàng)新環(huán)境四類創(chuàng)新政策的“組合拳”，完善支持企業(yè)創(chuàng)新的普惠性政策體系，而非僅依靠某一類的創(chuàng)新政策促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新;另一方面，政府應(yīng)重點(diǎn)加大對高校和科研單位的創(chuàng)新資金支持力度，同時(shí)賦予其更大的科研經(jīng)費(fèi)支配權(quán)和資源調(diào)動(dòng)權(quán)，以鼓勵(lì)開展研發(fā)活動(dòng)，利用基礎(chǔ)和應(yīng)用成果服務(wù)企業(yè)生產(chǎn)。

第二，切實(shí)推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研深度融合，更多通過產(chǎn)學(xué)研的間接方式，有效支持企業(yè)創(chuàng)新。產(chǎn)學(xué)研深度融合是深化科技體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是當(dāng)前政府資金支持和引導(dǎo)科技創(chuàng)新的最優(yōu)機(jī)制。推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研深度融合，一要強(qiáng)化企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主體地位，在創(chuàng)新決策、研發(fā)投入和成果轉(zhuǎn)化等核心環(huán)節(jié)給予企業(yè)更大的自主權(quán);二要擴(kuò)大政府參與、服務(wù)、引導(dǎo)科技創(chuàng)新的廣度和深度，具體以重大科技項(xiàng)目為紐帶，通過設(shè)立專項(xiàng)資金，以產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟為載體，突破共性技術(shù)和關(guān)鍵核心技術(shù)，加快建設(shè)面向全社會的產(chǎn)學(xué)研信息共享平臺和知識產(chǎn)權(quán)法庭，引導(dǎo)建立產(chǎn)學(xué)研利益分配機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制等。

第三，建立健全科學(xué)統(tǒng)一的成果評估體系。在企業(yè)內(nèi)部，需要企業(yè)自身制訂和完善評價(jià)技術(shù)人員工作成果的考核機(jī)制，尊重知識和人才，保證人才來去自由，從物質(zhì)和精神兩個(gè)方面同時(shí)激勵(lì)技術(shù)人員創(chuàng)新;在企業(yè)之外，由政府主導(dǎo)建立科學(xué)公正、信息公開的產(chǎn)學(xué)研深度融合項(xiàng)目評價(jià)體系，在充分調(diào)動(dòng)科研人員的主動(dòng)性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)有效的社會監(jiān)督。

第四，加強(qiáng)科技中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，為科技創(chuàng)新實(shí)體提供社會化、專業(yè)化服務(wù)?？萍贾薪闄C(jī)構(gòu)是促進(jìn)科技成果商業(yè)化和技術(shù)創(chuàng)新的重要工具，是國家創(chuàng)新體系的重要一環(huán)。政府需要制定統(tǒng)一的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，定期選聘外部評審專家以開展中介服務(wù)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定和審查，進(jìn)一步整體優(yōu)化科技中介服務(wù)組織布局，推動(dòng)建設(shè)一批服務(wù)能力強(qiáng)、專業(yè)水平高、聲譽(yù)信用好且具有較強(qiáng)競爭力的示范性科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)提升自身技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)化復(fù)合型人才培訓(xùn)和日常管理等。

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Abstract： Under the background of national innovation system construction， there are obvious differences in the effectiveness of innovation construction among cities in China. Based on the government as the innovation guide， this paper uses fixed effect panel model， System GMM and Regression-based Decompositions to decompose the innovation difference among cities， utilizing the statistics of prefectural cities in China from 2004 to 2016. The results show that： Financial investment in science and technology， talent introduction， informatization construction and creation of an overall innovation environment can effectively improve the level of urban innovation. Comparing the importance of different innovation policies， the government's scientific research funding is the "main force" to guide innovation， followed by talents and information. Although the overall innovation environment has the smallest influence， it is also rapidly playing an important role in the short term. For the government-supported investment method of innovation funds， subsidizing the original innovation of scientific research units and realizing Industry-University-Research cooperation is more helpful than directly subsidizing enterprises. In addition， the scientific expenditures of most prefecture-level cities in China are still small. Therefore， when local governments guide scientific and technological innovation， they should focus on increasing financial support for scientific research activities and promote the in-depth integration of industry， university and research while fighting the "combination punch" of different innovation policies.

Key words： innovation policy; urban science and technology innovation; innovation-driven development strategy