當(dāng)前我國城市社會風(fēng)險的多元協(xié)同治理

宋憲萍

(北京理工大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，北京 100081)

提要： 隨著城市被社會風(fēng)險系統(tǒng)化地重構(gòu)，城市社會風(fēng)險正在改變現(xiàn)代城市運行的自我更新和結(jié)構(gòu)性變革。城市社會風(fēng)險的治理不應(yīng)該是一種單純的根植于線性因果關(guān)系的“控制思路”，而應(yīng)該是一種以人為本邏輯引致的多元協(xié)同治理范式。這種多元協(xié)同治理是通過流程再造和有效的協(xié)同機制，形成的互相依賴、統(tǒng)籌兼顧、利益共享、協(xié)同創(chuàng)新的動態(tài)自組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在這個治理框架中，政府組織是核心主體和中心節(jié)點，居于全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主導(dǎo)地位，通過制度安排和機制設(shè)計，有效調(diào)整不同社會結(jié)構(gòu)之間的張力；同時因勢利導(dǎo)激活其他組織的內(nèi)生能力和自治能力，拓展微觀社會主體的成長空間，推動市場組織市場化機制的恰當(dāng)運用和社會公眾的實質(zhì)性參與，實現(xiàn)城市空間從“我”到“我們”的轉(zhuǎn)變，從而最大限度地規(guī)避風(fēng)險于無形。

一、問題的提出

新冠肺炎疫情在全球各地的蔓延引起人們對城市社會風(fēng)險的深刻反思。隨著城市發(fā)展的日新月異，能源消耗不斷攀升、易燃易爆化學(xué)工廠林立、溫室氣體被大量排放，生態(tài)系統(tǒng)日益脆弱，環(huán)境污染愈發(fā)嚴重，氣候更加復(fù)雜多變，公共衛(wèi)生防疫狀況更加嚴峻，使城市面臨的風(fēng)險日益集聚。無論是“灰犀?！贝蟾怕适录?，還是“黑天鵝”小概率事件，現(xiàn)代性引致的各種風(fēng)險充斥在我們生活的城市，風(fēng)險不僅僅是“工業(yè)社會安全推定”的否認和“本體性安全”價值理念的斷裂[1]，而且是一種社會形態(tài)，泛化在城市社會生活的方方面面，正在促成現(xiàn)代城市運行的自我更新和結(jié)構(gòu)性變革，人類社會現(xiàn)行的生產(chǎn)方式、價值理念、行為方式、組織形態(tài)正在被風(fēng)險系統(tǒng)化地重構(gòu)，社會成為一個以風(fēng)險為顯要特征的全球風(fēng)險社會形態(tài)[2]。

風(fēng)險社會的意義在于人們開始對現(xiàn)代化社會進行風(fēng)險維度的哲學(xué)反思，特別是一些大城市，由于規(guī)模巨大、人口復(fù)雜，空間聚集度高、人口流動性大，同一時空疊加下的挑戰(zhàn)更多，公共管理難度更大，往往成為社會風(fēng)險的重災(zāi)區(qū)，具有中小城市和村鎮(zhèn)沒有的風(fēng)險脆弱性。一次大雨、一把大火、一個大型活動、一場公共衛(wèi)生疫情就可能引發(fā)巨大的災(zāi)難。最近十年來，北京、青島、上海、天津、深圳等地一系列風(fēng)險事件或事故的發(fā)生①，凸顯城市社會風(fēng)險的形勢日益嚴峻，尤其是新冠肺炎疫情暫停了城市社會發(fā)展的節(jié)奏，使每個人經(jīng)受了巨大的考驗。

城市社會風(fēng)險除了來源于人與自然之間的矛盾，也來源于人與人之間的交互。當(dāng)城市生命周期與社會建構(gòu)之意相悖，當(dāng)現(xiàn)代化危機與后現(xiàn)代變革相逢，當(dāng)國際化交融與地緣政治相疊，當(dāng)微文化力量與大數(shù)據(jù)時代相交，科學(xué)至上、理性至上的工具主義弊端越來越引發(fā)人們的深思。尤其是從發(fā)達國家世界城市發(fā)展歷程看，處于我國目前收入水平的時期既是“黃金發(fā)展期”，又是“矛盾凸顯期”，各方利益矛盾的張力表現(xiàn)突出，社會面臨深刻轉(zhuǎn)型，思想觀念極大變化，利益格局劇烈調(diào)整，社會問題和社會矛盾突出多發(fā)[3]。財富分配和風(fēng)險分配相伴而行，經(jīng)濟水平的高速增長并不能保證社會的自動線性穩(wěn)定，也不能平滑地防控和解決社會矛盾和風(fēng)險。城市任何系統(tǒng)被破壞或不能適應(yīng)新的邏輯和規(guī)則，都可能引致整個城市出現(xiàn)致命危機甚至毀滅。因此在城市建設(shè)過程中，如何認識這種社會風(fēng)險以及對其加以有效治理，就成為一個迫切的問題。

二、城市社會風(fēng)險治理的不同思路：從資本邏輯到以人為本

城市社會風(fēng)險是城市歷史性的具體體現(xiàn)，基于城市風(fēng)險分析的歷史唯物主義視角，治理城市社會風(fēng)險不應(yīng)該是一種單純的根植于線性因果關(guān)系的“控制思路”，而應(yīng)該是“歷史性地治理”。城市理應(yīng)是“為人”的空間，而不受“物的役使”，必須改變傳統(tǒng)社會治理的機械管理方式，擺脫控制導(dǎo)向下的風(fēng)險治理，代之以人為本邏輯的多元協(xié)同治理范式。和諧社會的構(gòu)建與社會風(fēng)險的治理本質(zhì)上是同一社會發(fā)展進程的兩個方面，最終目的都是促進人的全面發(fā)展與社會的可持續(xù)進步。實踐是檢驗真理的唯一標準，國外一些城市新冠肺炎疫情的治理效果和中國城市的治理效果，存在天壤之別。

(一)資本邏輯引致的控制思路

在當(dāng)代城市發(fā)展中出現(xiàn)的各種社會風(fēng)險，雖然表現(xiàn)為以技術(shù)為中介的人與人、人與自然的沖突，但隱藏在沖突背后的，實際上是資本邏輯引致的控制思路。作為一種歷史存在、一種生產(chǎn)關(guān)系、一種運動過程以及一種價值增值，資本不斷的邏輯延展和再生產(chǎn)的積累過程，表現(xiàn)為一個形式化的結(jié)構(gòu)，并且不斷地推動著自身的結(jié)構(gòu)化，從而將主體與客體都吸納到這個結(jié)構(gòu)化過程中，結(jié)構(gòu)化的資本邏輯成為統(tǒng)治一切的力量，包括人與人、人與物之間的關(guān)系[4]。資本邏輯對社會生活的全面宰制，是現(xiàn)代社會成為風(fēng)險社會的實質(zhì)性經(jīng)濟致因。

資本邏輯引導(dǎo)下的城市風(fēng)險治理，主要針對把握各種常規(guī)社會過程的控制力，而將具有不確定性質(zhì)的非常規(guī)過程視為例外。風(fēng)險治理遵循的就是對復(fù)雜性的控制，即治理主體根據(jù)契約關(guān)系和層級制度，事先確定自己的若干控制目標，然后制訂相應(yīng)的控制規(guī)則條令，通過分解落實規(guī)則的業(yè)績考核來實現(xiàn)控制目的。不可否認，在低不確定性與低復(fù)雜性社會里，社會的可控性容易實現(xiàn)，在業(yè)績目標導(dǎo)向下，人們強調(diào)風(fēng)險的可估算性和可補償性，利用技術(shù)的創(chuàng)新以及概率的理性計算結(jié)果尋求方案的解決，測量目標偏差并采取措施糾正偏差，包括管理、揭示、吸納、避開、掩飾等，韋伯科層管理和泰勒科學(xué)管理的有效性都印證了傳統(tǒng)社會的“可估算”與“可控制”特征。

在這種機械式治理模式中，盡管由于風(fēng)險折現(xiàn)期限的無限延長，會使得風(fēng)險控制的成本收益不再受限于當(dāng)期損益，相應(yīng)的風(fēng)險損害已經(jīng)不再是單純的財務(wù)會計指標所能測度反映，然而人們依然習(xí)慣于用各種實證模型來對風(fēng)險進行量化描述和統(tǒng)計分析，并根據(jù)實證結(jié)果來推斷各治理主體的行為。這種根植于線性因果聯(lián)系的機械思維方式，實質(zhì)上是武斷地實施確定性與不確定性之間的二相轉(zhuǎn)換[2]。其結(jié)果一般是，控制層級越來越繁復(fù)，控制成本越來越高昂，而風(fēng)險治理的效果卻越來越差。這種治理模式不僅無益，而且本身就是社會風(fēng)險的一個重要來源。

控制思路治理的根源在于資本邏輯。資本強大的擴張性和強勁的積累能力，雖然能實現(xiàn)城市空間拓展在一定時期內(nèi)的井噴式高速發(fā)展，但是資本在資源配置上的盲目性與無序性，從長期來看也造成了城市發(fā)展空間上的無序和分配上的失衡。在盲目性和無序性而導(dǎo)致的高度不確定性的現(xiàn)代社會風(fēng)險里，各種復(fù)雜的風(fēng)險主題交織在一起，互相滲透，互相耦合，傳統(tǒng)的線性因果規(guī)律被顛覆，標準化的知識、控制化的流程和規(guī)范無法應(yīng)對各種不確定性。因此，在這種機械式的控制治理模式中，針對風(fēng)險社會任何層級、任何議題的治理，均可能由于復(fù)雜性作用而導(dǎo)致系統(tǒng)要素、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及系統(tǒng)功能的不確定性演化，進而導(dǎo)致治理結(jié)果的不可測性[2]。作為現(xiàn)代性本身的產(chǎn)物，城市風(fēng)險的復(fù)雜性將徹底改變風(fēng)險治理的制度、結(jié)構(gòu)與關(guān)系。可以說，隨著社會高度復(fù)雜性和高度不確定性的增強，一切基于可預(yù)測來制定通向未來的行動方案都將失靈，任何人類控制導(dǎo)向的風(fēng)險治理思維也終將走向失敗，標準的風(fēng)險計算基礎(chǔ)——事故、保險和醫(yī)療預(yù)防等概念，并不適用于現(xiàn)代風(fēng)險的基本維度，技術(shù)選擇的能力日益提高，而其后果卻愈發(fā)不可估算[5]。

因此，資本邏輯引致的風(fēng)險治理控制思路，存在很大的隱患，嚴重影響著現(xiàn)代城市風(fēng)險治理效果，如果“人”的理念受制于“物”的樊籬，那么在城市社會中普遍踐行的正義理念，就只能是虛無的幻想。資本邏輯的內(nèi)在否定性表明，資本邏輯并不是城市風(fēng)險治理的本質(zhì)邏輯，更不是城市空間生產(chǎn)發(fā)展的正義邏輯。所以，在正視風(fēng)險社會屬性的視域下，應(yīng)該解構(gòu)資本邏輯，消解資本宰制，作為社會關(guān)系場域的城市空間，理應(yīng)是“為人”的空間，而不應(yīng)受“物的役使”，必須改變過去的可預(yù)測的社會控制方式，擺脫控制導(dǎo)向下的風(fēng)險治理思路，代之以人為本邏輯的治理范式。

(二)以人為本邏輯引致的協(xié)同治理思路

與資本邏輯的風(fēng)險治理思路不同，以人為本的邏輯是從以物的城鎮(zhèn)化為指向的空間控制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀说某擎?zhèn)化為旨趣的空間人本化。城市空間并非僅是地理意義上的自然空間，也不僅是幾何層面的抽象空間，而是具有深刻內(nèi)涵和豐富意蘊的多維立體社會關(guān)系空間，即以廣泛和復(fù)雜的社會實踐關(guān)系為內(nèi)核的社會空間化和秩序空間化，是城市中社會實踐關(guān)系的動態(tài)空間演化過程。一個城市的空間生產(chǎn)，既是構(gòu)筑市民生活方式、創(chuàng)新生產(chǎn)的場域，又是形塑市民權(quán)利享受和夙愿實現(xiàn)的新型社會關(guān)系[6]。

城鎮(zhèn)化其實是有著豐富的人本內(nèi)涵的，人的歷史發(fā)展是馬克思主義審視城市的基本理論視域，是否有利于人的發(fā)展的終極價值目標實現(xiàn)，是馬克思主義衡量、審視城市發(fā)展進程的基本準則。這里的“人”，是具有歷史性和現(xiàn)實性的人，是一定社會關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系的人格化。馬克思不止一次提到，城鎮(zhèn)化不僅僅是使城市人口聚集以及生產(chǎn)與消費的重塑，更重要的是它改變了傳統(tǒng)農(nóng)村和農(nóng)民與世隔絕的孤立和閉塞狀態(tài)，使他們變成“社會的人”，即在社會中去發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造和滿足新的需要，把自己作為具有盡可能豐富的屬性和聯(lián)系的人的特征生產(chǎn)出來，從而為“人類社會或社會化的人類”[7]506創(chuàng)造歷史前提。

遵循以人為本的邏輯，就是回到勞動本體論。馬克思認為就其本體論的本質(zhì)來說，只有勞動才具有一種明顯的過渡特征[8]，馬克思主義始終把現(xiàn)實的人及其活動作為社會歷史發(fā)展的源泉，在人的歷史性實踐活動中探尋社會發(fā)展變遷規(guī)律的具體表現(xiàn)及實現(xiàn)形式。整個所謂世界歷史不外是人通過人的勞動而誕生的實踐過程[7]196，無論是人化自然、人類社會還是人的發(fā)展，均需通過勞動實現(xiàn)。作為創(chuàng)造性的活動，勞動是積極的、創(chuàng)造性的活動[9]，勞動的過程，既是人改造自然、改造自身、推動歷史的過程，又是人的主體性及自我意識得以形成的過程，并最終實現(xiàn)人與自然、人與人之間關(guān)系的和諧共生。勞動最終成為吸引人的自由和發(fā)展的創(chuàng)造性活動，成為個人本質(zhì)屬性的自我實現(xiàn)。

在此基礎(chǔ)上，馬克思主義的唯物史觀就是一部物化批判理論，是在超越對物化本身(包括資本)的分析基礎(chǔ)上，從現(xiàn)實物本身的內(nèi)在矛盾運動的角度來展開的對物化的界定及其異化批判思路。這種批判是在實踐——人類主體能動地創(chuàng)造物質(zhì)活動的勞動歷史確證中實現(xiàn)的，是在具體的歷史條件下社會物質(zhì)生活對人類主體能動地位的科學(xué)賦予中實現(xiàn)的。

馬克思主義將以人為本思想作為批判舊世界和發(fā)現(xiàn)新世界的鏈接點，不僅堅持以人為本來批判資本邏輯，也堅持以人為本來設(shè)計理想社會，馬克思是以勞動者的主體能動回歸和人的全面自由發(fā)展為指向來預(yù)測未來社會的。馬克思認為，在勞動過程中，勞動把時間引入人們的現(xiàn)實生活世界，形成了展現(xiàn)主體創(chuàng)造性的衡量標準，這是人的自由得以實現(xiàn)的歷史境域。在這一新的時間境域中，將會生成“個人的全面發(fā)展”[10]，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件[11]，這是人的自由的充分實現(xiàn)，人的發(fā)展是城市社會歷史發(fā)展的客觀要求和必然趨勢。

在中國語境下，城市空間從以資本邏輯為導(dǎo)向到以人本邏輯為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)換，就是要實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的人本價值復(fù)歸，實現(xiàn)人的全面發(fā)展，人的全面發(fā)展需要則表現(xiàn)為人民對自我完善、自我豐富和自我提升的美好期許和迫切愿望[6]。既然是以人民為中心，全心全意為人民服務(wù)，就要堅定地秉持“人本政府”的理念，構(gòu)建滿足公眾需求、奉行以社會需要為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，真切地奉行普通勞動者在城市風(fēng)險治理中的主體性地位，通過制度化的治理路徑和第三方的協(xié)同機制來體現(xiàn)和導(dǎo)入廣大民眾的智慧，不斷保障普通民眾的權(quán)益，從而為城市協(xié)同治理模式奠定以人為本的基礎(chǔ)，為市民提供高品質(zhì)公共服務(wù)、更充分的發(fā)展機會、更宜居的生活環(huán)境，創(chuàng)設(shè)一個具有公開、公平、公正的城市可持續(xù)發(fā)展共同體，人人共享城市發(fā)展文明成果。

以人為本的邏輯要求建立多元協(xié)同治理的框架，就是相對平等、相對獨立的多元化主體，在共同的目標設(shè)定下，出于合作共贏的和合共生意愿，基于一定的公共規(guī)則和平等秩序，建立互為支撐互助導(dǎo)向的協(xié)作共贏關(guān)系，通過彼此溝通、協(xié)調(diào)與合作等主體互動以及有機整合機制，強化社會融合度，均衡各方面利益結(jié)構(gòu)，通過政府更高的開放性，市場更規(guī)范的自由流動能力，社會公眾更順暢的參與機會、“寬松”板結(jié)化的社會秩序，努力實現(xiàn)城市風(fēng)險治理的整體性和一致性，從而實現(xiàn)城市共同治理的協(xié)同效應(yīng)，如圖1所示。

圖1 城市風(fēng)險治理范式的轉(zhuǎn)換

三、以人為本的多元協(xié)同治理機制構(gòu)建

面對源自現(xiàn)代社會的主體多元和利益分化，具有高度復(fù)雜性和復(fù)合性的社會風(fēng)險，無論是直屬于行政科層的政府風(fēng)險規(guī)制機構(gòu)，還是掌握專業(yè)風(fēng)險治理知識的專業(yè)公司和技術(shù)專家，抑或是擁有“地方性”獨特風(fēng)險經(jīng)驗和價值判斷優(yōu)勢的普通社會公眾，都無力單獨應(yīng)對現(xiàn)代社會風(fēng)險。充分激發(fā)和引導(dǎo)多元主體共同參與社會風(fēng)險治理的內(nèi)生活力和主動性積極性，集聚異質(zhì)性社會治理思想及行為，優(yōu)勢互補，在多元主體之間構(gòu)筑一種新的優(yōu)化平衡機制，既是現(xiàn)代社會治理以人為本的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)社會功能優(yōu)化和風(fēng)險治理效果倍增的必然選擇。因此，城市社會風(fēng)險治理既要懂得基于單一制國家政治特質(zhì)的秩序性要求，也要理解基于多元性社會的差異性特點[12]。以人為本的風(fēng)險治理范式，就是要求政府組織、市場組織與社會組織等多方主體，無一例外的是城市進行風(fēng)險治理的重要治理主體，風(fēng)險治理需要在異質(zhì)性治理主體之間形成理念共識，在政府、市場和普通公眾之間建立起合作伙伴關(guān)系，構(gòu)建由政府主導(dǎo)，吸納、賦權(quán)更多主體、更多層級共同參與的“多中心”協(xié)同治理體系，形成“政府——社會風(fēng)險治理機制”“市場——商業(yè)保險、儲蓄、投資的風(fēng)險補償機制”與“社會——家庭、社區(qū)、民間風(fēng)險救助機制”系統(tǒng)的、動態(tài)的、“三位一體”的社會風(fēng)險多元協(xié)同治理格局，有效破解“集體行動的困境”，真正體現(xiàn)以人為本。

協(xié)同治理是在多元主體之間的結(jié)構(gòu)塑造基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種整體治理效應(yīng)，是多元組織體系中各主體有機共生行為的共同目標結(jié)果。在協(xié)同治理機制中，多元組織體系中各主體根據(jù)協(xié)同秩序形態(tài)，通過整體構(gòu)造、競爭除錯、同步節(jié)奏、記憶聯(lián)想等功能，實現(xiàn)整個組織框架統(tǒng)一、一致且富有彈性的資源整合與行動。因此，實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)的有效多元組織結(jié)構(gòu)不是各個主體的簡單線性加總，而是各部門實現(xiàn)多主體、多目標、多層級、多環(huán)節(jié)的有效協(xié)同，實現(xiàn)各個主體行動目標和行動資源的有機契合，促進內(nèi)外部資源的融合共生協(xié)作，從而使各主體行動資源更好地支持協(xié)同行動目標的實現(xiàn)。從協(xié)同治理的整體收益看，組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)造效益的大小取決于各主體間的協(xié)同默契程度，這種協(xié)同默契程度主要表現(xiàn)為多元主體關(guān)系的共時性規(guī)則及有序結(jié)構(gòu)的互動和耦合程度，即整體系統(tǒng)的自組織運動程度和自組織行為特征。從各主體收益角度看，各主體在行動時不再僅僅從自身角度來考慮，也會與其所處的整體利益相關(guān)聯(lián)，個體利益要服從整體利益，不只是強調(diào)自由競爭，也強調(diào)團結(jié)合作，自覺有意識地產(chǎn)生系統(tǒng)的整體目標和特質(zhì)。

因此，城市風(fēng)險多元協(xié)同治理機制框架是政府、市場與社會公民等多元異質(zhì)性主體，通過流程再造和有效的協(xié)同機制，形成的耦合同步及結(jié)構(gòu)有序的動態(tài)自組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，為了保證分布于系統(tǒng)不同空間和層面的各個節(jié)點，實現(xiàn)資源的合理配置與有機融合，各個節(jié)點利用網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與信息技術(shù)進行頻繁的數(shù)據(jù)共享和交流互動，不斷對社會關(guān)系與秩序進行建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)，形成一個穩(wěn)健的、扁平化的、富有彈性的、創(chuàng)新包容的城市風(fēng)險治理自組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這個治理機制框架中，政府組織是核心主體和中心節(jié)點，居于全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主導(dǎo)地位，在理順各級政府組織之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，整合市場以及社會的力量，通過各個網(wǎng)絡(luò)節(jié)點縱向協(xié)同與橫向協(xié)同的相互支撐，形成多元主體協(xié)同治理的制度化規(guī)范體系與自組織化的治理網(wǎng)絡(luò)格局，在城市風(fēng)險治理中發(fā)揮制度設(shè)計和政策制定的作用，用以目標聚合及資源配置，并以共同的價值理念和利益訴求將城市風(fēng)險治理的各個主體有效整合起來，通過政治性約束和功能性激勵的有效結(jié)合來實現(xiàn)政府和市場組織、社會公民之間的巧妙平衡，形成一個上下貫通、內(nèi)外協(xié)調(diào)、互聯(lián)互通、緊密有致的合作體系，最終發(fā)揮城市風(fēng)險治理的社會整體合力。隨著風(fēng)險外延的擴大，加上城市特性對風(fēng)險治理復(fù)雜程度的加深，城市風(fēng)險治理很難單獨由政府一方做到全面管理。因此，除了政府的制度規(guī)范作用，同時需要市場組織的恰當(dāng)運用和社會公眾的實質(zhì)性參與。市場和社會公眾作為增強城市的公共安全水平、維持整個社會的穩(wěn)定發(fā)展的重要主體，在治理框架中占有重要地位，市場組織主要在投資激勵、計算理性、風(fēng)險補償方面發(fā)揮資源配置作用，社會公眾的實質(zhì)性參與主要是在民主協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)治理方面發(fā)揮積極參與的作用。市場組織、社會公眾之間的相互合作、相互溝通，共同促進了整個網(wǎng)絡(luò)格局協(xié)同關(guān)系的發(fā)生與發(fā)展，如圖2所示。

圖2 多元協(xié)同治理機制框架

四、多元協(xié)同治理機制實施路徑

(一)政府主導(dǎo)的風(fēng)險治理

政府，作為具有針對性的規(guī)則與規(guī)制(regulation)等公共權(quán)力的反映，其政治科層體系的組織架構(gòu)能夠確保社會風(fēng)險被及時分析與高效治理。一般來說，行政科層體系主導(dǎo)下的風(fēng)險治理有其合理性。首先，在風(fēng)險源頭治理上，政府能夠承擔(dān)主要預(yù)警的責(zé)任。面對錯綜復(fù)雜的社會風(fēng)險局面，政府能夠有效地結(jié)合風(fēng)險指數(shù)進行科學(xué)評級與分類，綜合運用模式識別、關(guān)聯(lián)分析、熱點推演、趨勢預(yù)測等技術(shù)手段對各種風(fēng)險進行預(yù)測、模擬，對城市可能遭受的社會風(fēng)險打擊做出預(yù)警研判。由于政府對于風(fēng)險信息的來源渠道比較正式公開，風(fēng)險鑒別過程比較謹慎可信，甚至關(guān)于風(fēng)險預(yù)警的話語體系也是比較嚴密正式的，從而對社會風(fēng)險的有效治理起著關(guān)鍵作用。其次，在風(fēng)險治理的過程中，政府會快速形成高度組織化的應(yīng)急聯(lián)動體系，在風(fēng)險治理第一線發(fā)揮絕對主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌調(diào)動人、財、物。幾乎所有的政府主導(dǎo)的風(fēng)險治理系統(tǒng)及裝備都非常精良，為了達到滿足龐大科層體系運作的需要，城市風(fēng)險治理成本巨大，需要大量資金被投入到風(fēng)險治理的技術(shù)領(lǐng)域——信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)分析、衛(wèi)星、軟件與感應(yīng)器等基礎(chǔ)設(shè)施，在這方面，政府具有顯著優(yōu)勢，可以集政府的力量進行大范圍動員，同時這些技術(shù)應(yīng)用和大數(shù)據(jù)共享也改變了政治科層體系煩瑣的組織流程與決策方式，減少了信息扭曲與時滯，提高了治理效率。再次，在風(fēng)險治理實施效果上，風(fēng)險治理的復(fù)雜性往往使政府的風(fēng)險治理效果相對令人滿意。政府作為公共權(quán)力的代表，可以利用一切可供利用的條件進行治理。科層制使各級政府之間、政府部門之間以及政府官員之間密切合作，在風(fēng)險治理的激勵和約束中統(tǒng)籌行動，最大限度地減少風(fēng)險、緩釋城市社會風(fēng)險的破壞力，共同創(chuàng)造出風(fēng)險治理效率。因此，要充分發(fā)揮政府作為中心節(jié)點高位推動和跨部門協(xié)調(diào)的組織能力，并以此敦促各職能部門“守土盡責(zé)”，將環(huán)環(huán)相扣的風(fēng)險治理制度化責(zé)任鏈條納入全國一盤棋的風(fēng)險治理框架中。

伴隨城市“電子政務(wù)”“智慧治理”“智能社區(qū)”等方式的推廣，城市風(fēng)險治理是大數(shù)據(jù)時代信息技術(shù)進行充分應(yīng)用的重要領(lǐng)域。在風(fēng)險治理載體上，大數(shù)據(jù)具有功能集成、反應(yīng)靈敏、扁平高效等特征，政府綜合利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，通過挖掘關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)相關(guān)性，加強現(xiàn)代信息技術(shù)在城市公共衛(wèi)生防疫、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急管理、抗災(zāi)減災(zāi)、社會安全和精準服務(wù)等領(lǐng)域的應(yīng)用，可以有效降低各類風(fēng)險發(fā)生的概率，提升城市風(fēng)險治理的高效化和精準化，最大限度地消除城市風(fēng)險的負面后果，確保社會安全的可持續(xù)發(fā)展[13]。在風(fēng)險治理渠道上，微信、微博、各種APP軟件等新媒介逐漸替代了報紙、電視、網(wǎng)站等傳統(tǒng)媒介，成為信息傳播的主要平臺，加快了數(shù)據(jù)資源的傳播速度，提升了人們對風(fēng)險隱患的接觸面和敏感度，但這種信息的即時傳播同時也降低了網(wǎng)絡(luò)信息的可辨識度。政府部門作為社會輿論的責(zé)任導(dǎo)向，有責(zé)任、有能力迅速、即時、客觀還原風(fēng)險事件真相，根據(jù)收集、跟蹤、分析的海量社交數(shù)據(jù)，探尋風(fēng)險事件發(fā)生的誘因和動態(tài)過程，及時公布信息，加強客觀輿論導(dǎo)向。在風(fēng)險治理機制上，采用技術(shù)協(xié)同治理，這種技術(shù)協(xié)同通過技術(shù)賦權(quán)和技術(shù)監(jiān)管兩個方面來實現(xiàn)[14]。技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)監(jiān)管的合理動態(tài)平衡，使政府部門各個機構(gòu)之間由于信息共享及充分流動而形成一種更加開放性、扁平化的治理結(jié)構(gòu)。技術(shù)協(xié)同治理打破了行政組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的封閉性，彌補了橫向部門分工和縱向?qū)蛹墑澐值慕Y(jié)構(gòu)性隔絕，增加了公共體制的韌性，大大降低了風(fēng)險治理成本[15]。政府主要通過頂層設(shè)計自上而下統(tǒng)一規(guī)劃風(fēng)險大數(shù)據(jù)庫，建立相關(guān)資源大數(shù)據(jù)標準體系及共享平臺，加快部門間的數(shù)據(jù)信息共享，改變各自為政的數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)壁壘現(xiàn)象，從而有效應(yīng)對越來越復(fù)雜的風(fēng)險局面。根據(jù)統(tǒng)一高效的數(shù)據(jù)庫，對城市規(guī)劃、建設(shè)、運行和管理中的各種現(xiàn)實問題和隱患進行通盤考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，對各級各類社會風(fēng)險時刻處于安全狀態(tài)的實時監(jiān)控中，從源頭預(yù)防矛盾和風(fēng)險發(fā)生，大力開發(fā)社會風(fēng)險治理技術(shù)工具，構(gòu)建“識別、評估、防范”風(fēng)險的相關(guān)管理機制，有效實施風(fēng)險化解甄別疏導(dǎo)機制，大力提高風(fēng)險治理效率。

政府的主要治理責(zé)任并不意味著技治主義，不能過度強調(diào)技術(shù)驅(qū)動和算法，相反，政府必須警惕信息技術(shù)在促進多元主體共同治理過程中的內(nèi)卷化現(xiàn)象，信息技術(shù)的使用是一把雙刃劍，要摒棄對風(fēng)險治理的技術(shù)性特征的過度應(yīng)用，合理使用技術(shù)治理工具，防止技術(shù)性治理工具的濫用。各種風(fēng)險技術(shù)的模擬、預(yù)測分析的結(jié)果只是作為決策參考的依據(jù)之一，而不應(yīng)該替代政府部門去判斷、決策與執(zhí)行，更不應(yīng)該舍棄風(fēng)險治理中的人性化關(guān)懷。尤其要警惕并防范“數(shù)字利維坦”對風(fēng)險治理的偏離，工具主義的技術(shù)邏輯并不能包治百病，不可能承載風(fēng)險治理的所有戰(zhàn)略目標，甚至技術(shù)治理運用失當(dāng)以及不均衡還有可能成為風(fēng)險的來源之一，工具理性的放大風(fēng)險也需要防范。

(二)市場組織的恰當(dāng)運用

在新常態(tài)經(jīng)濟形勢下，面對創(chuàng)新不足、產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)泡沫、債務(wù)風(fēng)險等這些重大市場問題，黨的十八屆三中全會提出，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮市場的作用。城市空間無論是存量還是增量，都是資源不斷得到重新配置的過程，因此發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高市場在資源配置中的效率，優(yōu)化價格機制配置，是激發(fā)城市空間發(fā)展的活力所在。

對市場組織的運用，原因有三：一是市場是政府風(fēng)險治理的有益補充。政府主導(dǎo)的城市精細網(wǎng)格化治理成本高昂，必須有強大的財政預(yù)算作為后盾，治理難度的增加及治理層次的差異性導(dǎo)致政府將部分的治理權(quán)力讓渡給市場組織。特別是在財力緊張的情況下，市場組織的介入可以化解政府宏觀風(fēng)險治理的壓力，所以市場主體的運用有其合理性。二是市場的風(fēng)險偏好。與其他主體不同的是，政府和社會公民是風(fēng)險厭惡者，而市場則是風(fēng)險偏好者，通過風(fēng)險獲利本身就是一項重要的市場職能。同時市場中私人部門趨利避害的理性本性，使其對于風(fēng)險更加敏感且更富有彈性與創(chuàng)新精神，能夠?qū)︼L(fēng)險進行科學(xué)的評估和補償，提高個人參與風(fēng)險管理的積極性。三是市場化不足是中國目前風(fēng)險損失補償體系面臨的主要問題，商業(yè)市場化保險承保不足，風(fēng)險發(fā)生后，損失補償主要依靠國家財政和民間捐助。所以，需要將市場組織的專業(yè)化理念、經(jīng)驗、技術(shù)和方法納入城市社會風(fēng)險多元協(xié)同治理體系中來，市場專業(yè)公司本身的風(fēng)險管理專業(yè)優(yōu)勢，以及集合各領(lǐng)域風(fēng)險管理專家形成的資源平臺優(yōu)勢，足以在風(fēng)險預(yù)防、消減、分散、共擔(dān)等環(huán)節(jié)發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

因此，在城市的風(fēng)險治理中，應(yīng)該不斷健全完善城市社會風(fēng)險公共治理的市場化機制，以政府購買服務(wù)、招投標的方式，聘請城市社會風(fēng)險專業(yè)管理保險公司，引導(dǎo)風(fēng)險管理專門機構(gòu)積極參與到城市風(fēng)險管理和治理服務(wù)中來。一方面，政府通過委托專業(yè)保險公司承擔(dān)重要行業(yè)、重點領(lǐng)域的風(fēng)險管理事項，使保險業(yè)與城市風(fēng)險治理的重點建設(shè)、重大任務(wù)緊密對接、協(xié)調(diào)發(fā)展，以充分發(fā)揮風(fēng)險治理專家、中介機構(gòu)的技術(shù)支撐作用，逐步建立健全企業(yè)委托服務(wù)模式、安全協(xié)作模式、協(xié)會自治模式等，提高城市社會風(fēng)險治理效率，分散政府的保險壓力。這些市場組織是城市風(fēng)險治理可以依托的重要力量，其風(fēng)險管理服務(wù)滲透到自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、公共安全、市政交通、環(huán)境污染、空氣質(zhì)量等各個方面，通過風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、隱患排查與整改等措施的實施，能夠著力提升防災(zāi)防損的客戶風(fēng)險管理方案，促進各領(lǐng)域安全生產(chǎn)主體責(zé)任的全面落實，客觀上起到協(xié)助政府城市風(fēng)險治理的作用。另一方面，市場組織也要自覺融入城市風(fēng)險治理中。目前保險行業(yè)保險產(chǎn)品的設(shè)計和保險服務(wù)還需要大力加強，只有更加積極地投入到城市社會風(fēng)險治理中，依托更大領(lǐng)域和范圍的保險產(chǎn)品，積極推介體現(xiàn)保險本質(zhì)功能的產(chǎn)品和服務(wù)，才可以提高自身的專業(yè)能力，加快保險產(chǎn)品創(chuàng)新，改進保險服務(wù)，提升保險風(fēng)險管理技術(shù)水平，增強保險機構(gòu)的核心競爭力。

需要指出的是，在市場對風(fēng)險進行治理的過程中，需要恰當(dāng)運用市場機制。隨著市場在空間范圍上的不斷擴展以及自身結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜化，市場機制不僅是治理風(fēng)險的重要機制，也是現(xiàn)代社會重要風(fēng)險的來源之一。市場組織的戰(zhàn)略目標與政府不同，其贏利本性有可能運行失誤或發(fā)揮不當(dāng)，會直接導(dǎo)致經(jīng)濟動蕩，進而使風(fēng)險不斷放大，其引發(fā)的風(fēng)險可能是涉及全球性的，比如2008年金融危機。同時，更重要的是市場機制所驅(qū)動的效用最大化和利潤最大化雖然能夠提高經(jīng)濟效率，但也會破壞人類與自然界的關(guān)系，在分配上惡化人與人之間的關(guān)系，從而產(chǎn)生新的風(fēng)險。

壓風(fēng)系統(tǒng)是煤礦生產(chǎn)保障的重要組成部分，本文針對礦壓風(fēng)機組無遠程監(jiān)控功能的現(xiàn)狀，首先分析了其機組設(shè)備的功能和參數(shù)，然后確定了遠程監(jiān)控平臺改造的目標和基本結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，分別提出了針對現(xiàn)場設(shè)備層和PLC控制層中相關(guān)硬件的改造方案，隨后介紹了上機位監(jiān)控軟件的開發(fā)和功能設(shè)置等，本文研究內(nèi)容對煤礦壓風(fēng)系統(tǒng)在線監(jiān)控平臺的設(shè)計與改造具有積極參考價值。

由此可知，風(fēng)險治理的市場化組織和政府主導(dǎo)，是相輔相成的有機共生關(guān)系，不是非此即彼的相互替代關(guān)系。市場機制主要是作用于能夠參與商業(yè)保險的項目和領(lǐng)域，重在提高參保率和積極性；政府主導(dǎo)機制重在風(fēng)險治理規(guī)劃、設(shè)計和一些事關(guān)國計民生的重要保險保障領(lǐng)域，二者共同承擔(dān)城市的風(fēng)險治理。作為政府，要增強保險保障服務(wù)和預(yù)防城市風(fēng)險治理的統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)保險責(zé)任和領(lǐng)域分類指導(dǎo)，重點推動購買安全保障的保險民生工程；作為市場組織，要促進風(fēng)險市場化承擔(dān)機制與多層次災(zāi)害補償市場機制的有效形成，促進商業(yè)化保險在城市社會風(fēng)險治理中功能作用的切實發(fā)揮。

(三)社會公眾的實質(zhì)性參與

城市空間不僅是國家權(quán)力支配的政治空間，也是民眾生活的社會空間，國家與社會在風(fēng)險治理中良性相倚的格局，需要對社會公眾的影響力進行重塑。在以往的城市風(fēng)險管理體制中，城市風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)雖然存在積極的“結(jié)構(gòu)演進”的一面，但受工具主義的影響，總體上仍表現(xiàn)為“結(jié)構(gòu)固化”的特征，忽視了風(fēng)險治理中社會公眾“個性化信息需求”不斷增長的趨勢。作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點型的主體，社會公眾的主體性發(fā)育水平一般較低，社會公眾在風(fēng)險治理過程中通常成為“沉默的一群人”。根據(jù)“海因里希法則”(Heinrich's Law)，統(tǒng)計規(guī)律說明在一件重大安全事故的背后，必有29件輕度事故的發(fā)生，并同時存在300件潛在隱患。而這些隱患，僅靠政府是難以發(fā)現(xiàn)的。鑒于城市風(fēng)險的耗散性，需要凝心聚力群防群治推動整個城市大系統(tǒng)。例如，2012年7月北京發(fā)生歷史罕見的特大暴雨，盡管政府部門多次發(fā)出預(yù)警，仍然造成了嚴重損失，79人死亡，直接經(jīng)濟損失超過50億元，社會公眾對風(fēng)險背后的“隱患”數(shù)量、程度如何等問題顯然沒有與政府同步，應(yīng)急預(yù)案沒有轉(zhuǎn)化為應(yīng)急能力，因此公眾參與的效果并沒有達到理想目標。

城市社會風(fēng)險治理的精細化實踐一再證明，對于眾多非重點受災(zāi)因素、重大事故背后的隱患預(yù)警，單靠政府主導(dǎo)機制是遠遠不夠的，因此特別需要因勢利導(dǎo)激活社會的內(nèi)生能力和自治能力，拓展微觀社會機制的成長空間，推動社會功能的自我修復(fù)，創(chuàng)設(shè)合理制度環(huán)境促使更多的社會微觀結(jié)構(gòu)性原子單元，如社區(qū)、社會組織和公眾，來共同參與、承擔(dān)風(fēng)險化解的功能，增強社會應(yīng)對風(fēng)險的韌性。社區(qū)作為最貼近人民群眾的組織，扎根群眾基層是其最大的優(yōu)勢，容易產(chǎn)生情感共鳴、社會韌性、集體權(quán)利以及身份認同，發(fā)揮好對社區(qū)微治理的宣傳教育、培訓(xùn)指導(dǎo)、監(jiān)測預(yù)警等共建共治作用，形成得到社區(qū)認同的社會微觀層面上的規(guī)則、習(xí)慣以及認知方式，從而成為有效風(fēng)險治理的基層中堅力量。社會組織也是風(fēng)險治理當(dāng)中的重要主體，作為一種自發(fā)的結(jié)構(gòu)性力量，社會組織的靈活性、專業(yè)性和創(chuàng)新性的特點，能夠顯著改善公共服務(wù)供給格局，彌補政府及市場組織在風(fēng)險治理中的缺陷。因此，風(fēng)險治理離不開社會公眾這一重要參與主體，21世紀是地方治理的新時代，一個以公民治理為中心和主導(dǎo)的時代[16]。只有通過風(fēng)險教育、風(fēng)險隱患排查等具體的實際行動，努力提升公民的風(fēng)險識別、防范能力，擴展公民有序參與風(fēng)險治理體系的具體行動，才能真正實現(xiàn)公眾的實質(zhì)性參與，筑牢整個城市的社會風(fēng)險治理基礎(chǔ)。

因此，我國公眾參與城市社會風(fēng)險治理創(chuàng)新，應(yīng)積極借鑒國外風(fēng)險治理的先進理念和成功經(jīng)驗，立足高質(zhì)量發(fā)展背景下風(fēng)險治理的新目標、新要求，不斷探索城市公眾參與風(fēng)險治理的新思路，創(chuàng)新公眾參與風(fēng)險治理的制度渠道，使公眾參與的風(fēng)險治理成為城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力?！叭嗣癯鞘腥嗣窠?、人民城市人民管”，風(fēng)險治理的精細化管理需要公眾的實質(zhì)性參與，積極探索公眾參與城市高質(zhì)量發(fā)展共建、共治、共享的典范，不斷加強社會治理制度建設(shè)，努力提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[17]。堅持人人盡責(zé)、人人享有，促進城市社會公平正義，不斷滿足人民日益增長的對美好生活的追求，形成切實有效的社會風(fēng)險治理、良好的社會運行秩序，切實增強人民的獲得感、幸福感和安全感。

這種實質(zhì)性參與，就是公民透過以協(xié)商理念為基礎(chǔ)所建構(gòu)起來的程序性制度和風(fēng)險溝通渠道，就特定的風(fēng)險議題向政府、企業(yè)、他人自由充分地表達自己的社會訴求的穩(wěn)定的公共話語空間。盡管不同群體的風(fēng)險認知、表達能力與可得性表達渠道存在客觀差異，但是一旦構(gòu)建了這樣一種空間，則公眾就可以充分展現(xiàn)自己的風(fēng)險偏好，闡述自己的價值理念，貢獻自己的風(fēng)險知識，并為自己的風(fēng)險偏好、觀點、利益訴求和價值訴求等提供富有邏輯的合理證明。同時，風(fēng)險治理決策參與者也得以向參與公眾分享自己的觀點和利益訴求，與參與公眾展開切實充分的風(fēng)險溝通，并圍繞風(fēng)險展開理性辯論，有效化解公眾疑慮和恐懼情緒。社會公眾的實質(zhì)性參與會帶來巨大的乘數(shù)效應(yīng)，實現(xiàn)城市空間從“我”到“我們”的轉(zhuǎn)變，推動“社會治理共同體”的形成與發(fā)展[18]，從而最大限度地規(guī)避風(fēng)險于無形。比如首都市民的社會參與意識較為濃厚，形成了富有建設(shè)性的參與方式，在城市社會風(fēng)險治理領(lǐng)域涌現(xiàn)出了“朝陽群眾”“西城大媽”“海淀網(wǎng)友”和“豐臺勸導(dǎo)隊”等具有典型代表性的公眾參與群體。

結(jié) 語

隨著城市社會高度復(fù)雜性和高度不確定性的增強，以資本邏輯引致的風(fēng)險控制思路難以有效發(fā)揮城市社會風(fēng)險治理效果。與資本邏輯的風(fēng)險治理思路不同，以人為本的邏輯則是以人的城鎮(zhèn)化為旨趣的空間人本化。這種以人為本的邏輯要求充分發(fā)揮政府、市場組織及社會公眾的多元協(xié)同治理機制，切實激活多元主體共同參與城市社會風(fēng)險治理的主動性積極性和內(nèi)生能力的提升，集聚異質(zhì)性社會治理思想及行為，明確政府的主導(dǎo)制度規(guī)范作用，不斷推動市場組織市場化機制的恰當(dāng)運用和社會公眾的實質(zhì)性參與，優(yōu)勢互補，相機平衡，從而實現(xiàn)城市社會功能的優(yōu)化與社會風(fēng)險治理效果的倍增效應(yīng)。

社會風(fēng)險作為一種“全球風(fēng)險社會”形態(tài)，不可能被消滅，只能通過增強社會韌性的協(xié)同機制來化解和治理，舊的風(fēng)險被治理，新的風(fēng)險又產(chǎn)生。社會風(fēng)險既是挑戰(zhàn)也是機遇，在我國“十四五”開局之年，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升，我國的城市社會風(fēng)險治理思路和巨大成效，必將為全球城市社會風(fēng)險治理貢獻中國智慧。

注 釋：

①這些風(fēng)險事故分別為：2012年北京“7·21”特大暴雨災(zāi)害、2013年青島“11·22”輸油管道爆炸事故、2014年上?！?2·31”跨年夜外灘踩踏事件、2015年天津“8·12”港口爆炸事故、2015年深圳“12·20”渣土滑坡事故、2017年北京“11·18”大火。