吳煒亮，張朵，楊朝慧，王敏，楊晨，謝杭澄，楊杏芬*

(1.南方醫(yī)科大學(xué) 公共衛(wèi)生學(xué)院，食物安全與健康研究中心，廣東省熱帶病研究重點實驗室，廣州 510515；2.廣東瀛雙律師事務(wù)所，廣東 佛山 528299)

食品摻假，也稱經(jīng)濟利益驅(qū)動型食品摻假(economically motivated adulteration, EMA)是一個全球性的話題，是世界各國在食品安全領(lǐng)域共同面臨的一個重要挑戰(zhàn)[1]。隨著食品供應(yīng)鏈日益全球化、復(fù)雜化以及食品工業(yè)的快速發(fā)展，食品摻假行為時有發(fā)生，如我國2008年的“三聚氰胺嬰幼兒奶粉事件”、2013年席卷歐洲多國的“牛肉摻假事件”、國際上常發(fā)生的“橄欖油和蜂蜜摻假事件”等[2-4]。頻發(fā)的食品摻假事件不僅威脅著消費者的身體健康和生命安全，干擾著食品行業(yè)的正常秩序和國際貿(mào)易，也容易誘發(fā)嚴(yán)重的信任危機和社會公共危機[5-9]。

關(guān)于食品摻假的概念，美國食品藥品監(jiān)督管理局(US FDA)在2009年將其定義為“為了提高產(chǎn)品的外觀品質(zhì)、降低生產(chǎn)成本而欺騙性地、故意地在產(chǎn)品中添加或者替代某種物質(zhì)”[10]。通過對大量文獻的梳理，課題組將食品摻假定義為“為獲得更高的經(jīng)濟利益，蓄意對食品、食品添加劑和食品包裝、標(biāo)識進行非法添加、替代、稀釋、假冒、篡改和仿制等行為，對公共健康具有已知或者潛在的危害”[11]。和發(fā)達國家食品摻假事件多數(shù)為“真實性”問題不同，我國的食品摻假除了“真實性”問題外，還有“安全性”問題。我國一直在不斷完善食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)[12-15]，在一定程度上遏制了食品摻假特別是惡性事件的發(fā)生。目前鮮有文獻對我國法律法規(guī)體系下與食品摻假有關(guān)的內(nèi)容進行分析，我國治理食品摻假的相關(guān)法律法規(guī)有哪些，現(xiàn)狀怎樣，存在哪些不足，這些問題的解決對于更好地治理我國的食品摻假問題具有重要意義。

1 我國治理食品摻假的相關(guān)法律法規(guī)框架

我國的法律法規(guī)框架體系主要包括法律、法規(guī)(行政法規(guī)和地方性法規(guī))、規(guī)章(部門規(guī)章和地方政府規(guī)章)和一些行政規(guī)范性文件(見圖1)。目前我國還沒有專門針對食品摻假的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，但現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)體系中在一定程度上有涉及食品摻假的內(nèi)容。按照法律地位及效力由高到低的邏輯順序，本研究重點對食品摻假治理相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章進行梳理和總結(jié)。

圖1 我國法律法規(guī)框架體系Fig.1 The framework system of laws and regulations in China

1.1 相關(guān)法律

我國治理食品摻假相關(guān)的法律主要由三部分組成：憲法、基本法和專門法。其中，《憲法》是我國的根本大法，《刑法》、《民法》和《刑事訴訟法》等法律組成的基本法是保障，《食品安全法》為主導(dǎo)的專門法是核心，監(jiān)管主體涉及市場監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、商務(wù)、公安、海關(guān)等多個部門。在治理食品摻假有關(guān)的專門法中，《食品安全法》是針對所有食品安全問題的通用法，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》覆蓋食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，本質(zhì)上從屬于《食品安全法》；《農(nóng)業(yè)法》、《畜牧法》、《動物防疫法》和《漁業(yè)法》均在不同環(huán)節(jié)有涉及防止食品摻假的內(nèi)容，其目的是為了促進種養(yǎng)殖等各產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展；《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《進出口商品檢驗法》和《標(biāo)準(zhǔn)化法》等是保障產(chǎn)品質(zhì)量的通用法，包括農(nóng)產(chǎn)品和食品；《消費者權(quán)益保護法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《廣告法》和《商標(biāo)法》等主要從保護消費者和維護市場秩序的角度對產(chǎn)品的真實性、包裝、廣告和商標(biāo)等做了規(guī)定。以上法律從不同角度涉及到食品摻假的內(nèi)容，為我國治理食品摻假行為提供了堅實的法律支撐(見表1)。

表1 我國涉及食品摻假治理的專門法Table 1 The specialized laws concerning food adulteration in China

1.2 行政法規(guī)

根據(jù)以上法律，為更好地行使行政權(quán)，履行行政職責(zé)，國務(wù)院從農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)加工、流通、銷售、進出口檢驗等不同角度制定了各種與食品衛(wèi)生、質(zhì)量安全有關(guān)的行政法規(guī)。這些行政法規(guī)中均不同程度地涉及到食品摻假治理的內(nèi)容。例如，《中華人民共和國食品安全法實施條例》、《進出口商品檢驗法實施條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督試行辦法》和《中華人民共和國商標(biāo)法實施條例》等進一步細化了上述專門法的內(nèi)容；《進出口貨物原產(chǎn)地條例》涉及到國際上常見的魚類和酒類食品的原產(chǎn)地造假問題；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中包含企業(yè)摻假引發(fā)食品安全問題后的應(yīng)對措施；《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》、《食鹽專營辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》和《糧食流通管理條例》等分別對各類具體食品的摻假行為作出相關(guān)規(guī)定(見表2)。

表2 食品摻假治理相關(guān)的行政法規(guī)Table 2 The administrative regulations on food adulteration

1.3 部門規(guī)章

部門規(guī)章是國務(wù)院各部委及直屬機構(gòu)根據(jù)法律和行政法規(guī)制定的規(guī)范文件，也是我國法律體系的重要組成部分。根據(jù)相關(guān)法律和行政法規(guī)，食品藥品監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、質(zhì)監(jiān)總局、海關(guān)總局、安全生產(chǎn)總局、發(fā)改委、商務(wù)部等多個部門發(fā)布了各種類型食品行業(yè)通用的部門規(guī)章，很多與食品生產(chǎn)經(jīng)營、網(wǎng)購和外賣食品、生鮮乳、轉(zhuǎn)基因食品、進出口食品、供港食品、食品添加劑、農(nóng)獸藥和“三品一標(biāo)”食品有關(guān)的規(guī)章涉及到食品摻假的內(nèi)容，例如《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》、《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》、《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《食品安全抽樣檢驗管理辦法》、《食品召回管理辦法》、《生鮮乳生產(chǎn)收購管理辦法》、《食品標(biāo)識管理規(guī)定》和《食品添加劑新品種管理辦法》等。

1.4 地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章

在我國特色社會主義法律體系中，除了國家層面的法律法規(guī)，還有地方層面的法規(guī)規(guī)章。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在所管轄的范圍內(nèi)具有約束力，也是我國法律體系不可或缺的重要有機體。地方性法規(guī)指的是省級和設(shè)區(qū)的市人大及常委會依據(jù)法定權(quán)限和程序制定的條例、辦法和規(guī)定，與食品摻假有關(guān)的有《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》、《甘肅省查處生產(chǎn)銷售假冒偽劣商品行為條例》等。另外，地方人民政府制定的地方規(guī)章有《上海市食品安全信息追溯管理辦法》、《海南省食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)督管理辦法》等。在北大法寶數(shù)據(jù)庫中，將標(biāo)準(zhǔn)化、檢驗檢疫有關(guān)的內(nèi)容歸為食品安全，將特殊食品標(biāo)志、標(biāo)識和食品質(zhì)量、真實性有關(guān)的內(nèi)容歸為食品摻假，篩選并統(tǒng)計出的與食品安全、食品摻假有關(guān)的部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章見表3。

表3 基于“北大法寶”數(shù)據(jù)庫的食品安全、食品摻假相關(guān)的規(guī)范性文件統(tǒng)計Table 3 Statistics of normative documents related to food safety and food adulteration based on “Peking University Laws”database

另外，與食品摻假相關(guān)的其他規(guī)范性文件也是遏制食品摻假行為的重要依據(jù)。其中，全國打擊違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑專項整治領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)原衛(wèi)生部(現(xiàn)國家衛(wèi)生和計劃生育委員會)等九部門的相關(guān)規(guī)定陸續(xù)發(fā)布的六批《食品中可能違法添加的非食用物質(zhì)和易濫用的食品添加劑名單》(又稱“黑名單”)在震懾食品企業(yè)非法添加行為方面發(fā)揮了重要的作用。

續(xù) 表

續(xù) 表

2 我國治理食品摻假相關(guān)法律法規(guī)體系存在的問題

2.1 相關(guān)法律法規(guī)體系的針對性不強

食品作為一種特殊產(chǎn)品，既涉及食品安全又關(guān)系到食品質(zhì)量，因此食品摻假既可能會導(dǎo)致不同程度的食品安全問題，例如摻入有毒有害物質(zhì)、非食用物質(zhì)等，進而對消費者的身體健康造成風(fēng)險或者損害；也可能會引發(fā)產(chǎn)品的質(zhì)量問題，例如采用稀釋的手段降低生產(chǎn)成本、使用更廉價的食品原料、食品原產(chǎn)地和品種欺詐等，這類食品摻假行為雖不會引發(fā)食品安全問題，但卻可能導(dǎo)致營養(yǎng)缺乏等健康風(fēng)險。多數(shù)情況下，食品摻假是質(zhì)量問題，主要受經(jīng)濟利益的驅(qū)動。食品安全和食品摻假既有聯(lián)系又有區(qū)別，但是我國現(xiàn)有的法律法規(guī)體系沒有對食品安全和食品摻假作出有效區(qū)分，多是在食品安全相關(guān)的法律框架下或與農(nóng)業(yè)、食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)中涉及部分食品摻假治理的內(nèi)容，食品摻假作為一類重要的食品質(zhì)量安全問題未被作為獨立的概念納入到法律監(jiān)管體系中，其內(nèi)涵和類型也沒有被界定清楚，因此有些食品摻假行為很難找到對應(yīng)的法律進行監(jiān)管。例如，部分農(nóng)戶在豆芽的生產(chǎn)過程中違法使用的植物生長刺激劑到底是農(nóng)藥還是食品添加劑目前還沒有一個定論，若屬于農(nóng)藥，歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管，若屬于添加劑，則歸衛(wèi)生部門管，界定不清導(dǎo)致了監(jiān)管混亂，現(xiàn)實中還有很多類似的困境有待解決。

2.2 對食品摻假行為的懲罰力度不足

由于多數(shù)食品摻假行為并不涉及食品安全問題，因此在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)框架體系下，沒有充分重視生產(chǎn)和銷售假冒偽劣產(chǎn)品的危害[16]，涉嫌食品摻假的違法者多被處以民法領(lǐng)域的罰款，很少涉及行政處罰和刑事責(zé)任，違法成本偏低。以食品標(biāo)簽和說明書造假為例，根據(jù)《食品安全法》第一百二十五條，僅會被處以二千元以下的罰款，并且執(zhí)法的彈性比較大，根本不足以震懾不法分子。對食品摻假行為的懲罰力度不足導(dǎo)致我國現(xiàn)有的法律法規(guī)體系還不能有效地遏制食品摻假行為。

2.3 治理食品摻假的配套措施不夠健全

首先是食品安全風(fēng)險預(yù)警體系缺乏時效性。目前我國食品安全預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)還處在初級階段，既存在食品安全監(jiān)測數(shù)據(jù)分散、孤立、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息缺乏有效整合的問題，也存在基層監(jiān)測能力不高、食品信息交流機制較為薄弱、信息通報機制不完善、信息發(fā)布不及時的問題[17-18]。其次是食品召回制度難以真正發(fā)揮作用。一是由于召回成本較高、流程復(fù)雜和部分生產(chǎn)經(jīng)營者社會責(zé)任意識薄弱等原因，很多食品企業(yè)不愿意主動召回問題食品；二是我國實行的是責(zé)令召回制度，食品企業(yè)如果拒絕履行責(zé)令召回，政府部門有權(quán)對其進行處罰，若執(zhí)行召回的成本遠高于接受處罰遭受的損失，那么食品企業(yè)很有可能拒絕召回；三是即使問題食品被成功召回，很多企業(yè)也不具備無害化處理的能力，問題食品很有可能被再次加工后流入市場[19-21]。再次是缺少覆蓋全程、全國統(tǒng)一的食品安全可追溯制度。目前全國各地區(qū)實施的食品安全可追溯制度各成一體，存在信息不共享、追溯成本較高、難以實現(xiàn)全程可追溯等諸多問題[22-24]。新修訂版《食品安全法》第四十二條規(guī)定國家要建立食品安全全程追溯制度，但是該條款并沒有相應(yīng)的配套法規(guī)，沒有細化可追溯制度的覆蓋范圍、管理主體和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，缺乏可操作性。最后是食品安全信用體系還不夠完善。一是對建立食品安全信用檔案的規(guī)定比較抽象和模糊，缺乏具體的指導(dǎo)規(guī)定，實際操作難度較大；二是食品信用體系的落實存在困難，主要的原因是食品信用體系的建設(shè)成本較高，而且全國小微企業(yè)和個體經(jīng)營戶數(shù)量龐大、流動性強，現(xiàn)有的食品安全信用監(jiān)管機制覆蓋范圍有限；三是全國共享的食品安全信息共享平臺還未建立，而且政府公開的大多數(shù)是被刑事判決的食品安全嚴(yán)重失信者名單，對于日常例行監(jiān)督檢查、產(chǎn)品檢驗抽驗等發(fā)現(xiàn)的失信信息公布還不夠及時[25-26]。

3 完善我國食品摻假法律法規(guī)體系的對策建議

3.1 修正《食品安全法》相關(guān)條款及內(nèi)容

針對《食品安全法》在防范食品摻假行為方面的不足，建議將防范食品摻假提升至法律層面的高度，明確食品摻假的行為類型，并將其完整納入監(jiān)管體系，同時還要補充和細化相關(guān)配套制度，具體的修改建議見表4。

表4 《食品安全法》修改建議

3.2 補充《食品安全欺詐行為查處辦法》(征求意見稿)

原國家食品藥品監(jiān)管總局制定的《食品安全欺詐行為查處辦法》(征求意見稿)(下文稱“辦法”)是法制層面作出的治理食品欺詐的一大嘗試。在完善《食品安全法》的基礎(chǔ)上，有必要提出一部專門的法規(guī)對食品摻假行為作細化規(guī)定。建議從部門規(guī)章提升到行政法規(guī)層面，修改為《食品安全欺詐行為管理條例》，并對關(guān)于治理食品摻假行為的條款進行修改和補充：第七條“產(chǎn)品欺詐”，第二項添加的物質(zhì)補充“藥品、潛在過敏原”；新增一項為“模仿合法食品的名稱、包裝仿制的可能危害人體健康的食品”；用“使用可能危害人體健康的物質(zhì)稀釋原有成分”替代第四款“營養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的表述。第九條“標(biāo)簽、說明書欺詐”中，在第一款補充“虛假標(biāo)注食品原料的物種、原產(chǎn)地或來源”的內(nèi)容，第五款用“虛假描述食品生產(chǎn)過程”進行總結(jié)。最后，依據(jù)法律責(zé)任章節(jié)的相應(yīng)條款加大懲處力度。

3.3 完善相關(guān)配套措施

健全食品摻假相關(guān)的法律體系難以依靠一部法律或法規(guī)達成，需要多部門長期系統(tǒng)協(xié)作，不斷完善相關(guān)的配套措施。第一，在建立及時的信息通報和發(fā)布機制的基礎(chǔ)上，推進全覆蓋、全過程的食品安全追溯體系建設(shè)；第二，加強食品安全風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警，充分發(fā)揮風(fēng)險分析的作用，建設(shè)動態(tài)、高效、聯(lián)合的快速預(yù)警機制；第三，明確食品召回中政府的責(zé)任，加大食品安全信用監(jiān)管的覆蓋面和信用檔案的透明性，進一步探索精準(zhǔn)治理食品摻假的防控體系。