董田甜

讓人民享有更高質量的民生保障是新時代江蘇推動高質量發(fā)展的邏輯起點和根本目的，其核心要義在于深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想，著力保障和改善民生，不斷增進民生福祉，以滿足人民日益增長的美好生活需要和實現社會公平正義。尤其是面對突發(fā)的新冠肺炎疫情，江蘇始終把人民生命安全和身體健康放在首位，疫情防控扎實有效且成績突出，有力地踐行了人民至上的根本立場。從總體上看，江蘇踐行以人民為中心的發(fā)展思想的相關工作穩(wěn)步推進且成效顯著，城鄉(xiāng)居民整體感受較為滿意，但同時也面臨著民生短板突出、生態(tài)安全缺失、公共服務不均等方面的壓力和挑戰(zhàn)。2021年政府工作報告明確了在基本民生保障、創(chuàng)新社會治理、衛(wèi)生健康體系等方面的社會建設重點任務，指出“十四五”時期社會發(fā)展的主要目標和任務之一，就是持續(xù)增進民生福祉，扎實推進共同富裕，加強普惠性、兜底性、基礎性民生建設，制定促進共富行動綱要，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民?！笆奈濉睍r期的民生需求已由生存型向發(fā)展型全面升級，亟須以改革創(chuàng)新精神全面推進江蘇更加深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想，通過梳理分析江蘇在民生發(fā)展進程中存在的主要問題，探索促進江蘇深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想的對策建議，為江蘇真正解決民生問題提供經驗鏡鑒和尋找“關鍵密鑰”，這不僅是推進“強富美高”新江蘇建設的現實需要，更是創(chuàng)造高品質生活和推動高效能治理的應然要求。

一、江蘇提高保障和改善民生的發(fā)展現狀

保障和改善民生成效顯著。一是著力解決民生突出問題。全省民生支出占比提升到79%左右，持續(xù)推動六大民生幸福工程建設，構建“保障和改善民生十大體系”，安排15類52件民生實事實行項目清單式管理。優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，統籌推進教育現代化和示范區(qū)建設，同時健全以食品藥品監(jiān)管、安全生產責任和風險隱患排查為重點的公共安全體系，到村到戶精準扶貧工作成效突出，67.5萬低收入人口建檔立卡。二是積極推進多層次社保體系建設。江蘇實施全民參保模式，實現制度全覆蓋。全省形成醫(yī)療保障統一管理格局和醫(yī)改政策框架，推進分級診療制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療資源整合，在疾病防控救治、長期護理保險試點和異地聯網結算等方面取得實效。同時擴大住房保障范圍，住房保障體系健全率達90%以上。

生態(tài)環(huán)境保護力度加大。一是強化生態(tài)空間管控和環(huán)境風險防控。江蘇于2018年2月發(fā)布《江蘇省國家級生態(tài)保護紅線規(guī)劃》，并加強重點風險源、風險集中區(qū)和重要區(qū)域的環(huán)境風險防控，主要污染物排放量持續(xù)降低，關閉落后化工企業(yè)1400多家，減少煤炭消費總量1000萬噸以上，總體保持平穩(wěn)狀態(tài)。二是完善城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治和生態(tài)系統補償修復工程。江蘇啟動的“兩減六治三提升”專項行動成效突出，有效加強對太湖流域退漁還濕、退漁還湖等生態(tài)系統的修復工程，全力推進大氣治理重點工程建設并建立土壤環(huán)境監(jiān)測網絡，推動全省黑臭水體整治達標率達87%，空氣質量達標率為68%。

城鄉(xiāng)公共服務水平提高。一是促進基本公共服務均等化發(fā)展?！督K省“十三五”時期基本公共服務清單》提供兩大類14項基本公共服務，重點加強養(yǎng)老服務和基層公共服務功能配置。全省實現所有縣域義務教育發(fā)展基本均衡全覆蓋，并實施全民創(chuàng)業(yè)工程、大學生創(chuàng)業(yè)引領計劃和農民創(chuàng)業(yè)富民行動，城鎮(zhèn)新增就業(yè)累計達726萬人，調查失業(yè)率控制在5%以內。二是促進政務服務和民生服務提質增效。江蘇90%以上審批服務事項能夠在網上辦理，“3550”目標基本實現。同時引進提供健康體檢、心理咨詢等健康服務的知名機構，提升養(yǎng)老、看病等服務的效率，衛(wèi)生健康、養(yǎng)老醫(yī)療等服務體系的質量水平進一步提高。

二、江蘇在民生發(fā)展進程中亟待解決的問題

江蘇民生發(fā)展呈現不平衡態(tài)勢。一是城鄉(xiāng)、區(qū)域間發(fā)展的不平衡。一方面，由于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展差距和二元結構弊端造成的影響，江蘇鄉(xiāng)村在基礎設施、建設規(guī)劃、投融資渠道和農民決策地位等方面的民生發(fā)展難以跟上城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。另一方面，蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)的經濟發(fā)展和民生幸福指數仍存在差距。如，江蘇社保制度呈現出蘇南并軌統籌、蘇中銜接模式和蘇北后發(fā)型發(fā)展的區(qū)域不平衡發(fā)展態(tài)勢。二是民生結構失衡。一方面，省內產業(yè)還處于中低端發(fā)展階段，“小微散低”是基本狀態(tài)，民生領域的產業(yè)結構與經濟高質量發(fā)展呈現不平衡狀態(tài)。另一方面，民生突出短板與經濟發(fā)展的供需結構存在不平衡。如，鄉(xiāng)村基層醫(yī)療仍處于缺醫(yī)少藥、技術低療效差的狀態(tài)，導致城市醫(yī)院負荷增加;養(yǎng)老保障待遇在不同群體間差距過大，老齡化人口增加對財政困難地區(qū)的配套資金需求造成壓力等。

江蘇民生發(fā)展凸顯不充分表征。一是居民獲得感不強。蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)的人均GDP，城鎮(zhèn)和農村居民的可支配收入都存在一定差距，工資水平差距在不同行業(yè)、階層和群體間仍呈擴大趨勢，低收入人群仍占一定數量，使得民生保障水平與新發(fā)展格局難以匹配。二是公共服務發(fā)展不充分。一方面，農村公共服務和社會治理存在弱項，尤其是農村公共衛(wèi)生服務供給質量和服務水平整體不高，蘇北等局部地區(qū)還有下降趨勢。另一方面，政務服務的執(zhí)行力和回應力較弱，存在程序復雜、效率不高、相互推諉等服務短板，加上信息獲取、溝通和反饋的渠道不夠多元化，以及拓展新媒體渠道的同時在農村的服務輔助方式也不夠健全等問題，導致與民眾真實感受有一定差距，政府治理效能還需進一步提高。

生態(tài)環(huán)境治理體系不夠完善。一是水、空氣等環(huán)境污染較為嚴重。居住地周邊河流湖泊等部分水體質量較差，尤其是長江和太湖等重點流域出現的水體黑臭河流，一些地方化工園區(qū)甚至超標排污，導致部分區(qū)域治理不能穩(wěn)定達標。江蘇13個設區(qū)市的空氣質量排名總體處于全國中等偏下水平，空氣質量均未達二級標準，普遍存在責任落實不到位、企業(yè)污染治理水平低、揚塵污染突出和監(jiān)管能力薄弱等共性問題。二是生態(tài)治理缺乏政策和體制機制保障。江蘇有關農村垃圾處理的政策缺乏針對性，焚燒爐達不到危險廢物焚燒污染控制標準要求，同時生態(tài)安全評估、政策成效監(jiān)督、綠色指標考核與追責問責機制等有待健全。

三、江蘇不斷增進民生福祉的建議

實施“以人民為中心”的協調發(fā)展戰(zhàn)略。江蘇實現高質量發(fā)展的戰(zhàn)略和政策要始終圍繞人民。一是在實踐中繼續(xù)深化執(zhí)政為民理念。圍繞“人民對美好生活的向往”，以人民為中心開展“五位一體”建設，形成大民生發(fā)展格局，在落實新發(fā)展理念的基礎上，形成民生治理機制、容錯糾錯機制和交流互動機制。同時促進協商民主發(fā)展，擴大人民有序參與和社會監(jiān)督。如，徐州馬莊村把以人民為中心作為鮮明主線，以黨建為核心貫穿產業(yè)、文化、環(huán)保和社會治理等各方面，是實現由富到強的鄉(xiāng)村典范。二是實施江蘇以人民為中心發(fā)展的戰(zhàn)略重點，即建立更加有效的江蘇區(qū)域民生協調發(fā)展新機制，形成區(qū)域“六規(guī)合一”體系：南北共建共享的區(qū)域聯動機制、政府和社會組織多層次協調的區(qū)域合作機制、統籌不同層次與城鄉(xiāng)銜接的基本公共服務均等化機制、全省區(qū)域生態(tài)補償機制、以監(jiān)測評估預警與法律法規(guī)體系為重點的區(qū)域民生發(fā)展保障機制、以落后縣（區(qū)）民生保障為重點的區(qū)域扶持與城鄉(xiāng)融合機制，以“六大機制”統籌城鄉(xiāng)區(qū)域民生保障一體化協調發(fā)展。

形成“以人民為中心”的經濟發(fā)展方式。人民是實現江蘇經濟高質量發(fā)展的根本動力。一是將民生擴展為經濟發(fā)展方式轉變的重要指標。一方面通過科技創(chuàng)新、發(fā)展實體經濟、推動結構轉型、提升自主創(chuàng)新能力和供給側結構性改革等舉措，解決民生結構失衡問題，建設自主可控的現代產業(yè)體系。另一方面，通過民生問題的解決在整體布局上統籌城鄉(xiāng)、區(qū)域和行業(yè)發(fā)展。在具體問題上面向大多數，解決民生“關鍵小事”;在針對性問題上關注最底層，集中力量解決“頭等大事”，明確民生難點在農村，通過發(fā)展新業(yè)態(tài)、提升貧困個體可行能力、“互聯網+扶貧”和大數據助推、精準扶貧項目制和全流程管理等舉措構建政府主導、多主體參與的扶貧模式。如，江蘇出臺扶貧資金績效指標體系和蘇北農村住房條件改善措施等。二是在富民增收問題上實行就業(yè)創(chuàng)業(yè)和政府購買服務雙向策略。一方面堅持高質量就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，加大積極就業(yè)政策對靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)的支持力度，同時健全全民雙創(chuàng)支持體系，打造一站式創(chuàng)業(yè)服務平臺，重點對科技型創(chuàng)新、初創(chuàng)和大學生創(chuàng)業(yè)提供創(chuàng)業(yè)扶持。另一方面，通過政府購買服務設立公益創(chuàng)投資金，部分用于支持農民工、留守兒童和空巢老人等群體，通過構建現代農業(yè)生產體系和培育新型農業(yè)經營主體來實現農民群體增收。

完善“以人民為中心”的制度保障體系。江蘇實現城鄉(xiāng)建設高質量發(fā)展的核心價值在于人民共享發(fā)展成果。一是重點加強以民生為導向的制度保障。一方面著力完善收入分配制度和健全收入正常增長機制，持續(xù)優(yōu)化收入分配和財政支出結構，通過最低工資動態(tài)調整機制的改革逐步提高最低工資標準，在以協調促民生的同時加強稅收對收入分配的調節(jié)。另一方面優(yōu)化公共安全機制，嚴格制定和執(zhí)行安全生產法律法規(guī)，全面落實安全生產責任制，大力整頓和規(guī)范市場秩序，嚴厲打擊制售假冒偽劣行為，健全省域基層食品藥品安全監(jiān)管體制，建立從生產加工到流通消費的全過程監(jiān)管機制、社會共治制度和處罰問責制度。二是加強與民生保障制度相關聯的法治建設。在提升公民法治理念觀念和依法行政、司法公正等法治格局結構的雙重建構中，規(guī)范縱向權力行使和橫向人民權益訴求，實現民權的法治化保障和更高質量的民生發(fā)展成果共享。如，徐州積極打造公共法律服務體系，依托四級實體平臺建立“一站式”服務制度，整合律師公證、人民調解等資源向落后地區(qū)擴展取得實效。

建構“以人民為中心”的多元治理模式。江蘇實現高質量發(fā)展的方式是構建政府、民眾和社會的“治理共同體”。一是建立“以人民為中心”的政府治理模式。一方面以民生為導向轉變政府職能，以鼓勵激勵機制和能上能下機制增強政府資源整合能力，借助大數據、人工智能和區(qū)塊鏈等技術加強數字民生服務，提升專業(yè)化、信息化服務能力和政府民生治理效能。另一方面，健全監(jiān)管考核機制，實行體制內和體制外考核與監(jiān)督并重、上級行政監(jiān)察與公眾參與滿意度相結合的監(jiān)督體制機制。如，淮安在信訪案件處理中建設群眾滿意導向的“陽光信訪”品牌，建立事前征求、事中投訴和事后評價機制。二是推進以人民為中心的公民參與機制。在堅持群眾路線以及完善密切聯系群眾和村民自治制度的同時，形成網絡化治理機制，以基層服務型黨組織建設為中心，理順網格化管理體系多元主體的制度化關系，借鑒南京城市治理委員會出臺《南京市城市治理條例》的成功經驗，通過相關問題處理、溝通和反饋實現群眾參與式治理。三是以人民為中心創(chuàng)新社會治理。一方面，著力解決群眾反映強烈的突出問題，兜牢民生基本底線。如，鹽城市“三治三化”專項行動，全力打造精品民生實事工程;宿遷通過成果共享、過程參與和成效檢驗提升“民生三感”等。另一方面，推動社會治理重心下移?；凇吧鐓^(qū)重構—組織嵌入—雙向整合”框架，建立社區(qū)“聯合黨建”與“三社聯動”對接的復合制結構，形成城市社區(qū)清單式治理新模式。如，南京社會治理創(chuàng)新的“仙林模式”，吳江創(chuàng)建“最強大腦”運行體系的智慧社區(qū)特色治理模式等。

深化“以人民為中心”的民生改革進程。堅持民生導向的改革是實現江蘇高質量發(fā)展的關鍵。一是加快放管服改革進程，建立“前臺+后臺”的雙層互動服務模型。一方面簡化優(yōu)化政務服務流程，規(guī)范認定標準，建立一網通辦的四級行政審批服務平臺，推進“不見面審批（服務）”。另一方面，基于“互聯網+”和大數據的公民全過程參與，服務組織部門和民眾共同參與公共服務設計、供給、反饋等全過程，深化一體化監(jiān)管平臺和政務云平臺建設，建立權責清單制度進行多渠道實時監(jiān)督。二是深化制約江蘇發(fā)展的民生突出短板的改革。一方面加強生態(tài)風險防范與監(jiān)管，推行綠色民生發(fā)展理念，構建以綠色覆蓋范圍、水資源均衡發(fā)展和污染治理為重點的城鄉(xiāng)生態(tài)安全治理保障網，建立宏觀政府、中觀市場和微觀個體層面的江蘇生態(tài)安全綜合治理模式，推進生態(tài)安全治理系統化、程序化和多元化建設。在控制煤炭消費總量和油氣過快增長的同時，著力轉變能源發(fā)展方式，向清潔能源和電能過渡。另一方面，優(yōu)化教育養(yǎng)老、智慧醫(yī)療和衛(wèi)生健康等領域城鄉(xiāng)基本公共服務一體化發(fā)展。盡快建立健全江蘇基本公共服務均等化體系，制定本地區(qū)基本公共服務具體實施標準和指標體系，創(chuàng)新基層服務鏈標準化管理制度和實施機制;加快素質教育、教學改革、財政投入和貧困扶持，形成各級各類教育全面協調可持續(xù)發(fā)展的良好格局;推動醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉，借鑒蘇州“三醫(yī)聯動”的醫(yī)改經驗，建立科學合理的多層次醫(yī)療保障體系;實施衛(wèi)生健康服務與管理能力提升工程，提升江蘇整體應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和藥品供應保障能力;提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務功能，完善特困老人的供養(yǎng)需求和政策體系，逐步推進醫(yī)養(yǎng)結合一體化進程。以此推動人民生活品質、民生保障水平與江蘇新發(fā)展階段相適應，能夠讓民眾切實感受到新變化，并結合當前技術和經濟條件實現平穩(wěn)過渡，順利推動江蘇實現共同富裕和高質量發(fā)展走在前列。

〔本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“以人民為中心的政治發(fā)展戰(zhàn)略體系研究”（17YJC710014）、江蘇省社會科學基金項目“以人民為中心的思想譜系與發(fā)展邏輯研究”（17ZTB018）、江蘇省博士后科研資助計劃“中國民生政治的變革邏輯與發(fā)展路徑研究”（2018K219C）研究成果〕

（作者系中國藥科大學國際醫(yī)藥商學院公共管理系副教授、南京大學政府管理學院博士后）

責任編輯：劉景昌