黃向

華南師范大學(xué)華南生態(tài)文明研究中心，廣東廣州510632

1 問(wèn)題的提出

區(qū)域性戰(zhàn)略規(guī)劃主要包含對(duì)特定區(qū)域的展望，對(duì)目標(biāo)和政策的陳述，能夠被用來(lái)達(dá)到目標(biāo)的以政策為基礎(chǔ)的方法和戰(zhàn)略，對(duì)戰(zhàn)略的評(píng)估以及對(duì)最佳的一個(gè)或多個(gè)戰(zhàn)略的選擇[1]。對(duì)于一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的城市體系和公園體系的規(guī)劃均屬于戰(zhàn)略規(guī)劃的范疇。以加拿大為例，在國(guó)家和省這兩個(gè)行政層級(jí)上均存在著相應(yīng)的公園體系規(guī)劃，這兩種體系規(guī)劃（system planning）均屬于“區(qū)域公園體系規(guī)劃”的范疇。加拿大國(guó)家公園體系的建立的主要依據(jù)是《加拿大國(guó)家公園體系規(guī)劃法案》，該規(guī)劃明確了加拿大國(guó)家公園體系的目標(biāo)、責(zé)任和建立國(guó)家公園體系的方法。該《規(guī)劃》從根本上建立了加拿大國(guó)家公園體系的運(yùn)行規(guī)則，確定了國(guó)家公園的性質(zhì)等一系列制度基礎(chǔ)。2019 年，中共黨中央國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中國(guó)的國(guó)家及各省自然資源部門正對(duì)自然保護(hù)地體系重新整合，將原有如圖1 展示的22 類自然保護(hù)地整合為以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

圖1 中國(guó)原有的自然保護(hù)地類型Fig.1 Types of natural protected area in China

西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，省立公園體系是國(guó)家公園體系的有益補(bǔ)充。在以美國(guó)和加拿大為代表的西方國(guó)家，區(qū)域公園體系除了國(guó)家公園外，還有省立公園和市立公園體系。因此，中國(guó)除國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地體系之外，各省的省級(jí)自然保護(hù)地體系的建立也應(yīng)納入議程。一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的公園體系往往聚集了該區(qū)域生態(tài)價(jià)值、景觀價(jià)值等最高等級(jí)價(jià)值的自然資源。在中國(guó)原有的保護(hù)地體系管理主要采用申報(bào)和評(píng)審制，導(dǎo)致保護(hù)地重復(fù)建設(shè)、體系不明、目標(biāo)缺失等一系列的問(wèn)題。這種問(wèn)題可通過(guò)統(tǒng)一的行政區(qū)域內(nèi)的體系規(guī)劃而得到解決。

2006 年，加拿大Alberta 省完成了《Alberta 省立公園體系規(guī)劃》，筆者在求學(xué)期間參與了加拿大滑鐵盧大學(xué)Eagles 教授主持的該項(xiàng)目，在如今中國(guó)自然保護(hù)地體系改革的背景下再行審視當(dāng)時(shí)的工作，仍有許多至今都值得借鑒的地方。該體系規(guī)劃采用了創(chuàng)新的路徑和結(jié)構(gòu)[2]，文章通過(guò)推介并結(jié)合中國(guó)國(guó)情進(jìn)行評(píng)論，詳細(xì)介紹并分析該體系的目標(biāo)、作用、責(zé)任和建立體系的方法，以期為如何用體系規(guī)劃思想在中國(guó)情境中構(gòu)建“省級(jí)公園體系規(guī)劃框架”提供參考。

2 Alberta 省立公園體系規(guī)劃框架解析

區(qū)域公園體系規(guī)劃的目的是在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)（如國(guó)家、省和地市）科學(xué)的建立以自然景觀為主的公園系統(tǒng)。如加拿大國(guó)家公園局給國(guó)家公園系統(tǒng)所設(shè)定的目標(biāo)是“用國(guó)家公園系統(tǒng)保護(hù)加拿大境內(nèi)所有具有時(shí)代意義的自然區(qū)域，增強(qiáng)公眾對(duì)這些自然遺產(chǎn)的理解、欣賞及其帶來(lái)的愉悅，從而使這些自然遺產(chǎn)能完好無(wú)損的留給后代”。因此，加拿大的國(guó)家公園系統(tǒng)肩負(fù)兩個(gè)主要責(zé)任，首先是保護(hù)具有時(shí)代意義的自然區(qū)域，其次是通過(guò)游客的參觀實(shí)現(xiàn)公眾教育，這兩個(gè)主要目標(biāo)決定了加拿大國(guó)家公園的公益事業(yè)性質(zhì)。

然而，西方的區(qū)域公園體系規(guī)劃理念并不完全符合中國(guó)的國(guó)情。首先，西方區(qū)域公園體系的完全公益性質(zhì)對(duì)政府財(cái)政資金造成較大壓力。中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，目前采用財(cái)政包干的形式對(duì)政府財(cái)政造成較大壓力，但完全采用市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式也對(duì)資源保護(hù)形成挑戰(zhàn)，其次中國(guó)的自然公園所在地往往為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人民群眾利用資源謀求發(fā)展的愿望比西方更為迫切，通過(guò)提供讓更多的游客能享用優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興也是中國(guó)區(qū)域公園體系構(gòu)建需要考慮的。

2.1 規(guī)劃的基礎(chǔ)：區(qū)域生態(tài)區(qū)劃

生態(tài)區(qū)劃是區(qū)域公園體系規(guī)劃的基礎(chǔ)，如加拿大國(guó)家公園體系規(guī)劃就是基于全國(guó)的生態(tài)區(qū)劃。以地貌景觀和植物為主要區(qū)分指標(biāo)，加拿大被分為39塊“生態(tài)區(qū)域”，而國(guó)家公園系統(tǒng)則在每一生態(tài)區(qū)塊上選取1 個(gè)以上合適的地點(diǎn)代表該區(qū)塊的景觀特點(diǎn)列入保護(hù)區(qū)系統(tǒng)。整個(gè)體系規(guī)劃的目標(biāo)就是保持國(guó)家公園的“生態(tài)完整性”。省立公園體系也不例外，加拿大各省的省級(jí)公園體系規(guī)劃均基于該區(qū)域的生態(tài)區(qū)劃。在具體的公園資源管理中，制定游憩活動(dòng)強(qiáng)度分區(qū)也是基于該公園的生態(tài)區(qū)劃，特別是生態(tài)脆弱性評(píng)估。

2.2 規(guī)劃的路徑：“目標(biāo)——任務(wù)——策略”

Adrian&Adrian 認(rèn)為體系規(guī)劃是“一種宏觀水平的組織方法，是一個(gè)理解和使用系統(tǒng)理念的框架，是一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程”，他們指出：一個(gè)體系規(guī)劃將在保護(hù)區(qū)組織框架內(nèi)提供所有組成部分的方向和指導(dǎo)，以及該保護(hù)區(qū)系統(tǒng)如何與區(qū)域內(nèi)的其他方面（如土地使用、資源管理和社會(huì)發(fā)展）進(jìn)行協(xié)調(diào)；一個(gè)體系規(guī)劃包括保護(hù)區(qū)系統(tǒng)的歷史、現(xiàn)狀和未來(lái)的規(guī)劃[3]。按照體系規(guī)劃的要求，具體針對(duì)某個(gè)區(qū)域的公園體系規(guī)劃需要明確區(qū)域內(nèi)公園系統(tǒng)的目標(biāo)和政策，明確能夠用來(lái)達(dá)到目標(biāo)的方法和策略。

Alberta 省立公園體系規(guī)劃由“目標(biāo)（goal）——任務(wù)（objective）——策略（tactic）”3 層邏輯體系組成，Eagles 等定義目標(biāo)為“一個(gè)保護(hù)區(qū)建立的較廣泛的社會(huì)目的”，而認(rèn)為任務(wù)則為“清楚闡明的需要完成的事情”，任務(wù)是次級(jí)目標(biāo)[4]。Schoemaker 提出5 個(gè)基本的特征來(lái)定義目標(biāo)，分別是結(jié)果導(dǎo)向的，有時(shí)間區(qū)間的、明確的、可測(cè)量的和可達(dá)到的[5]。結(jié)果導(dǎo)向是指描述的任務(wù)完成后達(dá)到的結(jié)果，而不是規(guī)劃時(shí)的情況；有時(shí)間區(qū)間的是指任務(wù)的結(jié)果達(dá)到在時(shí)間上的要求；準(zhǔn)確的任務(wù)是指任務(wù)的描述是清晰的，而不是含糊的，有歧義的；可測(cè)量的是指在任務(wù)執(zhí)行中能清楚通過(guò)量的變化描述任務(wù)的進(jìn)展，并最終判斷任務(wù)是否完成；可達(dá)到的是指任務(wù)是可行的，是有資源支持的，而不是好高騖遠(yuǎn)的[6]。而策略通常是達(dá)成任務(wù)的具體行動(dòng)方針。因此，中國(guó)的省立公園體系形成路徑將采取“目標(biāo)——任務(wù)——策略”邏輯體系。

2.3 目標(biāo)、任務(wù)和策略解析

Alberta 省立公園系統(tǒng)的四大目標(biāo)是：保護(hù)、欣賞遺產(chǎn)和教育、戶外游憩和健康生活、旅游及社區(qū)。保護(hù)功能即為公園內(nèi)的自然遺產(chǎn)及其相關(guān)的文化遺產(chǎn)的多樣性。欣賞遺產(chǎn)和教育即提供教育功能，讓公眾對(duì)自然遺產(chǎn)更加了解并能更好的理解人類和自然世界的關(guān)系。戶外游憩和健康生活即為大眾提供基于景觀欣賞的游憩機(jī)會(huì)，并使其成為品質(zhì)生活的一部分。旅游及社區(qū)即為大眾提供旅游機(jī)會(huì)并鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)為之配備包括住宿在內(nèi)的各類設(shè)施。游憩和旅游在規(guī)劃中被嚴(yán)格區(qū)分，前者是一種輕干擾的觀光活動(dòng)，后者是一種可建設(shè)設(shè)施的包含觀光和度假的旅游活動(dòng)?；谌缟象w系目標(biāo)，規(guī)劃由4個(gè)主題、10 個(gè)目標(biāo)、21 個(gè)任務(wù)和49 個(gè)策略組成。

在中國(guó)還長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的情況下，省立公園系統(tǒng)除了傳統(tǒng)的保護(hù)和教育功能，還擔(dān)負(fù)著地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的責(zé)任。參照Alberta 省立公園系統(tǒng)規(guī)劃，文章提出中國(guó)區(qū)域公園體系的基本功能應(yīng)該包括：①保護(hù)功能；②游憩功能；③經(jīng)濟(jì)功能；④教育功能。其中經(jīng)濟(jì)功能是指通過(guò)“小利用實(shí)現(xiàn)大保護(hù)”，而不是完全采用純公益的公園管理模式。

為貫徹和實(shí)現(xiàn)中國(guó)省立公園系統(tǒng)的上述功能，通過(guò)對(duì)比Alberta 省立公園系統(tǒng)的相關(guān)設(shè)定，設(shè)定符合中國(guó)國(guó)情的目標(biāo)、任務(wù)和策略，具體如下：

（1）經(jīng)濟(jì)與財(cái)政主題

IUCN 從旅游費(fèi)用、旅游商品產(chǎn)生的稅收和旅游產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的工作機(jī)會(huì)3 個(gè)方面衡量旅游給保護(hù)區(qū)所在地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益[7]，深刻的認(rèn)識(shí)和了解旅游經(jīng)濟(jì)影響的組成是降低當(dāng)?shù)芈糜蜗嚓P(guān)經(jīng)濟(jì)漏損的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)功能是省立公園系統(tǒng)的主要功能，因此經(jīng)濟(jì)主題的第一個(gè)目標(biāo)即確定為增加旅游收入，公園機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民是3 個(gè)與旅游收入增加而受益的直接受體。公園機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣塬@得直接經(jīng)濟(jì)收入，政府還能獲得稅收收入，而社區(qū)居民通過(guò)參與旅游獲得收入，這一點(diǎn)上中國(guó)也是適用的。

然而，加拿大的國(guó)家公園系統(tǒng)和省級(jí)公園系統(tǒng)采用中央或省政府財(cái)政支出的垂直管理的機(jī)制，中央和省政府并不從相應(yīng)的公園系統(tǒng)中獲得任何旅游相關(guān)收入，這種模式在中國(guó)的政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力還較弱的情況下無(wú)法得到全面實(shí)施。應(yīng)鼓勵(lì)地方政府參與公園事業(yè)并獲得受益，形成利益共享機(jī)制，一方面能夠提高地方政府的積極性，另一方面也能提高公園資源的使用效率。因此，該主題還需要在開(kāi)展研究的基礎(chǔ)上增加相應(yīng)的目標(biāo)、任務(wù)和策略。

表1 省立公園系統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)與財(cái)政主題的目標(biāo)、任務(wù)與策略Tab.1 Theme of economic and finance

（2）教育和遺產(chǎn)欣賞主題

通過(guò)提供有關(guān)公園的教育，可以有效的提升人民的環(huán)境友好行為，因而自然公園應(yīng)該被視為寶貴的教育資源。公園教育既可以是正式教育的形式，也可以是非正式教育的形式，所謂正式教育即與校本課程相結(jié)合，而非正式教育則為非校本課程以外的其他教育形式。自然公園為公眾特別是兒童提供地方性“基礎(chǔ)知識(shí)”，即有關(guān)本地的動(dòng)植物、地理、歷史和文化等各方面的基本認(rèn)知。教育是公園體系的重要功能，在Alberta 省立公園體系中是專門的一個(gè)主題。公園環(huán)境教育機(jī)會(huì)的提供相當(dāng)廣泛，如游客可以參與公園所設(shè)立的環(huán)境教育計(jì)劃[8]和建立詳細(xì)有效的物質(zhì)形態(tài)解說(shuō)系統(tǒng)等。然而，教育功能在中國(guó)原有的自然保護(hù)地體系建設(shè)中沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，Alberta 省立公園體系規(guī)劃是一個(gè)有益的借鑒。

表2 省立公園系統(tǒng)在教育和遺產(chǎn)欣賞主題的目標(biāo)、任務(wù)與策略Tab.2 Theme of education and heritage appreciation

（3）戶外游憩和健康主題

要實(shí)現(xiàn)公園系統(tǒng)的游憩、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境教育功能，都必須吸引游客消費(fèi)公園旅游產(chǎn)品。因此，公園要持續(xù)提供多樣的、安全的、可達(dá)的、歡樂(lè)的、健康的基于自然的戶外游憩機(jī)會(huì)。通過(guò)提供多樣化的旅游設(shè)施和旅游活動(dòng)，公園管理者將能為游客提供多樣化的旅游體驗(yàn)[9]。在這個(gè)目標(biāo)下，平衡資源使用和保護(hù)的方法是在生態(tài)區(qū)劃，特別是生態(tài)脆弱性評(píng)估的基礎(chǔ)上將公園區(qū)域進(jìn)行細(xì)分，明確每個(gè)部分的使用強(qiáng)度，再根據(jù)強(qiáng)度要求制定該區(qū)域可開(kāi)展的游憩活動(dòng)進(jìn)行管理。這種管理是動(dòng)態(tài)式的，通過(guò)每年的監(jiān)控和反饋，每5 年1 次的修編，根據(jù)區(qū)域的生態(tài)資源狀況及時(shí)調(diào)整游憩活動(dòng)的類型和強(qiáng)度。到訪公園被認(rèn)為是提升居民健康水平的一項(xiàng)重要福利，從這個(gè)角度來(lái)看，省立公園體系是公共健康體系的一部分。以上2點(diǎn)在中國(guó)過(guò)去的自然保護(hù)地體系建設(shè)中都沒(méi)有得到重視。中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大提出讓人民群眾享受更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，國(guó)家公園和省立公園體系是最為重要的載體，因此在規(guī)劃制定時(shí)需認(rèn)真加以考慮。

表3 省立公園系統(tǒng)在戶外游憩和健康主題的目標(biāo)、任務(wù)與策略Tab.3 Theme of outdoor recreation and health

（4）營(yíng)銷和管理主題

公園旅游是旅游產(chǎn)品的一種。因此，要有效地營(yíng)銷公園系統(tǒng)首先必須了解公園旅游產(chǎn)品的消費(fèi)者。Eagles 指出公園經(jīng)營(yíng)者了解公園的游客是哪些群體、他們什么時(shí)候來(lái)、為什么來(lái)這個(gè)公園和他們?cè)谟斡[公園主要從事什么活動(dòng)等信息是非常關(guān)鍵的[10]。公園系統(tǒng)游客的基本特征調(diào)查報(bào)告和游覽動(dòng)機(jī)報(bào)告，根據(jù)該研究成果確認(rèn)目標(biāo)顧客群能為公園管理者獲得上述關(guān)鍵信息。在了解公園旅游產(chǎn)品的消費(fèi)者后，完成公園系統(tǒng)的短期和長(zhǎng)期營(yíng)銷策略方案，并建立營(yíng)銷有效性監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為有效的營(yíng)銷公園系統(tǒng)提供強(qiáng)有力的決策支持。

表4 省立公園系統(tǒng)在營(yíng)銷和管理主題的目標(biāo)、任務(wù)與策略Tab.4 Theme of marketing and management

3 結(jié)論與啟示

區(qū)域公園體系規(guī)劃屬于戰(zhàn)略規(guī)劃的層次，是系統(tǒng)內(nèi)公園規(guī)劃的基礎(chǔ)。文章詳細(xì)解析了《Alberta 省立公園體系規(guī)劃》的4 個(gè)主題、10 個(gè)目標(biāo)、21 個(gè)任務(wù)和49 個(gè)策略，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，為中國(guó)各省政府確立省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)公園系統(tǒng)的目標(biāo)、責(zé)任、構(gòu)建方式、運(yùn)營(yíng)指導(dǎo)等方面提供借鑒。從該規(guī)劃的內(nèi)容解析，可以得到如下啟示：

（1）省立公園體系應(yīng)具備四大功能，分別是保護(hù)功能、游憩功能、經(jīng)濟(jì)功能和教育功能，其中前三者在過(guò)去的自然保護(hù)地建設(shè)中強(qiáng)調(diào)較多，而第四個(gè)功能較為欠缺。

（2）省級(jí)生態(tài)區(qū)劃是省立公園系統(tǒng)的基礎(chǔ)，公園生態(tài)區(qū)劃是個(gè)體公園進(jìn)行游憩活動(dòng)強(qiáng)度和類型管理的基礎(chǔ)?！靶±么蟊Ｗo(hù)”的前提是對(duì)公園生態(tài)資源進(jìn)行生態(tài)脆弱性評(píng)估。

（3）正確認(rèn)識(shí)省立公園體系是公眾健康體系的一部分，讓每個(gè)居民每年都能擁有健康的公園自然體驗(yàn)是公園體系向人民群眾提供公共的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的重要功能。實(shí)施最嚴(yán)格的資源保護(hù)措施并不是將自然資源圈起來(lái)遠(yuǎn)離人民群眾，通過(guò)發(fā)展小眾生態(tài)旅游等特種旅游的形式是解決保護(hù)與利用矛盾的途徑之一。

（4）省立公園體系是國(guó)家公園體系的有益補(bǔ)充，也是一個(gè)省級(jí)行政區(qū)的重要旅游吸引物，公園經(jīng)營(yíng)者要了解自己的顧客，營(yíng)銷是體系規(guī)劃中應(yīng)予以重視的內(nèi)容。