村莊規(guī)劃視角下全域土地綜合整治探討

李星雨

【摘要】在新時期，國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃不僅要以人為本，而且要重視生態(tài)保護。村莊規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃體系下的一個分支，是進行鄉(xiāng)村建設的詳細規(guī)劃，在規(guī)劃的過程中，必須按照鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史，以及鄉(xiāng)村的具體布局，對城鄉(xiāng)之間的關系進行統(tǒng)籌，實現(xiàn)兩規(guī)合一，節(jié)約土地資源，從而提高土地的利用效率，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。基于此，本文主要探討了村莊規(guī)劃視角下全域土地綜合整治。

【關鍵詞】全域土地綜合整治;鄉(xiāng)村振興;對策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

22.026

1、我國國土空間規(guī)劃提出的背景

我國開展國土空間規(guī)劃的構建是由兩個方面提出：一是為了實現(xiàn)“一張圖”管控多種規(guī)劃的矛盾問題;二是為了由于生態(tài)文明建設的提出而進一步管控國土問題。我國以前實行的空間規(guī)劃包括住建部門主導的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部門主導的土地利用規(guī)劃和發(fā)改委主導的主體功能區(qū)規(guī)劃三大空間規(guī)劃類型。但三大規(guī)劃之間沖突矛盾較多，其中土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間關于建設用地指標的沖突矛盾尤為突出，因此出現(xiàn)了大量規(guī)劃需要調整的問題，不僅減弱了規(guī)劃在頂層設計的權威性，而且對實際實施落地帶來巨大的影響。只有國土空間規(guī)劃的統(tǒng)一搭建，才能從問題的源頭解決多種規(guī)劃帶來的矛盾。隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略逐步上升為國家戰(zhàn)略，因生態(tài)要素保護帶來的國土全要素管控訴求日益強烈。2015年國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在強調對山水田林湖草的生態(tài)保護的同時，明確提出構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃。至此，我國的國土空間規(guī)劃拉開序幕[1]。

2、開展全域土地綜合整治的思路及對策

開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點工作，應該突出生態(tài)優(yōu)先、注重規(guī)劃引領，通過多部門聯(lián)動、多項政策整合、多元化投入，整體推進全域土地綜合整治工作順利實施，助力鄉(xiāng)村振興。

2.1突出生態(tài)優(yōu)先，注重規(guī)劃引領

（1）堅持把山、水、林、田、湖、草作為一個生命共同體，通過整體考慮，在規(guī)劃、設計、施工等方面，突出生態(tài)理念，因地制宜，統(tǒng)籌推進耕地保護、生產生活環(huán)境改善、閑置土地整治、建設用地復墾、低效用地再開發(fā)等農村建設用地整治，以及廢棄礦山綜合治理、河流流域治理等生態(tài)環(huán)境整治修復。

（2）建立統(tǒng)一協(xié)調的工作平臺，協(xié)調政府各個相關部門以及社會相關組織和企業(yè)，整合自然資源、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境、交通、水利等各方資源推動鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作;完善全域土地綜合整治項目的報批規(guī)則，簡化審批事項、審批流程和審批材料;允許試點地區(qū)綜合運用美麗鄉(xiāng)村建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、低效用地再開發(fā)、基本農田等相關政策手段，對全域土地綜合整治實施的各類項目實行統(tǒng)一規(guī)劃管理[2]。

2.2城市生態(tài)背景下的空間發(fā)展格局

城市生態(tài)空間作為城市的必要組成部分，開始承擔起社會矛盾與城市問題緩沖器的作用，服務對象也由少數(shù)人擴展到大多數(shù)。在當前背景下，城市生態(tài)在國土空間規(guī)劃中所表現(xiàn)的是在生態(tài)學原理和城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的指導下，通過調節(jié)城市復合生態(tài)系統(tǒng)內部的各種生態(tài)關系，改善生態(tài)系統(tǒng)結構和功能，合理利用自然資源，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，促進人與社會、經濟、自然的協(xié)調發(fā)展。充分響應國土空間規(guī)劃的要求下，以生態(tài)保護區(qū)位為基本出發(fā)點，目的是以能落地實施的空間管控為重點，進行生態(tài)保護和修復。國土空間規(guī)劃中所要求的空間管控的統(tǒng)一落實，從城市的生態(tài)環(huán)境和自然資源為基礎進行研究，以城市生態(tài)規(guī)劃為理論出發(fā)點，結合目前城市的經濟發(fā)展、資源消耗等現(xiàn)狀，對城市發(fā)展所帶來的影響進行預測。

2.3充分發(fā)揮基層組織的主體作用，激發(fā)內生動力

有效治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要義之一，開展全域土地綜合整治應建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構和治理能力完善。通過提升鄉(xiāng)村治理能力，在規(guī)范管理和制度約束的基礎上，由自然資源部門負責提供政策平臺和業(yè)務指導，村集體經濟組織充分發(fā)揮主體作用，凝聚民心，共同參與到全域土地綜合整治的規(guī)劃編制、項目申報、項目實施及后期管護等工作中。同時，開展全域土地綜合整治應以人為本，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境得到改善、宜居性得到提升、一二三產業(yè)得到融合發(fā)展等，搞活農村經濟，激發(fā)農民開展全域土地綜合整治的內生動力。

2.4從工程規(guī)劃邁向政策規(guī)劃

現(xiàn)階段的村莊規(guī)劃依然側重于工程建設，這樣的規(guī)劃對政府而言是有利的，但剛性較強，實施效果并不是很好。村民真正的需求并非只有進行工程建設才能解決。就目前情況來看，根據村民的實際需求，需要進行政策性的規(guī)劃，這才是村莊規(guī)劃的主導，通過制定相關的政策，讓村民可以有足夠的發(fā)展空間，這樣有利于村民發(fā)揮自己的聰明才智，實現(xiàn)個人的發(fā)展，從而推動整個村莊的發(fā)展[3]。

2.5強化多領域、多專業(yè)的合作

村莊規(guī)劃涉及很多領域，是一項比較復雜的工作。目前，村莊規(guī)劃通常依靠城鄉(xiāng)規(guī)劃師來進行村莊的規(guī)劃編制，城鄉(xiāng)規(guī)劃師雖是專業(yè)人員，擁有較寬的視野，但在研究時很難做到深入。所以，在進行村莊規(guī)劃時，應該成立一個專業(yè)人員的項目組，由多個專業(yè)人員共同探討，進行更加專業(yè)的研究。另外，村莊規(guī)劃屬于國土空間總體規(guī)劃中的詳細規(guī)劃，在進行規(guī)劃時，需要按照一定的順序制定村莊規(guī)劃體系，從而更好地指導村莊進行建設。

2.6將用途管控作為保障

在進行村莊規(guī)劃時，需要把土地作為載體，然后依據國土空間的用途管制規(guī)則，守住生態(tài)保護的紅線和永久基本農田的紅線。在規(guī)劃時，還要結合鄉(xiāng)村生活及產業(yè)建設發(fā)展的需求，對產業(yè)的發(fā)展、公共基礎設施建設及居民點的建設等進行統(tǒng)籌規(guī)劃，讓國土空間規(guī)劃可以和其他規(guī)劃進行有效銜接，嚴格控制建設規(guī)模。根據村莊的類型和項目的需求，對村莊的建設用地進行綜合分配，在利用村莊土地時做到合理有序，從而有效保障村莊規(guī)劃得以順利實施。

2.7加強監(jiān)管評估，嚴控風險

各級自然資源部門要嚴格履行監(jiān)管職責，抓住關鍵環(huán)節(jié)開展事前、事中和事后監(jiān)管。一是在試點階段嚴格項目申報，從村莊規(guī)劃、資金保障能力、群眾意愿等方面，優(yōu)化選擇試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是建立全域土地綜合整治監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)全域土地綜合整治從申報、實施到驗收全流程信息化管控。三是利用遙感手段，定期監(jiān)測村莊規(guī)劃的落實情況，防止侵犯農民權益、影響社會穩(wěn)定的不良傾向。四是嚴格驗收評估，做好全域土地綜合整治的年度評估和綜合評估，嚴格規(guī)范新增耕地指標的驗收認定和交易管理。五是做好績效運行監(jiān)控和評價，全面掌握全域土地綜合整治資金使用情況，及時評價經濟效益、社會效益和生態(tài)效益等建設成效。

結語：

村莊規(guī)劃屬于法定規(guī)劃，在國土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村地區(qū)中的詳細規(guī)劃，在多種沖突及融合的基礎上，用村莊這個最小的行政單位。站在全局的角度上，對村莊的生產、生活，以及生態(tài)等空間進行相應的安排。編制好國土規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃，對村莊的發(fā)展及實現(xiàn)精準脫貧，以及建設好新農村，都具有重要的意義。

參考文獻：

[1]賈文濤.全域土地綜合整治著力釋放綜合效益[N].中國自然資源報，2020-2-5（3）.

[2]李紅舉，曲保德.全域土地綜合整治的實踐與思考[J].中國土地，2020（6）：37-39.