李云新 王 丹

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、問(wèn)題的提出

消除貧困不僅是人類社會(huì)發(fā)展史上一個(gè)不可規(guī)避的難題，也是一個(gè)攸關(guān)人心向背的政治問(wèn)題。[1]改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家通過(guò)不斷優(yōu)化扶貧戰(zhàn)略以減少貧困人口和降低貧困發(fā)生率。國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)通過(guò)不斷縮小幫扶單位，由區(qū)域扶貧、縣域扶貧最終轉(zhuǎn)向以戶為單位的扶貧，不斷走向精準(zhǔn)化。[2]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2018年末，我國(guó)貧困人口數(shù)量自2012年末起已累計(jì)減少8239萬(wàn)，整體貧困發(fā)生率下降至1.7%。[3]從數(shù)字上看，我國(guó)絕對(duì)貧困人口已大幅下降，反貧困取得階段性勝利，但是扶貧資源配置低效、返貧現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題突出，扶貧工作整體呈現(xiàn)內(nèi)卷化態(tài)勢(shì)。[4]雖然我國(guó)目前已建立起縣—鄉(xiāng)/鎮(zhèn)—村/社區(qū)三級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制，[5]但在扶貧實(shí)踐中仍然存在瞄準(zhǔn)偏離等現(xiàn)象[6]，致使結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相背離，亟待提供多樣化舉措確保扶貧工作的準(zhǔn)確性和長(zhǎng)效性。[7]扶貧工作也陷入反復(fù)的泥潭之中，出現(xiàn)“數(shù)字泡沫、[8]“表海”現(xiàn)象[9]等諸多困境。

互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展為新時(shí)代扶貧實(shí)踐注入全新活力，為扶貧模式和機(jī)制優(yōu)化創(chuàng)新提供了契機(jī)與手段。大數(shù)據(jù)與精準(zhǔn)扶貧二者之間較強(qiáng)的耦合性，[10]使得網(wǎng)絡(luò)扶貧成為現(xiàn)實(shí)，成為破解內(nèi)卷化困境的有力武器。[11]大數(shù)據(jù)可以為精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)、精準(zhǔn)判別、精準(zhǔn)防范提供技術(shù)支撐，[12]有力緩解信息不對(duì)稱等問(wèn)題，[13]助力實(shí)現(xiàn)脫真貧、真脫貧。農(nóng)產(chǎn)品電商可以把商品與市場(chǎng)有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，推動(dòng)資源向貧困戶聚集，打造較為完整的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，使貧困戶共享更多的附加經(jīng)濟(jì)效益，達(dá)到創(chuàng)收脫貧。[14]在官員扶貧政績(jī)考核中，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用可以對(duì)扶貧工作進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，既全面反應(yīng)脫貧攻堅(jiān)成效，又調(diào)動(dòng)地方政府積極性。[15]然而在實(shí)踐探索中，技術(shù)治理中的數(shù)字管理并未真正觸及鄉(xiāng)土社會(huì)及其權(quán)力結(jié)構(gòu)，處于懸浮狀態(tài)。[16]網(wǎng)絡(luò)扶貧亟需通過(guò)政策、技術(shù)、社會(huì)等多個(gè)層面應(yīng)對(duì)技術(shù)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)。[17]

近年來(lái)，中央政府先后出臺(tái)多項(xiàng)政策部署網(wǎng)絡(luò)扶貧工作，各地也在中央政策指導(dǎo)下出臺(tái)了一系列探索性政策。網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的持續(xù)出臺(tái)為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在扶貧中的應(yīng)用提供了宏觀指導(dǎo)、制度規(guī)范與行動(dòng)指南，為提升扶貧的精準(zhǔn)性和有效性提供了重要保障。網(wǎng)絡(luò)政策體系是否完善、政策制定是否科學(xué)、政策措施是否有效、政策工具選擇是否適配等問(wèn)題關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略和脫貧攻堅(jiān)重大任務(wù)能否有效推進(jìn)和順利完成，網(wǎng)絡(luò)扶貧政策在整個(gè)精準(zhǔn)扶貧政策譜系中具有重要地位和獨(dú)特價(jià)值。從政策體系、政策著力點(diǎn)、政策工具等多個(gè)維度對(duì)網(wǎng)絡(luò)扶貧政策進(jìn)行系統(tǒng)性考察和解讀既有理論的必要性，又有現(xiàn)實(shí)層面的緊迫性。本研究以中央層面政策和代表性省市政策為考察對(duì)象，試圖厘清網(wǎng)絡(luò)扶貧政策系統(tǒng)及其要素，探究政策特征并進(jìn)行理論解讀，以期推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的持續(xù)完善和政策實(shí)踐的創(chuàng)新發(fā)展。

二、網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的體系

本研究除了選取中央層面的政策文本外，還選取了最早開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)扶貧試點(diǎn)工作的重慶市和甘肅省的政策文本，以確保政策文本選擇的代表性。本研究通過(guò)各級(jí)政府網(wǎng)站、北大法寶等途徑以“網(wǎng)絡(luò)扶貧”和“電商扶貧”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共獲取中央層面相關(guān)文件40份，地方層面文件50份，剔除與網(wǎng)絡(luò)扶貧相關(guān)性較小和重復(fù)文本后，最終選取了22份代表性政策文本（見(jiàn)表1）。

表1 中央與代表性省份網(wǎng)絡(luò)扶貧相關(guān)政策文本

（一）網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的層級(jí)分布

從縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)看，網(wǎng)絡(luò)扶貧政策覆蓋了中央、省、市、縣等多個(gè)行政層級(jí)。網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的有效實(shí)施與政策目標(biāo)的最大程度實(shí)現(xiàn)，有賴于各層級(jí)政策的上下聯(lián)動(dòng)和有機(jī)銜接。

中央層面政策具有頂層設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行動(dòng)指南等多重功能。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出加大“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”力度，對(duì)后續(xù)一系列網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的出臺(tái)具有統(tǒng)領(lǐng)性作用?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中電商扶貧、網(wǎng)絡(luò)通訊設(shè)施建設(shè)等網(wǎng)絡(luò)扶貧的相關(guān)表述，明晰了網(wǎng)絡(luò)扶貧在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重要地位，同時(shí)對(duì)網(wǎng)絡(luò)扶貧政策具有引領(lǐng)、指導(dǎo)作用。中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)的《網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)計(jì)劃》從指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)、五大工程等方面為開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)扶貧指明方向，在網(wǎng)絡(luò)扶貧政策體系中具有頂層設(shè)計(jì)的重要功能，是分領(lǐng)域、分地區(qū)政策制定與實(shí)施的綱領(lǐng)性文件。中央網(wǎng)信辦、國(guó)務(wù)院扶貧辦等多個(gè)中央部門(mén)還發(fā)布了一系列網(wǎng)絡(luò)扶貧政策，為各地區(qū)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)扶貧提供了具體的、具有可操作性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并對(duì)各地區(qū)網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的執(zhí)行和落實(shí)進(jìn)行督促。

省級(jí)行政區(qū)在中央網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)部門(mén)協(xié)調(diào)小組統(tǒng)籌指導(dǎo)下對(duì)本地區(qū)政策制定和實(shí)施負(fù)總責(zé)。省級(jí)層面政策兼具頂層設(shè)計(jì)落實(shí)、中觀指導(dǎo)和行動(dòng)指南的功能，在網(wǎng)絡(luò)扶貧政策體系扮演著承上啟下的關(guān)鍵角色。例如，《甘肅省網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)的實(shí)施方案》和《重慶市關(guān)于印發(fā)網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案的通知》既是對(duì)中央層面《網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)計(jì)劃》的貫徹落實(shí)，又是對(duì)各自省域網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和綱領(lǐng)性行動(dòng)指南。

市、縣負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的具體落地實(shí)施。市、縣政策具有鮮明的操作性特征，發(fā)揮著政策最終落地實(shí)施的關(guān)鍵作用。例如，《城口縣網(wǎng)絡(luò)扶貧試點(diǎn)工作行動(dòng)計(jì)劃（2018—2019年）》、《奉節(jié)縣網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》等政策在中央和省級(jí)政策指導(dǎo)下，結(jié)合實(shí)際情況對(duì)網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)進(jìn)行細(xì)化，提出非常具體的、操作性的政策目標(biāo)與措施、實(shí)施機(jī)制、保障機(jī)制等內(nèi)容。很多地方還出臺(tái)了關(guān)于電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目等專項(xiàng)政策的操作性實(shí)施方案。

（二）網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的部門(mén)分布

網(wǎng)絡(luò)扶貧橫跨產(chǎn)業(yè)、基建、教育、醫(yī)療、金融等諸多領(lǐng)域，涉及政府、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織、志愿團(tuán)體、自治組織、城鄉(xiāng)居民等多類主體，是個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。網(wǎng)絡(luò)扶貧的復(fù)雜性決定了其政策制定主體必然涉及多個(gè)黨政部門(mén)、事業(yè)單位、銀行等機(jī)構(gòu)，不同層級(jí)的部門(mén)和機(jī)構(gòu)形成“條條”之間的橫向關(guān)系。由于中央層面政策體系比較完整且均能夠通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)檢索獲得文本信息，本研究以中央層面政策文本為考察對(duì)象來(lái)分析網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的橫向分布。

網(wǎng)絡(luò)扶貧政策發(fā)文的部門(mén)和機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化特征。網(wǎng)絡(luò)扶貧政策制定主體涉及20余個(gè)中央部門(mén)，這其中不僅包括中組部、國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)與信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、商務(wù)部、人力資源與社會(huì)保障部、教育部、科技部、民政部、國(guó)家民委、交通運(yùn)輸部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、中國(guó)人民銀行、國(guó)家旅游局、衛(wèi)健委、國(guó)家郵政局等黨政職能部門(mén)和國(guó)家局，而且包括中央網(wǎng)信辦、國(guó)務(wù)院扶貧辦等黨中央和國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還包括中國(guó)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)銀行、中華全國(guó)供銷總社、全國(guó)婦聯(lián)等其他中央部門(mén)。

網(wǎng)絡(luò)扶貧政策出臺(tái)呈現(xiàn)出部門(mén)協(xié)同性。《網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)計(jì)劃》中明確指出要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)扶貧工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立部門(mén)協(xié)調(diào)小組并定期召開(kāi)部級(jí)協(xié)調(diào)工作會(huì)議。中央部門(mén)發(fā)布的政策多采用聯(lián)合發(fā)文的形式，并在政策文本中明確各部門(mén)的職責(zé)分工。各部門(mén)之間的協(xié)作旨在合理整合和有效配置政策資源，以實(shí)現(xiàn)政策效應(yīng)最大化。通過(guò)政策發(fā)文主體及其頻次，我們可以識(shí)別出網(wǎng)絡(luò)扶貧政策關(guān)鍵行動(dòng)者：中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)務(wù)院扶貧辦。中央網(wǎng)信辦在網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、工作部署、組織推動(dòng)和督促落實(shí)的重要作用。國(guó)家發(fā)展改革委主要負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)扶貧中長(zhǎng)期規(guī)劃的制定以及各項(xiàng)改革創(chuàng)新措施的出臺(tái)與實(shí)施。國(guó)務(wù)院扶貧辦作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，則具體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排網(wǎng)絡(luò)扶貧工作，細(xì)分工作領(lǐng)域和重點(diǎn)任務(wù)。

三、網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的著力點(diǎn)

《網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)計(jì)劃》明確提出實(shí)施“網(wǎng)絡(luò)覆蓋工程、農(nóng)村電商工程、網(wǎng)絡(luò)扶智工程、信息服務(wù)工程、網(wǎng)絡(luò)公益工程”五大工程，從網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、移動(dòng)終端、信息內(nèi)容、電商平臺(tái)、公共服務(wù)等方面進(jìn)行了系統(tǒng)部署、綜合施策。各地在中央政策指導(dǎo)下結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化和創(chuàng)新，但重點(diǎn)任務(wù)主要圍繞“五大工程”展開(kāi)（見(jiàn)表2）。網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的著力點(diǎn)從中央到地方均聚焦于網(wǎng)絡(luò)覆蓋、網(wǎng)絡(luò)扶智、農(nóng)村電商、信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)公益等五個(gè)方面。

表2 網(wǎng)絡(luò)扶貧政策著力點(diǎn)

（一）網(wǎng)絡(luò)覆蓋

網(wǎng)絡(luò)覆蓋的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施供給的城鄉(xiāng)和區(qū)域均等化，顯著縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域“數(shù)字鴻溝”，確保民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)和貧困地區(qū)用得上、用得起、用得好網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)

覆蓋不僅僅指網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋，還包括軟件層面的移動(dòng)終端開(kāi)發(fā)和應(yīng)用、應(yīng)用程序開(kāi)發(fā)、民族語(yǔ)音視頻技術(shù)開(kāi)發(fā)等多個(gè)方面。政策措施主要包括以下幾個(gè)方面：一是通過(guò)加大財(cái)政資金傾斜、地方配套政策落實(shí)、吸納社會(huì)資本進(jìn)入等措施來(lái)強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入松綁、通信資費(fèi)優(yōu)惠等措施提升貧困群體的信息產(chǎn)品消費(fèi)水平，降低貧困戶家庭負(fù)擔(dān)；三是通過(guò)各種激勵(lì)措施鼓勵(lì)支持網(wǎng)信企業(yè)開(kāi)發(fā)新的移動(dòng)終端設(shè)備，研發(fā)打造信息發(fā)布、行業(yè)應(yīng)用、信息服務(wù)一體化的移動(dòng)APP綜合信息平臺(tái)，以滿足貧困群體的多元化、分散化的使用需求，顯著提升網(wǎng)絡(luò)覆蓋水平和信息產(chǎn)品質(zhì)量；四是通過(guò)政策引導(dǎo)網(wǎng)信企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校等創(chuàng)新主體的合作研發(fā)與產(chǎn)學(xué)研一體化，研發(fā)高水平民族語(yǔ)言互譯系統(tǒng)，以最大限度減少溝通障礙和降低溝通成本。

（二）農(nóng)村電商

農(nóng)村電商是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)開(kāi)展和農(nóng)民增收的重要途徑。電商精準(zhǔn)扶貧被中央和各級(jí)地方政府納入脫貧攻堅(jiān)總體規(guī)劃之中，農(nóng)村電商也是最早進(jìn)入專項(xiàng)政策領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)扶貧政策。商務(wù)部等19部門(mén)在2015年就發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)電商精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)意見(jiàn)》，早于作為網(wǎng)絡(luò)扶貧政策頂層規(guī)劃的《網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)計(jì)劃》，這也凸顯了農(nóng)村電商在網(wǎng)絡(luò)扶貧乃至整個(gè)精準(zhǔn)扶貧政策譜系中的重要地位。農(nóng)村電商的政策著力點(diǎn)主要在于以下方面：一是通過(guò)政策重點(diǎn)資源向國(guó)家級(jí)貧困縣傾斜，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和積極探索“一村一品”品牌戰(zhàn)略；二是通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”最大限度整合和開(kāi)發(fā)已有資源，形成功能齊全、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的電子商務(wù)綜合平臺(tái)；三是構(gòu)建電子商務(wù)服務(wù)體系，引導(dǎo)和支持電子商務(wù)網(wǎng)點(diǎn)吸納貧困人口就業(yè)，帶動(dòng)貧困家庭增收脫貧；四是鼓勵(lì)支持網(wǎng)信企業(yè)、物流企業(yè)、展會(huì)企業(yè)等主體通過(guò)新技術(shù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)博覽會(huì)虛擬平臺(tái)，為貧困地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)展銷、“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”發(fā)展、特色資源與產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)公益宣傳等提供優(yōu)質(zhì)載體；五是針對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)、貸款難度大額度小、金融服務(wù)可及性差、金融產(chǎn)品供需匹配性差等問(wèn)題，政策要求發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融普惠性、廣泛性、創(chuàng)新性等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)普惠金融聯(lián)盟引領(lǐng)示范提升金融服務(wù)精準(zhǔn)度，為貧困群體提供融資與理財(cái)需求。

（三）網(wǎng)絡(luò)扶智

教育是阻隔代際貧困傳遞的重要機(jī)制，也是精準(zhǔn)扶貧效果可持續(xù)性的保障機(jī)制。教育資源分布不均、貧困地區(qū)師資力量薄弱、教育質(zhì)量難保障等問(wèn)題，難以通過(guò)傳統(tǒng)教育扶貧方式解決?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應(yīng)用為教育扶貧模式變革和教育質(zhì)量提升提供了契機(jī)。網(wǎng)絡(luò)扶智依托新技術(shù)優(yōu)勢(shì)可以在很大程度上填補(bǔ)“教育鴻溝”，使得優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋到貧困地區(qū)和貧困群體，實(shí)現(xiàn)教育資源配置的帕累托改進(jìn)，進(jìn)而提升貧困群體脫貧的自生能力和可持續(xù)發(fā)展能力。網(wǎng)絡(luò)扶智的政策措施主要包括：一是通過(guò)優(yōu)質(zhì)教育資源共享線上平臺(tái)和遠(yuǎn)程教育平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)中小學(xué)生對(duì)城市教育資源的共享，顯著提升教育質(zhì)量；二是通過(guò)多種形式對(duì)貧困地區(qū)基層干部、致富帶頭人、貧困戶等群體開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用技能培訓(xùn)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升干部群眾使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的知識(shí)水平和應(yīng)用能力，為網(wǎng)絡(luò)扶智開(kāi)展提供重要保障；三是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)綜合信息平臺(tái)開(kāi)展多種形式的技能培訓(xùn)、信息發(fā)布、資源共享、金融支持等活動(dòng)，鼓勵(lì)和支持大學(xué)生和當(dāng)?shù)厍嗄觊_(kāi)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，引領(lǐng)貧困戶通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”賦能增識(shí)，帶動(dòng)就業(yè)增收，實(shí)現(xiàn)扶貧與扶智的有機(jī)結(jié)合。

（四）信息服務(wù)

信息服務(wù)是網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)的重要支撐，不僅關(guān)系到貧困地區(qū)公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性，還可以提升公共服務(wù)的可及性。信息服務(wù)工程的政策措施涵蓋構(gòu)建扶貧開(kāi)發(fā)大數(shù)據(jù)平臺(tái)、一縣一平臺(tái)、一鄉(xiāng)一節(jié)點(diǎn)、一村一帶頭人、一戶一終端、一戶一檔案、一支網(wǎng)絡(luò)扶貧隊(duì)伍、構(gòu)建民生保障網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等八項(xiàng)重要任務(wù)。全國(guó)統(tǒng)一的扶貧開(kāi)發(fā)大數(shù)據(jù)平臺(tái)和信息系統(tǒng)可以有效化解傳統(tǒng)扶貧方式存在的扶貧信息透明度不高、扶貧開(kāi)發(fā)資金項(xiàng)目監(jiān)管體系不完善、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制不健全以及碎片化現(xiàn)象等突出問(wèn)題[18]。一體化數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，不僅可以提升扶貧對(duì)象識(shí)別、幫扶和脫貧的精準(zhǔn)化，而且可以實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)、不同部門(mén)、不同行業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享與資源聚合，還可以助力扶貧開(kāi)發(fā)決策的科學(xué)化、政策、資金、項(xiàng)目管理的動(dòng)態(tài)化和高效化。縣平臺(tái)發(fā)揮著向縣域推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、整合各類服務(wù)資源、構(gòu)建綜合服務(wù)體系的重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)承擔(dān)著承接縣級(jí)政務(wù)系統(tǒng)和支撐民生政策落地的雙重使命。村帶頭人在信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著引領(lǐng)示范、政策宣傳、信息服務(wù)、產(chǎn)業(yè)幫扶等作用。戶終端發(fā)揮著打通公共服務(wù)供給“最后一厘米”的重要作用，為貧困居民獲得精準(zhǔn)定制信息服務(wù)保駕護(hù)航。戶檔案是全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)的微觀數(shù)據(jù)單元，其動(dòng)態(tài)更新與跟蹤監(jiān)測(cè)對(duì)精準(zhǔn)脫貧科學(xué)決策至關(guān)重要。多層級(jí)、廣覆蓋、高素質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)扶貧隊(duì)伍是政策落實(shí)的關(guān)鍵。民生保障網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是推動(dòng)民生服務(wù)向基層延伸覆蓋的重要載體，發(fā)揮著拓展生產(chǎn)生活服務(wù)功能、探索民生服務(wù)供給新模式、強(qiáng)化信息服務(wù)能力等多方面的重要作用。

（五）網(wǎng)絡(luò)公益

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為公益慈善、扶貧濟(jì)困提供了更為便捷、高效、多樣化、智能化的渠道。網(wǎng)絡(luò)公益成為解決社會(huì)問(wèn)題、拓展公益空間、推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新的重要途徑。網(wǎng)絡(luò)公益為動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧攻堅(jiān)、構(gòu)筑多元共治的網(wǎng)絡(luò)大扶貧格局提供了契機(jī)和通道。網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)中心，網(wǎng)絡(luò)公益的政策重點(diǎn)主要包括：一是依托中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展基金會(huì)等社會(huì)組織，通過(guò)移動(dòng)客戶端、視頻網(wǎng)站等媒介開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)公益宣傳、活動(dòng)、項(xiàng)目，激勵(lì)廣大網(wǎng)民開(kāi)展消費(fèi)扶貧等公益活動(dòng)，與貧困形成“N+1”幫扶關(guān)系；二是通過(guò)開(kāi)設(shè)網(wǎng)絡(luò)公益專欄、傳播推廣踐行者故事、網(wǎng)絡(luò)公益動(dòng)員、志愿服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)等方式，營(yíng)造全網(wǎng)公益、全民公益的氛圍，推動(dòng)網(wǎng)民成為網(wǎng)絡(luò)扶貧的自覺(jué)參與者；三是通過(guò)大型互聯(lián)網(wǎng)公司與貧困縣形成結(jié)對(duì)幫扶、社會(huì)組織與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等主體形成網(wǎng)絡(luò)公益扶貧聯(lián)盟、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)推動(dòng)廣泛參與扶貧項(xiàng)目等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，實(shí)施結(jié)對(duì)幫扶計(jì)劃；四是依托中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展基金會(huì)等社會(huì)組織，通過(guò)構(gòu)建公益幫扶平臺(tái)、開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)公益項(xiàng)目等活動(dòng)打造網(wǎng)絡(luò)公益扶貧的品牌項(xiàng)目，并依托騰訊公益等大型網(wǎng)絡(luò)勸募平臺(tái)來(lái)暢通公益參與渠道，實(shí)現(xiàn)貧困群體和網(wǎng)絡(luò)公益人士的有效對(duì)接。

四、網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的工具選擇

政策工具可以分為供給型、需求型、環(huán)境型。[19]供給型政策工具主要表現(xiàn)為對(duì)網(wǎng)絡(luò)扶貧的推動(dòng)力，即政府通過(guò)資金、人才、科技、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等手段直接為網(wǎng)絡(luò)扶貧提供物質(zhì)基礎(chǔ)，具體包括資金投入、人才培養(yǎng)、科技信息支持、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。需求型政策工具表現(xiàn)為對(duì)網(wǎng)絡(luò)扶貧的拉動(dòng)力，是政府借助采購(gòu)、公共產(chǎn)品和服務(wù)外包等方式拓寬扶貧路徑和渠道，吸納更多資源，拉動(dòng)貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為對(duì)網(wǎng)絡(luò)扶貧的影響力，是政府通過(guò)制定目標(biāo)規(guī)劃、提供金融支持和稅收優(yōu)惠及引導(dǎo)性措施等政策工具影響網(wǎng)絡(luò)扶貧環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧提供良好條件。

從表3可以看出，網(wǎng)絡(luò)扶貧的供給型政策和環(huán)境型政策的工具箱比較豐富，而需求型政策的工具箱則僅有政府采購(gòu)和服務(wù)外包兩種工具?；谡呶谋镜膬?nèi)容分析和信息提取來(lái)看，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具的使用頻率亦遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)需求型政策工具。

表3 網(wǎng)絡(luò)扶貧政策工具分類及內(nèi)涵

供給型政策在網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)中的優(yōu)先和頻繁使用主要受到三個(gè)方面因素的影響。首先，貧困地區(qū)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，資源要素比較稀缺，政府通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大規(guī)模資金投入、人才輸入與培養(yǎng)、服務(wù)體系完善、創(chuàng)新要素投入等措施可以直接在很大程度上突破網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)的基礎(chǔ)瓶頸，為網(wǎng)絡(luò)扶貧順利開(kāi)展提供直接推動(dòng)力。其次，由于脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊、任務(wù)重，尤其是三區(qū)三州等深度貧困地區(qū)尤為緊迫繁重，供給型政策工具與其他兩類工具相比具有見(jiàn)效快的優(yōu)勢(shì)而得到各級(jí)政府青睞。再次，雖然經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全面深化改革的目標(biāo)是讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，但制度慣性，政府依然在資源配置中具有主導(dǎo)性影響，貧困落后地區(qū)尤為如此。并且，供給型政策工具在網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)產(chǎn)生了強(qiáng)力、快速效果后，會(huì)增強(qiáng)政府對(duì)其的依賴性。

環(huán)境型政策工具的重點(diǎn)使用是營(yíng)造良好網(wǎng)絡(luò)扶貧環(huán)境的需要。規(guī)劃工具的使用可以為網(wǎng)絡(luò)扶貧政策實(shí)施提供方向指引、統(tǒng)籌指導(dǎo)。目標(biāo)工具的使用可以為網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的目標(biāo)任務(wù)分工、時(shí)序步驟分解提供行動(dòng)規(guī)范，確保網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)的規(guī)范有序。金融、稅收等優(yōu)惠政策的出臺(tái)與實(shí)施可以為網(wǎng)絡(luò)扶貧創(chuàng)造良好的市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境，為市場(chǎng)主體參與網(wǎng)絡(luò)扶貧提供激勵(lì)與保障，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)的良性互動(dòng)。引導(dǎo)性措施的廣泛使用為多元主體參與網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)、構(gòu)建大扶貧格局提供行動(dòng)激勵(lì)與制度保障。

需求型政策工具強(qiáng)調(diào)通過(guò)公私合作和服務(wù)外包等方式吸納民間資本參與網(wǎng)絡(luò)扶貧，以擴(kuò)大資金規(guī)模和提高資源使用效率。需求型政策工具使用頻率較低主要受到三方面因素影響。一是政府職能轉(zhuǎn)變與簡(jiǎn)政放權(quán)仍處于起步和探索階段，這在貧困地區(qū)尤為明顯。政府職能市場(chǎng)化、社會(huì)化的相關(guān)制度安排尚不完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與探索創(chuàng)新仍然比較欠缺，這在很大程度上限制了網(wǎng)絡(luò)扶貧的資源動(dòng)員與整合效果，同時(shí)不利于網(wǎng)絡(luò)扶貧模式的實(shí)踐創(chuàng)新。二是貧困地區(qū)社會(huì)力量尚處于發(fā)育階段，社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)模和能力都比較有限，這在很大程度上限制了需求型工具的使用效果。三是需求型政策工具見(jiàn)效較慢，且政策效果受到政策鏈條增長(zhǎng)、主體協(xié)同困難、業(yè)務(wù)流程復(fù)雜等多種因素限制。

五、總結(jié)與建議

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)成為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的技術(shù)引擎。網(wǎng)絡(luò)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧政策譜系中的重要機(jī)制，在傳統(tǒng)扶貧模式革新、扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別、扶貧資源優(yōu)化配置、扶貧績(jī)效提升等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)沿著政策和實(shí)踐兩條路徑在探索中前行，已經(jīng)取得積極成效。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)初步建構(gòu)起比較完整的網(wǎng)絡(luò)扶貧政策體系，總體上呈現(xiàn)出縱向?qū)蛹?jí)間上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)間橫向協(xié)同的特征。網(wǎng)絡(luò)扶貧政策的著力點(diǎn)圍繞網(wǎng)絡(luò)覆蓋、農(nóng)村電商、網(wǎng)絡(luò)扶智、信息服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)公益等五大工程，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育、公益等多個(gè)領(lǐng)域，涉及政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、社會(huì)組織、志愿團(tuán)體、貧困群體等多元主體，包含政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種資源配置機(jī)制，蘊(yùn)含制度創(chuàng)新、社會(huì)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等多維度創(chuàng)新探索。網(wǎng)絡(luò)扶貧的政策工具涵蓋供給型、環(huán)境型、需求型等多種類型，工具箱豐富多元。

然而，網(wǎng)絡(luò)扶貧無(wú)論是在政策層面還是實(shí)踐層面都處于探索階段，網(wǎng)絡(luò)扶貧政策仍然存在著政策實(shí)踐與政策文本銜接不足、政策落實(shí)形式化、政策目標(biāo)與政策工具不匹配、政策工具選擇與組合不夠合理等問(wèn)題。為進(jìn)一步推動(dòng)政策體系優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)在政策和實(shí)踐兩個(gè)層面縱深發(fā)展，本研究認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

第一，強(qiáng)化縱向?qū)蛹?jí)政策間聯(lián)動(dòng)和橫向部門(mén)間政策協(xié)同。各級(jí)地方政府在中央頂層設(shè)計(jì)的宏觀指導(dǎo)下進(jìn)行探索性創(chuàng)新，制定符合本地特色和實(shí)際狀況的政策而不能僅僅照搬中央和上級(jí)的政策文本。中央政策依據(jù)地方實(shí)踐中的新情況、新問(wèn)題、新模式等來(lái)及時(shí)修訂與調(diào)整。網(wǎng)絡(luò)扶貧政策只有很好地將科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和作為地方性知識(shí)的時(shí)空信息有效結(jié)合起來(lái)，才能真正得到有效落實(shí)。橫向部門(mén)間在中央層面的政策制定方面已經(jīng)建立很好地協(xié)同機(jī)制，但是在網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)落實(shí)中，各部門(mén)之間的協(xié)同仍在探索中前行。各級(jí)地方政府部門(mén)在政策執(zhí)行中的協(xié)同困境更加明顯，尚未建立常態(tài)化、高效的協(xié)同組織與實(shí)施機(jī)制。這需要地方政府在強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)扶貧領(lǐng)域的注意力和權(quán)威分配，建立常態(tài)化和臨時(shí)性相結(jié)合的高效協(xié)同機(jī)制。

第二，政策執(zhí)行中增強(qiáng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種資源配置機(jī)制的有機(jī)銜接與多元政策主體的協(xié)同配合。三種資源配置機(jī)制各有其優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)中要揚(yáng)長(zhǎng)避短，合理確定各自的效用邊界與適用領(lǐng)域，形成各種機(jī)制之間既有清晰邊界又能有機(jī)銜接的局面，以最大限度地實(shí)現(xiàn)扶貧資源的優(yōu)化配置。網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)中政府、社會(huì)組織、企業(yè)、貧困人員之間存在著非線性相互作用，需要各方相互配合和通力合作。[20]政策舉措應(yīng)該不僅僅激勵(lì)多元主體參與網(wǎng)絡(luò)扶貧，更應(yīng)該為多元主體間有效協(xié)同搭建框架、制定規(guī)范和暢通渠道。網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)中多元主體應(yīng)在既有合作和幫扶框架下，進(jìn)一步在實(shí)踐中深度探索創(chuàng)新，健全協(xié)同合作體制機(jī)制，拓展協(xié)同合作領(lǐng)域，豐富協(xié)同合作方式，創(chuàng)新協(xié)同合作機(jī)制，提升協(xié)同合作成效。

第三，政策理念要突出對(duì)貧困群體主體地位的高度重視。以各級(jí)政府為主導(dǎo)力量的傳統(tǒng)扶貧模式，往往忽視貧困群體的主體地位，不僅強(qiáng)化了貧困群體的“等、靠、要”思想，甚至還嚴(yán)重影響貧困群體積極性而導(dǎo)致涌現(xiàn)“爭(zhēng)貧現(xiàn)象”。[21]網(wǎng)絡(luò)扶貧政策應(yīng)以技術(shù)賦能為導(dǎo)向增強(qiáng)貧困群體的自生發(fā)展能力。網(wǎng)絡(luò)扶智不僅要重視網(wǎng)絡(luò)技能培訓(xùn)增強(qiáng)貧困群體參與農(nóng)村電子商務(wù)等新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)的能力，還應(yīng)重視通過(guò)提升中小學(xué)教育質(zhì)量水平來(lái)增強(qiáng)貧困群體的可持續(xù)發(fā)展能力，更要重視通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開(kāi)展典型示范、精神文化幫扶活動(dòng)等來(lái)緩解精神貧困和營(yíng)造良好氛圍，從人力資源開(kāi)發(fā)、正面典型激勵(lì)、脫貧志氣激發(fā)等多個(gè)維度激發(fā)貧困群體自生可持續(xù)發(fā)展能力。

第四，政策創(chuàng)新要突出制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的同步推進(jìn)。制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新是網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)的雙輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制，兩者的同步推進(jìn)與融合創(chuàng)新對(duì)于政策有效實(shí)施至關(guān)重要。網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)中的體制機(jī)制創(chuàng)新能為技術(shù)創(chuàng)新提供規(guī)則體系與合法性保障，技術(shù)創(chuàng)新則能為制度層面的體制機(jī)制創(chuàng)新提供契機(jī)、驅(qū)動(dòng)力和技術(shù)支持。網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)不僅應(yīng)重視技術(shù)創(chuàng)新本身帶來(lái)的扶貧效率提升，還應(yīng)更加重視為新技術(shù)應(yīng)用尋求制度層面的文化認(rèn)知性要素、規(guī)范性要素和規(guī)制性要素的多維度深層次保障。網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)中技術(shù)創(chuàng)新則能通過(guò)影響主體的意向性、組織的有效性、效率的適應(yīng)性、制度缺陷的顯性化等方面來(lái)倒逼體制機(jī)制變革。

第五，政策工具要實(shí)現(xiàn)合理選擇和組合優(yōu)化以最大程度提升網(wǎng)絡(luò)扶貧績(jī)效。政策工具選擇應(yīng)以政策目標(biāo)為導(dǎo)向，合理區(qū)分政策長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)，調(diào)和網(wǎng)絡(luò)扶貧政策目標(biāo)與其他政策目標(biāo)，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情境與政策工具的耦合性進(jìn)行合理匹配。網(wǎng)絡(luò)扶貧政策工具選擇要在系統(tǒng)性原則下進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，提升對(duì)不同發(fā)展階段的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，并在尊重區(qū)域發(fā)展差異的基礎(chǔ)上進(jìn)行理性判斷、調(diào)節(jié)和使用。政策工具系統(tǒng)的優(yōu)化組合應(yīng)提升各種類型工具的協(xié)同性與均衡性，通過(guò)拓展政策工具選項(xiàng)、提升使用頻次等措施加大對(duì)需求型政策工具的使用，同時(shí)優(yōu)化供給型工具和環(huán)境型工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。政策工具效應(yīng)的最大程度發(fā)揮則高度有賴于其應(yīng)用的精準(zhǔn)性和高效性以及工具執(zhí)行的強(qiáng)力落實(shí)。