浦東政策“大禮包”的干貨有哪些？

南方周末記者 張玥發(fā)自上海

?上接第12版

從國(guó)內(nèi)的戶籍制度改革來(lái)看，現(xiàn)在實(shí)施的是大城市的積分落戶制度，未來(lái)需要以實(shí)際居住年限和社保繳納年限為主要積分標(biāo)準(zhǔn)，逐漸淡化教育水平在積分落戶中所占的權(quán)重，甚至直到取消，這才是比較符合城市發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)需要和國(guó)際慣例的。

南方周末：按照常住人口來(lái)配置公共服務(wù)資源，需要怎樣的配套制度？

陸銘：根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)跨縣的“人戶分離”人數(shù)已經(jīng)達(dá)到3.7億。

國(guó)內(nèi)的公共服務(wù)是否按照戶籍配置，要分人口流入地和人口流出地來(lái)探討。人口流入地，主要指大城市、特大、超大城市，絕大部分的公共服務(wù)是在戶籍人口的基礎(chǔ)上，再增加一些非本地戶籍的常住人口，但這距離整個(gè)常住人口所產(chǎn)生的公共服務(wù)需求，差別仍是巨大的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)和居住的外來(lái)人口在本地的公共服務(wù)需求。

對(duì)于人口流入地，未來(lái)需要加快增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)。例如未來(lái)隨著中國(guó)進(jìn)入到高收入國(guó)家的階段，普及十二年的教育是早晚要推出的，未來(lái)不光是中小學(xué)方面要增加供應(yīng)，高中階段的教育也要增加供應(yīng)，這對(duì)于特大和超大城市來(lái)講是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，但應(yīng)該未雨綢繆，不能回避這個(gè)趨勢(shì)。

從人口流出地來(lái)講，我們傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供，包括政府對(duì)教育和醫(yī)療的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，往往是與戶籍人口掛鉤的。實(shí)際上，在人口流出地存在著公共服務(wù)的提供和轉(zhuǎn)移支付甚至超過(guò)了本地常住人口規(guī)模的現(xiàn)象。這種公共服務(wù)和常住人口的空間、供求錯(cuò)配的問(wèn)題，在當(dāng)前中國(guó)是一個(gè)比較突出的問(wèn)題，未來(lái)有必要通過(guò)改革來(lái)加以解決。例如人口流出地會(huì)涉及公共服務(wù)做減量供應(yīng)，并向中心城區(qū)來(lái)集中布局的系列政策。

（南方周末記者敬奕步對(duì)此文亦有幫助）

南方周末記者 張玥發(fā)自上海

2021年7月15日，新華社發(fā)布了中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放、打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》。圖為上海浦東陸家嘴金融區(qū)。

視覺(jué)中國(guó)?圖

張玥　?　整理　梁淑怡　?　制圖

★自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高水平開(kāi)放、深化改革的制度創(chuàng)新任務(wù)措施基本可歸集為兩個(gè)板塊：一是商品和要素流動(dòng)層面開(kāi)放；二是制度層面開(kāi)放。

特區(qū)對(duì)立法授權(quán)的深度和廣度還比較小，給予浦東的范圍更廣，比如可以涉及海關(guān)、金融監(jiān)管、人民幣可自由兌換、匯率、資本跨境流動(dòng)這些層面。

中國(guó)的戶籍制度將逐漸轉(zhuǎn)化為一個(gè)在常住地的登記制度，公共服務(wù)按照常住人口來(lái)配置。浦東作為引領(lǐng)區(qū)，應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)地從順應(yīng)城市發(fā)展的需要，從引領(lǐng)整個(gè)國(guó)家制度改革的高度去做制度建設(shè)。

2021年7月15日，新華社發(fā)布了中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放、打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。

《意見(jiàn)》有九個(gè)章節(jié)，全文約7500字。浦東新區(qū)新聞辦將其提煉為5個(gè)引領(lǐng)，7個(gè)首次，以及122項(xiàng)具體任務(wù)?！兑庖?jiàn)》要求浦東在創(chuàng)新發(fā)展、集成改革、制度開(kāi)放、功能打造、城市治理上發(fā)揮引領(lǐng)作用。

首次提出全域特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)；首次提出比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，授權(quán)地方制定法規(guī)；首次提出制度型開(kāi)放試點(diǎn)；首次提出構(gòu)建離岸金融體系；首次在中央文件中提出構(gòu)建經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、城市治理統(tǒng)籌推進(jìn)和有機(jī)銜接的治理體系；首次提出建設(shè)國(guó)際消費(fèi)中心；首次提出建設(shè)一批高能級(jí)的功能性平臺(tái)。

該如何從政策演變、制度開(kāi)放、金融突破、人口治理等方面，理解這份政策“大禮包”會(huì)帶給浦東的改變？

南方周末記者為此分別訪問(wèn)了復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、復(fù)旦大學(xué)上海自貿(mào)區(qū)綜合研究院院長(zhǎng)張軍；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院院長(zhǎng)趙曉雷；上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授陸銘；復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、復(fù)旦發(fā)展研究院金融研究中心主任孫立堅(jiān)。

從商品開(kāi)放到制度開(kāi)放

南方周末：2013年上海自貿(mào)區(qū)在全國(guó)率先試點(diǎn)，2021年《意見(jiàn)》提出在浦東全域打造特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及其他功能區(qū)相比，有什么特征？

張軍：特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，可以理解為一種特區(qū)，但是又比特區(qū)的范圍更大，就是在這樣一個(gè)地方，實(shí)行特殊政策。它對(duì)浦東給予了一種高規(guī)格的、一些上海市領(lǐng)導(dǎo)稱(chēng)為“頂格”的政策設(shè)計(jì)，希望各方面能夠更大膽，在改革開(kāi)放上邁出更大的步子。

趙曉雷：與其他一些戰(zhàn)略空間概念相比較，特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)具有以下特征：

第一，目標(biāo)定位是成為集聚海內(nèi)外人才開(kāi)展國(guó)際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地，統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)的重要樞紐，企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板，更好利用兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源的重要通道，參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理的重要試驗(yàn)田。

第二，核心功能是集聚配置全球高端資源要素。

第三，開(kāi)放層次從商品要素流動(dòng)層面開(kāi)放向?qū)?biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)，深入推進(jìn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等高水平制度型開(kāi)放轉(zhuǎn)型。

第四，制度創(chuàng)新是突出構(gòu)建與境外投資經(jīng)營(yíng)便利、貨物進(jìn)出自由、資金流動(dòng)便利、運(yùn)輸高度開(kāi)放、人員自由執(zhí)業(yè)、信息快捷聯(lián)通的國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。

第五，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是強(qiáng)化開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)集聚功能，建設(shè)具有國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的開(kāi)放型產(chǎn)業(yè)體系和前沿產(chǎn)業(yè)集群。

南方周末：《意見(jiàn)》提出，對(duì)標(biāo)最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平，實(shí)行更大程度的壓力測(cè)試，在若干重點(diǎn)領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)突破。這怎么理解？

趙曉雷：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高水平開(kāi)放、深化改革的制度創(chuàng)新任務(wù)措施基本可歸集為兩個(gè)板塊：一是商品和要素流動(dòng)層面開(kāi)放；二是制度層面開(kāi)放。這兩個(gè)板塊在一些要素上有交叉，但各有側(cè)重點(diǎn)。按照中央部署，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、臨港新片區(qū)要在商品和要素流動(dòng)層面更大力度開(kāi)放基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)高水平制度型開(kāi)放。

等于給上?！八山墶?/p>

南方周末：地方立法權(quán)的想象空間有哪些？

趙曉雷：在中國(guó)的地方立法實(shí)踐中，授權(quán)層次最高的應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。根據(jù)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法權(quán)案例，深圳市立法權(quán)包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。

此次上海市人大也獲得“比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”地方立法授權(quán)，制定法規(guī)在浦東實(shí)施，對(duì)浦東新區(qū)打造“引領(lǐng)區(qū)”給予相適應(yīng)的法治保障體系。浦東新區(qū)和臨港新片區(qū)可以對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則推進(jìn)數(shù)據(jù)安全和跨境流動(dòng)、探索資本項(xiàng)目可兌換實(shí)施路徑、人民幣離岸交易等領(lǐng)域率先突破，制定相關(guān)管理措施及地方立法條例，增強(qiáng)全球資源配置能力。

張軍：立法授權(quán)，在中國(guó)改革的語(yǔ)境下是一個(gè)給予地方更大自主權(quán)的形式。在立法層面上，允許地方人大和人大常委會(huì)根據(jù)地方情況，必要時(shí)制定自己的政策法規(guī)，可以把已有的政策法規(guī)做一些修改、變通，包括廢止一些法規(guī)，在特定的范圍內(nèi)可以不去執(zhí)行。等于將權(quán)力下放地方人大了。

特區(qū)早年有過(guò)，但特區(qū)對(duì)立法授權(quán)的深度和廣度還比較小，給予浦東的范圍更廣，比如可以涉及海關(guān)、金融監(jiān)管、人民幣可自由兌換、匯率、資本跨境流動(dòng)這些層面。

一般情況下法律法規(guī)是全國(guó)一盤(pán)棋的。這相當(dāng)于浦東的一些政策法規(guī)，可以跟全國(guó)不一樣，等于給上?！八山墶?。

南方周末：上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)已經(jīng)八年，有什么目標(biāo)是自貿(mào)區(qū)沒(méi)有完成，而浦東新政之后有可能完成的？

張軍：上海的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，當(dāng)時(shí)的本意其實(shí)不僅僅是綜合保稅區(qū)的升級(jí)版，它是想推動(dòng)金融層面上更大程度的自由化。但推了七八年以來(lái)，發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題比想象中難，難在現(xiàn)有的法律框架比較難以突破，有太密集的政策法規(guī)，給予自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新的空間并不大。

當(dāng)時(shí)希望上海自貿(mào)區(qū)能夠在金融自由化上做一些突破，進(jìn)行一些壓力測(cè)試，包括人民幣自由兌換、資本跨境的流動(dòng)，其實(shí)后來(lái)也沒(méi)有達(dá)到，因?yàn)楝F(xiàn)有的政策法規(guī)在那里，上海沒(méi)有能力去突破。雖然我們做了一些探索，例如設(shè)計(jì)FT賬戶，每個(gè)在自貿(mào)區(qū)注冊(cè)的企業(yè)允許開(kāi)設(shè)該賬戶，跨境流動(dòng)的資金只能在FT賬戶里閉環(huán)流轉(zhuǎn)，但還不是那么方便，很麻煩，受到很多監(jiān)管，要進(jìn)行很多申報(bào)，有些投資者興趣不是那么大。

這次應(yīng)該會(huì)在這方面有比較大的突破，特別是臨港新片區(qū)，現(xiàn)在比較明確，要搞資金進(jìn)出比較自由的改革。根據(jù)這次《意見(jiàn)》，國(guó)家是希望浦東能在這上面做得比較徹底。

人民幣國(guó)際化“組合拳”

南方周末：《意見(jiàn)》首次提出要構(gòu)建離岸金融體系，該如何理解它的重要性？

孫立堅(jiān)：簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)制度給予的便利性條件，吸引大量外國(guó)企業(yè)和個(gè)人在這個(gè)平臺(tái)上開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)。這是我們今天金融開(kāi)放的一個(gè)表現(xiàn)，如果沒(méi)有讓外國(guó)人介入的場(chǎng)景，人民幣國(guó)際化僅靠國(guó)家與國(guó)家的貨幣互換，以及政府安排的人民幣海外投資的儲(chǔ)備資產(chǎn)，是不夠的。構(gòu)建離岸金融體系，也在考驗(yàn)我們能不能把離岸業(yè)務(wù)和在岸業(yè)務(wù)之間的防火墻構(gòu)筑好，確保金融體系的穩(wěn)定。

南方周末：“試點(diǎn)允許合格境外機(jī)構(gòu)投資者使用人民幣參與科創(chuàng)板股票發(fā)行交易”，這會(huì)給科創(chuàng)板帶來(lái)什么變化？

孫立堅(jiān)：科創(chuàng)板在注冊(cè)制改革后，今天又通過(guò)開(kāi)放的模式來(lái)增加海外企業(yè)進(jìn)入中國(guó)價(jià)值投資的賽道，一是有利于我們投資者財(cái)富效應(yīng)的穩(wěn)定和增長(zhǎng)，二是對(duì)我們已有上市公司產(chǎn)生鲇魚(yú)效應(yīng)，三是增加人民幣輸出的健康渠道，有利于人民幣國(guó)際化的有序推進(jìn)，這點(diǎn)也更重要。

南方周末：“加快推進(jìn)包括銀行間與交易所債券市場(chǎng)在內(nèi)的中國(guó)債券市場(chǎng)統(tǒng)一對(duì)外開(kāi)放，進(jìn)一步便利合格境外機(jī)構(gòu)投資者參與中國(guó)債券市場(chǎng)”，這會(huì)對(duì)債券市場(chǎng)帶來(lái)什么影響？

孫立堅(jiān)：債券市場(chǎng)是人民幣國(guó)際化走向成熟最重要的標(biāo)志。

中國(guó)體量大，需要有一個(gè)和自己的基本面對(duì)應(yīng)的貨幣幣值穩(wěn)定，才能保持財(cái)力的安全和大家投資意愿的健康增長(zhǎng)。

人民幣國(guó)際化的標(biāo)桿實(shí)際上是國(guó)家的主權(quán)債券。美元國(guó)際化的強(qiáng)大就是美債，債券市場(chǎng)是國(guó)家本幣國(guó)際化的標(biāo)桿產(chǎn)品，能不能得到世界的公認(rèn)，能不能把體量做到世界參與進(jìn)來(lái)的最大市場(chǎng)，是很關(guān)鍵的。

一個(gè)國(guó)家的國(guó)債是貨幣國(guó)際化的象征，國(guó)債的功能不是為國(guó)家解決資金的來(lái)源，而是為國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)管理全世界財(cái)富的核心競(jìng)爭(zhēng)力的功能打造。如果這個(gè)功能被世界認(rèn)可了，就會(huì)帶來(lái)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。比如大家都買(mǎi)美債，美國(guó)政府替人保管錢(qián)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不需要了，風(fēng)險(xiǎn)由進(jìn)來(lái)的成員之間互相分擔(dān)了，形成全球一個(gè)強(qiáng)大的資金池的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。

我們?cè)谶@樣一個(gè)時(shí)期，一定要讓人家感覺(jué)到我們的安全是來(lái)自強(qiáng)大的中國(guó)政府的擔(dān)保能力。所以我們今天要杜絕大水漫灌，建立人民幣國(guó)際化信用，地方政府的債務(wù)一定要梳理干凈。

債券的交易中心在上海，上海要把人民幣的信用和替別人保管錢(qián)的事做好，這是我們現(xiàn)在改革的路線，是關(guān)鍵。

南方周末：該如何理解“在科創(chuàng)板引入做市商制度”？

孫立堅(jiān)：做市商制度是交易機(jī)制提高效率的一種有效手段，國(guó)外有很多成熟的經(jīng)驗(yàn)，尤其它在解決價(jià)格發(fā)現(xiàn)、流動(dòng)性保障、信息披露等功能上有獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)。我們要做國(guó)際開(kāi)放的金融市場(chǎng)，甚至確立國(guó)際金融中心的地位，面臨國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)與日俱增，所以我們的交易機(jī)制一定要市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化，做市商制度是其中最重要的市場(chǎng)交易機(jī)制之一。

依據(jù)常住人口配置公共服務(wù)資源

南方周末：《意見(jiàn)》專(zhuān)章提出建立“現(xiàn)代城市治理的示范樣板”，包括“支持浦東探索與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相適應(yīng)的人口管理機(jī)制”，這意味著浦東的戶籍制度會(huì)放松嗎？

陸銘：浦東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍有大幅度增長(zhǎng)的空間，也一定會(huì)帶來(lái)各種各樣人力資源的需要，而且是各種教育層次、年齡層次的多元化構(gòu)成，甚至包括外籍人口。從人口管理的角度，矛盾主要集中在公共服務(wù)的供應(yīng)和人口增長(zhǎng)的關(guān)系上。

中央層面已經(jīng)非常明確地提出，從長(zhǎng)期角度來(lái)講，中國(guó)的戶籍制度將逐漸轉(zhuǎn)化為一個(gè)在常住地的登記制度，公共服務(wù)按照常住人口來(lái)配置。我想浦東作為引領(lǐng)區(qū)，應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)地從順應(yīng)城市發(fā)展的需要，從引領(lǐng)整個(gè)國(guó)家制度改革的高度去做制度建設(shè)。

戶籍改革不可能一蹴而就，它必然從兩個(gè)方面同時(shí)邁進(jìn)。一方面，持續(xù)根據(jù)常住人口的需要來(lái)增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給；另一方面，逐漸降低外來(lái)人口落戶的門(mén)檻，對(duì)合法居住工作的外籍人士也要提供均等化的公共服務(wù)。

?下轉(zhuǎn)第11版