基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的法律制度之構(gòu)建

[摘 要] 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)用地生態(tài)安全具有制約性。建立基于農(nóng)用地生態(tài)安全的集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度的必要性不僅體現(xiàn)在當(dāng)前忽視農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度的弊端上，也體現(xiàn)在建立基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實(shí)意義上?；谵r(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的立法目標(biāo)選擇應(yīng)定位在保障糧食安全、維護(hù)生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展三個(gè)方面，以此為基礎(chǔ)，在法律制度體系構(gòu)建上應(yīng)包括建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)管制制度、生態(tài)安全信息制度、生態(tài)安全預(yù)警制度、生態(tài)安全應(yīng)急制度等。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)用地生態(tài)安全;農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;市場(chǎng)化流轉(zhuǎn);法律制度

[中圖分類號(hào)] F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)]1673-0461（2021）06-0064-09

眾所周知，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下優(yōu)化土地資源配置、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入以及體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇。然而，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)過程中卻呈現(xiàn)大量的農(nóng)用地“非農(nóng)化”“非糧化”“工業(yè)化”等不利于農(nóng)用地生態(tài)安全的問題，尚未引起人們足夠的關(guān)注。因而，在生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念成為社會(huì)未來發(fā)展的總趨勢(shì)下，從農(nóng)用地生態(tài)安全視角探討集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的法律制度構(gòu)建問題，既符合新的政策指向也具有現(xiàn)實(shí)必要性。

近年來，我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)用地生態(tài)安全問題的研究有相當(dāng)進(jìn)展。對(duì)于農(nóng)用地生態(tài)安全問題的研究，學(xué)界形成較一致的看法是土地利用覆被及其結(jié)構(gòu)的改變會(huì)影響區(qū)域生態(tài)安全，但現(xiàn)行對(duì)農(nóng)用地生態(tài)安全的研究大多忽視農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)對(duì)其造成的影響。[1]另一方面，我國(guó)關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)制度的研究發(fā)展迅速。當(dāng)前，在對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市的制度研究方面，學(xué)者們較多關(guān)注的是如何保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益以及國(guó)家在喪失建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)壟斷地位后如何保障政府的財(cái)政收入來源，[2]但對(duì)在現(xiàn)行土地利用規(guī)劃和用途管制下為糧食生產(chǎn)安全及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出較大貢獻(xiàn)和犧牲的農(nóng)用地耕種者受損的生態(tài)利益補(bǔ)償關(guān)注較少，特別是對(duì)入市后給農(nóng)用地保護(hù)尤其是農(nóng)用地生態(tài)安全帶來的沖擊也未引起足夠的重視。[3]隨著研究的深入，部分學(xué)者開始關(guān)注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)用地生態(tài)的影響，但當(dāng)前研究缺乏系統(tǒng)性和全面性，且集中在農(nóng)業(yè)和農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策和措施上，未能從制度根源上對(duì)給農(nóng)用地生態(tài)安全造成不利影響的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行深入研究以及探索如何科學(xué)建構(gòu)其法律制度體系。

盡管新修訂的 《土地管理法》首次在立法上規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可直接入市流轉(zhuǎn)，但從目前來看，還有以下問題急需要研究解決：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)給農(nóng)用地生態(tài)安全帶來的負(fù)面影響如何規(guī)避，頂層設(shè)計(jì)如何跟進(jìn);尤其是要研究農(nóng)用地生態(tài)安全對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的要求表現(xiàn)在哪些方面;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)又將對(duì)農(nóng)用地生態(tài)安全有哪些制約性;應(yīng)當(dāng)如何建立適應(yīng)農(nóng)用地生態(tài)安全要求的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的法律制度。毋庸置疑，建立基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)法律制度，在實(shí)踐層面，有助于解決農(nóng)用地的生態(tài)溢出效益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)用地生態(tài)安全、糧食安全、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等公共利益的實(shí)現(xiàn);在理論層面，一方面，開創(chuàng)了農(nóng)用地生態(tài)安全問題、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)問題及其法律制度問題的交叉性研究，形成了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)制度的新認(rèn)知;另一方面，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)而導(dǎo)致的農(nóng)用地生態(tài)損害成本納入到土地價(jià)值補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成部分中，破除了過度依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)思維定勢(shì)，擴(kuò)展了對(duì)農(nóng)村土地資源配置績(jī)效考評(píng)的研究視角。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)用地生態(tài)安全的制約性分析

（一）農(nóng)用地生態(tài)安全與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)概念的界定

1.關(guān)于農(nóng)用地生態(tài)安全的界定

關(guān)于生態(tài)安全的概念，早在20世紀(jì)70年代提出之初就與生態(tài)危機(jī)、生態(tài)災(zāi)害或者生態(tài)問題等概念緊密相連，由于其內(nèi)涵的豐富性和涉及面的復(fù)雜性，學(xué)者們對(duì)其研究的角度也不盡相同，所以至今在理論界也沒有形成一致的認(rèn)識(shí)。我國(guó)政府在《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》（國(guó)發(fā)[2000]38號(hào)）中將國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全定義為“一個(gè)國(guó)家賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)”。[4]因此，可認(rèn)為生態(tài)安全是指生態(tài)環(huán)境的健康、完整和不受破壞的狀況。為更準(zhǔn)確理解生態(tài)安全的內(nèi)涵，首先，要厘清生態(tài)安全與環(huán)境安全的區(qū)別。生態(tài)與環(huán)境是有差異的，環(huán)境是圍繞某個(gè)主體（包括人或其他生物）并對(duì)該主體產(chǎn)生影響的所有外在客體組成的系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)客體對(duì)主體的影響和作用;而生態(tài)是指某一生物群落與周圍環(huán)境之間的相互依賴和相互制約的狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)的是這種相互關(guān)系是否平衡或者協(xié)調(diào)。因此生態(tài)安全的范圍要大于環(huán)境安全，生態(tài)安全不僅體現(xiàn)為自然生態(tài)系統(tǒng)的安全，還體現(xiàn)在人工生態(tài)系統(tǒng)安全和自然——人工復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的安全等方面，是一個(gè)復(fù)雜的安全系統(tǒng)。其次，要明確衡量生態(tài)安全的標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)安全體現(xiàn)的是生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人的需求的滿足，換言之，生態(tài)安全以生態(tài)系統(tǒng)是否能提供滿足人類需要的生態(tài)因子為其衡量的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)提供從物質(zhì)、能量上滿足人類的物質(zhì)層面的較低需求以及滿足人類自尊、自我實(shí)現(xiàn)等精神層面的更高需要的生態(tài)因子才是安全的。綜上所述，將生態(tài)安全引申至農(nóng)用地利用過程中，所謂農(nóng)用地生態(tài)安全是指人類開發(fā)利用農(nóng)用地過程中，土地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不受破壞，并且為人類提供的生態(tài)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量能滿足人類物質(zhì)層面和精神層面的需要。

2.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的界定

我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》（2020）第4條根據(jù)用途的不同，將全國(guó)土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型。上述分類是通過國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)的，立法將土地做如此劃分的目的是為了將全國(guó)的土地納入規(guī)劃用途管制的范疇。[5]依據(jù)現(xiàn)行立法對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)定，可以將其界定為：所有權(quán)歸農(nóng)民集體，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織投資地從事各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地，其范圍主要涉及宅基地、公益性公共設(shè)施用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。由此可知，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地被包含在集體建設(shè)用地之中，可以說前者是后者的下位概念。結(jié)合集體建設(shè)用地的界定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指純粹以盈利為目的從事相關(guān)建設(shè)用途的集體建設(shè)用地，其典型的特征是營(yíng)利性和資本性。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與具有福利性質(zhì)、只能由村集體成員自住的農(nóng)村宅基地以及不能用于經(jīng)營(yíng)的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地”是有區(qū)別的。換言之，在集體建設(shè)用地的三種類型中，只有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才能入市流轉(zhuǎn)。因此，在明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范疇基礎(chǔ)上，其市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的界定就迎刃而解了。所謂集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，是指在符合城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃下，依托市場(chǎng)供需和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，按照“同地、同權(quán)、同價(jià)”的原則將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給其他市場(chǎng)主體，以實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能以及促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源的合理化配置。從土地流轉(zhuǎn)的用途是否改變分析，土地流轉(zhuǎn)既有完全改變土地用途的功能性流轉(zhuǎn)，也有土地用途不變化前提下的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。如上文所述，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，土地使用權(quán)由村集體轉(zhuǎn)移到土地開發(fā)利用主體，在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，用地企業(yè)可以將該地塊用于工業(yè)、商業(yè)、物流、辦公等用途，由此可知，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)既屬于土地功能性流轉(zhuǎn)，也是土地權(quán)利流轉(zhuǎn)，二者同步進(jìn)行，融為一體。目前，從全國(guó)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式靈活多樣，包括出讓、租賃、入股、抵押等形式，在范圍上既涉及物權(quán)性的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，也包括債權(quán)性的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)用地生態(tài)安全的制約性分析

為促進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，緩解城市化高速發(fā)展下建設(shè)用地供應(yīng)不足的緊張局面，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度性出場(chǎng)的積極功能不言而喻。然而，隨著集體建設(shè)用地入市規(guī)模的擴(kuò)大，由此帶來的農(nóng)用地生態(tài)問題也越來越突出，但引人擔(dān)憂的是集體建設(shè)用地入市帶來的生態(tài)問題往往被忽視。這是由于集體建設(shè)用地入市所帶來的經(jīng)濟(jì)效益是顯性的，能夠直接實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，而集體建設(shè)用地入市給農(nóng)用地所帶來的生態(tài)問題卻是隱性的和間接的，在時(shí)間上呈現(xiàn)滯后性，通常要過較長(zhǎng)的時(shí)間周期才能體現(xiàn)出來。從生態(tài)影響的角度分析，農(nóng)村集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)用地生態(tài)安全的制約性主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.易引起農(nóng)用地非農(nóng)化、非糧化的傾向，造成農(nóng)村土地資源破壞嚴(yán)重

隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市，在巨大利潤(rùn)的刺激下，某些地方開始違反法律和政策的規(guī)定擅自占用耕地或農(nóng)用地，通過與不法開發(fā)商勾結(jié)，打著發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、采摘農(nóng)業(yè)的旗號(hào)，在未履行正常審批程序的前提下進(jìn)行非農(nóng)設(shè)施開發(fā)，嚴(yán)重沖擊了耕地保護(hù)紅線，造成耕地?cái)?shù)量減少以及水土流失、土壤鹽堿化、沙化加劇等問題;[6]一些地方的工商企業(yè)或個(gè)人為牟利私自圈占閑置耕地，破壞農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，違規(guī)建設(shè)私家別墅群、休閑度假設(shè)施，造成土壤塌陷、廢棄物壓占、地下水開釆過度、生物多樣性衰減等;還有一些地方占用基本農(nóng)田挖魚塘、種植林木，盡管尚未改變土地的農(nóng)用屬性，但損毀了土壤耕作層，降低了農(nóng)用地的生產(chǎn)能力。其結(jié)果是：一方面，農(nóng)用地資源修復(fù)和再生的速度追趕不上被污染的速度，造成生態(tài)條件好的農(nóng)用地資源數(shù)量大大減少;另一方面，農(nóng)用地非農(nóng)化過程中不斷污染、破壞存留的農(nóng)用地資源進(jìn)一步加劇資源的總體質(zhì)量下降。

2.易帶來農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)中大量使用化肥、農(nóng)藥的傾向，造成農(nóng)用地污染嚴(yán)重

為了平衡集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)之間相差懸殊的收益差異，在一些農(nóng)村地區(qū)，土地經(jīng)營(yíng)者為在短期內(nèi)獲取較高收益，通過在種植業(yè)中過度運(yùn)用化肥、農(nóng)藥，以及養(yǎng)殖業(yè)頻繁投放種苗與飼料以提高產(chǎn)量，致使土壤污染、水污染越來越嚴(yán)重，農(nóng)作物生存環(huán)境被破壞。而且被流轉(zhuǎn)后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地本身在經(jīng)營(yíng)過程中也會(huì)向周邊農(nóng)用地排放大量污染物形成污染帶，偷排、超排與違規(guī)排放屢禁不止。從實(shí)踐來看，農(nóng)用地被污染的來源在不斷增加，從工業(yè)“三廢”污染，逐漸蔓延到了惡臭污染、放射性污染、有毒有害污染等類型;污染的程度也在不斷加深，從最初的易于控制逐漸發(fā)展到難以控制;污染范圍不斷擴(kuò)大，從最初對(duì)農(nóng)用地的點(diǎn)源污染不斷擴(kuò)大到面源污染。隨著污染來源物的不斷攀升，污染范圍的持續(xù)增加，污染事故的頻頻發(fā)生，農(nóng)用地污染防治面臨的形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻，治理難度逐年遞增。

3.易形成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)重規(guī)模、輕保護(hù)傾向，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)功能退化嚴(yán)重

如前文所述，隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市，土地的財(cái)產(chǎn)屬性和經(jīng)濟(jì)利益得以實(shí)現(xiàn)，但其生態(tài)投入成本及生態(tài)利益卻無從體現(xiàn)，農(nóng)用地生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系嚴(yán)重扭曲，導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)重視規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益卻忽視農(nóng)用地生態(tài)保護(hù)的傾向。例如，實(shí)踐中有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為效仿集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)模效應(yīng)，片面追求農(nóng)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模，導(dǎo)致大量農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后缺乏有效規(guī)劃利用而被長(zhǎng)期撂荒、閑置，造成地力下降，土地破碎化，農(nóng)用地生態(tài)功能嚴(yán)重退化;有的地方農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后被粗放化、不合理利用，大面積重復(fù)種植同種經(jīng)濟(jì)作物，而忽視資源和生物遺傳多樣性保護(hù)，致使生物遺傳多樣性銳減、物種多樣性危機(jī)日趨嚴(yán)峻，還造成灌木叢、田埂溝渠、田間道路、濕地植被等群落形成的半自然的生態(tài)廊道消失;有的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后大面積種植經(jīng)濟(jì)作物或圈養(yǎng)一些野生動(dòng)物，造成生物入侵，入侵物種會(huì)在短時(shí)間內(nèi)改變?cè)酒胶獾纳鷳B(tài)系統(tǒng)，壓迫和排斥本地生物，造成本土物種數(shù)量的減少，也可能引起本地部分物種的變異。

二、建立基于農(nóng)用地生態(tài)安全的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度的必要性

（一）當(dāng)前忽視農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度的弊端

1.耕地面積減少，農(nóng)用地生態(tài)安全受沖擊

從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來看，土地入市所帶來的增值收益大多都在地方政府、集體和個(gè)人三者之間分配。盡管現(xiàn)行法律和相關(guān)政策文件并未規(guī)定土地增值收益在上述三者之間的分配比例，在監(jiān)管措施缺位的情形下，很容易發(fā)生農(nóng)村集體挪用、拖欠甚至侵占農(nóng)民合法收益的事件。即便如此，大多數(shù)農(nóng)民仍希望集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，其根本原因在于建設(shè)用地與農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)效益之間存在巨大差距。特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化形成后，農(nóng)村土地資源的利用效率提升，農(nóng)民將直接獲得更多的建設(shè)用地入市增值收益，農(nóng)用地收益與建設(shè)用地收益之間的差距將進(jìn)一步擴(kuò)大。在這種情形下，如何貫徹執(zhí)行最嚴(yán)格的土地管理制度以及調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)農(nóng)用地生態(tài)安全的積極性呢？盡管 《土地管理法》及相關(guān)法律制度都規(guī)定了嚴(yán)格的農(nóng)用地保護(hù)制度，如農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、土地用途管制制度等，[7]但上述的制度仍沒能阻止耕地面積的逐年遞減。據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人均耕地占有量只有0.101公頃，僅占世界人均水平的 1/3，不到發(fā)達(dá)國(guó)家的1/4，甚至只有美國(guó)的1/6、加拿大的1/14。[8]在課題組2019年對(duì)江蘇昆山、海門、常州三地的問卷調(diào)查中，當(dāng)問及村民近五年來本村增量集體建設(shè)用地的主要來源時(shí)，61.8%的受訪村民回答新增集體建設(shè)用地主要來自耕地，而回答來源于“四荒”地（14.3%）與宅基地（3.9%）所占比例很小，由此可見農(nóng)用地保護(hù)制度的實(shí)施效果不理想。

2.侵犯了農(nóng)民的環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)是伴隨著人類社會(huì)所面臨的深重的環(huán)境危機(jī)而出現(xiàn)的一種社會(huì)性權(quán)利，是公民享有的在健康的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利。環(huán)境權(quán)的內(nèi)容隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷變遷，在當(dāng)代則主要涉及主體所享有的環(huán)境知情權(quán)、資源利用權(quán)、損害賠償請(qǐng)求權(quán)等子權(quán)利。從相關(guān)立法來看，新 《土地管理法》雖然在第63條對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的范圍和方式、入市流轉(zhuǎn)的程序等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，但在入市流轉(zhuǎn)程序中未提及農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)，也未對(duì)土地收益如何分配的問題進(jìn)行規(guī)定，更未涉及農(nóng)民生態(tài)利益補(bǔ)償?shù)膯栴}。從實(shí)際來看，集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，必然要涉及到土地用途的變化與土地生態(tài)環(huán)境因素的改變，[9]如前文所述，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中形成的各種不利于農(nóng)用地生態(tài)安全的傾向，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)用地資源被破壞、被污染、生態(tài)功能退化，最終會(huì)威脅甚至直接侵犯到農(nóng)民的生態(tài)利益。然而，法律的缺位造成了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市給周邊農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境帶來的不利影響被漠視、農(nóng)民無法正常行使對(duì)周邊農(nóng)用地的資源利用權(quán)、農(nóng)民的生態(tài)利益遭受損失后也無法行使請(qǐng)求賠償權(quán)。因此，現(xiàn)行忽視農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。

3.不同區(qū)域農(nóng)民利益明顯失衡，加重遠(yuǎn)郊農(nóng)民的不公平感

建設(shè)用地與農(nóng)用地的巨大產(chǎn)出效益差距，使得具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊農(nóng)民的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于遠(yuǎn)郊農(nóng)民的收益，不同區(qū)域農(nóng)民因?yàn)榻ㄔO(shè)用地的市場(chǎng)化收益差距在拉大。毋庸置疑，城市化使城郊土地由于區(qū)位優(yōu)勢(shì)可以獲得較高的土地增值收益，但城郊的現(xiàn)存建設(shè)用地?cái)?shù)量是有限的，為了滿足城鎮(zhèn)化對(duì)于建設(shè)用地的急劇需求，又為符合堅(jiān)守耕地紅線的政策要求，《土地管理法》規(guī)定了“占補(bǔ)平衡”制度。法律與政策的初衷無疑是好的，但該制度的實(shí)施卻造成了同樣被征地的城郊農(nóng)民和遠(yuǎn)郊農(nóng)民的收益嚴(yán)重不對(duì)等，城郊農(nóng)民分享大部分土地增值收益，而遠(yuǎn)郊農(nóng)民卻難以分享土地增值收益，因而遠(yuǎn)郊農(nóng)民心理上會(huì)產(chǎn)生被剝奪感和不公平感，這種嚴(yán)重的心理失衡任其發(fā)展會(huì)引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。

（二）建立基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義

1.規(guī)模適度的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)能緩解生態(tài)危險(xiǎn)

眾所周知，土地資源作為人類生存和發(fā)展最重要的自然資源，其生態(tài)承載力是有限的，人類如果不加限制地開發(fā)土地，會(huì)造成水土流失、洪澇旱災(zāi)頻繁發(fā)生以及自然景觀消失等負(fù)面影響，導(dǎo)致自然環(huán)境嚴(yán)重惡化。所以在推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)和加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，應(yīng)該控制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)模，尤其要處理好增量與存量的關(guān)系，在堅(jiān)持存量入市的原則下，允許部分符合相關(guān)土地利用政策的增量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)?？刂圃谝粋€(gè)合理的范圍內(nèi)。為促進(jìn)入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的集約利用，應(yīng)限制過度的占有和粗放式的土地利用，嚴(yán)禁為開發(fā)土地的經(jīng)濟(jì)用途而忽視土地生態(tài)價(jià)值的侵占耕地行為，同時(shí)也要深度挖掘入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用潛力，并且適當(dāng)?shù)卦黾釉撻_發(fā)地塊上建筑物的容積率，使開發(fā)商對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)保持在土地生態(tài)承載力的范圍之內(nèi)。這樣做的目的是保證土地開發(fā)對(duì)農(nóng)用地生態(tài)安全帶來的風(fēng)險(xiǎn)是可控的，土地生態(tài)系統(tǒng)在這種可控生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊下能夠?qū)崿F(xiàn)自我調(diào)節(jié)和自我恢復(fù)。

2.結(jié)構(gòu)合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)能降低生態(tài)破壞

除了控制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的數(shù)量來維護(hù)生態(tài)安全以外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也能夠通過預(yù)先規(guī)劃合理的土地利用結(jié)構(gòu)來緩解環(huán)境問題。毋庸置疑，土地作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成同時(shí)也是其重要的載體，各類集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同樣也是綠色發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和載體，而由各類集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)引起的土地利用結(jié)構(gòu)的改變必然會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生重要的影響。很顯然，結(jié)構(gòu)合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)是有利于農(nóng)用地生態(tài)安全的。一方面，用地結(jié)構(gòu)的多元化調(diào)整能對(duì)生態(tài)環(huán)境起到明顯的改善作用。具體而言，住宅用地、工業(yè)用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、道路與交通設(shè)施用地、綠地和廣場(chǎng)用地等比例均衡的建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)關(guān)照到了土地的生態(tài)功能，對(duì)土地的生態(tài)服務(wù)效應(yīng)影響較小;另一方面，在因城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)而確需增加公共設(shè)施用地和工業(yè)用地的情況下，可以通過同時(shí)提高綠地在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中的比例，從而降低集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)用地生態(tài)破壞的作用。

3.布局科學(xué)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)能減少生態(tài)損害

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局是指在一定農(nóng)村區(qū)域內(nèi)各類集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)利用在空間上的安排，是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用地結(jié)構(gòu)在空間上的具體體現(xiàn)。對(duì)入市后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的布局規(guī)劃是將該土地的開發(fā)利用與該區(qū)域的自然生態(tài)因素相結(jié)合，依據(jù)景觀生態(tài)學(xué)原理，對(duì)該區(qū)域的功能、空間發(fā)展方向、景觀格局等所做的合理布局，使得在進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)時(shí)能避開不利于農(nóng)用地生態(tài)安全的因素，向生態(tài)環(huán)境良好、區(qū)域位置優(yōu)越的區(qū)域發(fā)展。[10]從現(xiàn)實(shí)來看，我國(guó)目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在空間分布上存在劃分混亂、分布零散、地處偏遠(yuǎn)等問題，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，對(duì)農(nóng)用地生態(tài)平衡造成不利影響。因此，從維護(hù)農(nóng)用地生態(tài)安全的角度出發(fā)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)利用的空間布局亟待優(yōu)化和調(diào)整。布局科學(xué)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)利用能夠在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)較好地兼顧農(nóng)用地生態(tài)安全，在綠色發(fā)展理念的引導(dǎo)下更能遵循異質(zhì)空間的物質(zhì)、能量交換規(guī)律以促進(jìn)自然生態(tài)的社區(qū)模式的形成，從而避免建設(shè)性生態(tài)破壞的發(fā)生。

三、基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的立法目標(biāo)選擇

立法目標(biāo)是法律制度構(gòu)建的落腳點(diǎn)，為法律制度的確立提供了指導(dǎo)思想和指明總體方向。基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)制度最終以什么樣的模式出現(xiàn)，要考慮的重要問題就是該模式要實(shí)現(xiàn)什么樣的目標(biāo)與功能。確立農(nóng)村土地利用的立法目標(biāo)，應(yīng)該妥善處理和協(xié)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)利用與耕地資源保護(hù)以及農(nóng)用地生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，在立法目標(biāo)上主要體現(xiàn)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、保證糧食安全、維護(hù)農(nóng)用地生態(tài)安全三個(gè)方面。由于糧食安全問題關(guān)系到一個(gè)國(guó)家公民的基本生存問題，所以構(gòu)建基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)法律制度要求在上述三個(gè)價(jià)值目標(biāo)中，將保障國(guó)家糧食安全排在首位，維護(hù)農(nóng)用地生態(tài)安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展分別作為該制度構(gòu)建的第二位和第三位的立法價(jià)值目標(biāo)。

（一）保障國(guó)家糧食安全

眾所周知，糧食是人類生存的最基本條件，沒有糧食人類不可能享有生存權(quán)，更談不上發(fā)展權(quán)。換句話說，只有滿足糧食需求，實(shí)現(xiàn)了生存權(quán)后，人類其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)才有可能和現(xiàn)實(shí)意義。因此，應(yīng)將保障國(guó)家糧食安全作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)立法的第一位的也是最基礎(chǔ)的價(jià)值目標(biāo)。

從根本上說，糧食安全是國(guó)家安全的重要物質(zhì)載體，而糧食安全的生命線則是耕地紅線。然而，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)帶來的突出問題就是非法占用農(nóng)用地，尤其是擅自改變耕地用途。因此，應(yīng)限制為擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)模而占用耕地，不但要嚴(yán)格管控建設(shè)用地的總體規(guī)模，更要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，收緊耕地轉(zhuǎn)用審批權(quán)，遏制耕地占用勢(shì)頭應(yīng)當(dāng)成為保障糧食安全的重要舉措。另外，盡管糧食產(chǎn)量與質(zhì)量的高低，除與耕地的面積緊密相關(guān)外，還與糧食市場(chǎng)的價(jià)格、農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、氣候狀況等因素密切相關(guān)，但不可否認(rèn)的是耕地規(guī)模與質(zhì)量是確保糧食安全的重要基礎(chǔ)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)不得威脅糧食安全，主要是指集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給在范圍上應(yīng)嚴(yán)格遵循“嚴(yán)控增量，盤活存量”的集約化用地原則，不得擠占基本農(nóng)田，不能任意將耕地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在基本農(nóng)田區(qū)內(nèi)禁止從事非農(nóng)建設(shè)，以保護(hù)一定規(guī)模和質(zhì)量的耕地。

（二）維護(hù)農(nóng)用地生態(tài)安全

毋庸置疑，人類作為生物也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，所以農(nóng)用地生態(tài)安全不僅僅涉及自然本身，還包括人類社會(huì)層面。換句話說，農(nóng)用地生態(tài)安全是指農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)自身是否安全和農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于人類是否安全兩個(gè)方面。具體而言，農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)自身的安全包括農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的結(jié)構(gòu)保持平衡和外在的功能維持正常;農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于人類的安全是指農(nóng)用地生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)有為人類生產(chǎn)和生活持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)資源的能力。人類對(duì)農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)的過分干預(yù)會(huì)破壞生態(tài)平衡，這就要求把人類對(duì)農(nóng)用地生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的干預(yù)控制在合理的限度以內(nèi)。

就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)用地生態(tài)安全的影響而言，一方面，直接關(guān)系到農(nóng)用地生物因子（動(dòng)植物）的安全;另一方面，也關(guān)系到農(nóng)用地非生物因子（土壤、水資源、大氣、能源）的安全。具體而言，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)與土壤安全方面，要求堅(jiān)持“預(yù)防為主”的原則，在源頭上控制和減少土壤污染，對(duì)于已被污染的土壤，針對(duì)土壤石漠化、土壤鹽堿化等不同的土壤污染類型采取有效措施;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)與水資源的生態(tài)安全方面，要求減少工業(yè)污染排放的廢水，杜絕工業(yè)廢水的隨意排放，降低廢水濃度，重復(fù)循環(huán)利用工業(yè)廢水，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，制定水污染的控制標(biāo)準(zhǔn);集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)與大氣生態(tài)安全方面，要求減少大氣污染物的排放，推行綠色生產(chǎn)方式，加強(qiáng)全過程控制力度，嚴(yán)格控制粉塵和氣態(tài)污染物的無組織排放;集體建設(shè)性用地入市流轉(zhuǎn)與能源生態(tài)安全方面，要求有利于節(jié)能降耗、合理利用自然資源，控制資源污染;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)與生物安全方面，要求有利于保持生物多樣性、維持生態(tài)平衡等。

（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)破壞問題日益嚴(yán)重，人類的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，這使得人們?cè)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)不得不關(guān)注生態(tài)安全的問題。在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系上，當(dāng)前已形成的共識(shí)是：傳統(tǒng)以高消耗和高排放為特征的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式會(huì)對(duì)生態(tài)和資源帶來無法逆轉(zhuǎn)的損害，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。在這種背景下，可持續(xù)發(fā)展成為了當(dāng)今時(shí)代的主題。當(dāng)今世界，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境已成為許多國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的重要目標(biāo)指向。從內(nèi)涵來看，可持續(xù)發(fā)展是堅(jiān)持資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，是新時(shí)代符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的健康發(fā)展觀。因此，在倡導(dǎo)生態(tài)文明與綠色發(fā)展的時(shí)代背景下，要減緩環(huán)境污染、遏制資源破壞，就必須發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展之路。

具體到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)問題上，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上考察，土地是進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要的物質(zhì)條件和生產(chǎn)要素，因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)應(yīng)在保障糧食安全、維護(hù)農(nóng)用地生態(tài)安全的前提下，還要為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供必要的生產(chǎn)資料。在不占用耕地的基本要求下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)規(guī)模應(yīng)遵循集約用地的原則，滿足城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的需求，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與維護(hù)生態(tài)安全方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

四、基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的法律制度之構(gòu)建

（一）建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)管制制度

建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)管制制度主要包括：①制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中實(shí)施生態(tài)管制，必須先確立生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)，其中特別重要的有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給規(guī)劃方面的生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)利用方面的生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給規(guī)劃涉及生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)安全規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給計(jì)劃等都應(yīng)制定生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn);集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后的開發(fā)利用方面，則涉及其容積率、綠地率、建筑高度與密度等規(guī)劃控制指標(biāo)應(yīng)符合生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)。[11]總之，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供給規(guī)劃和使用都必須以周圍農(nóng)用地的生態(tài)承受力為限度，強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的生態(tài)適應(yīng)性和對(duì)農(nóng)用地生態(tài)空間價(jià)值的尊重。②實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全評(píng)價(jià)。生態(tài)安全評(píng)價(jià)為科學(xué)評(píng)價(jià)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境的影響提供了有效的方法，以農(nóng)用地生態(tài)安全評(píng)價(jià)為依據(jù)，才能采取與農(nóng)用地生態(tài)安全評(píng)價(jià)等級(jí)相符合的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式。如果農(nóng)用地生態(tài)高度安全，則可實(shí)施寬松型流轉(zhuǎn)模式;如果農(nóng)用地生態(tài)中度安全，則要運(yùn)用控制型流轉(zhuǎn)模式;如農(nóng)用地生態(tài)低度安全，則必須實(shí)施緊縮型流轉(zhuǎn)模式;如果農(nóng)用地生態(tài)不安全，則應(yīng)采取修復(fù)型流轉(zhuǎn)模式，以恢復(fù)生態(tài)安全。③實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全規(guī)劃。在生態(tài)安全規(guī)劃編制時(shí)，應(yīng)根據(jù)本區(qū)域的自然特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件以及環(huán)境污染與資源破壞狀況，因地制宜地制定本區(qū)域的生態(tài)安全指標(biāo)，以保證集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)利用不超過該區(qū)域的農(nóng)用地生態(tài)承受力，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)用地生態(tài)安全之間保持平衡。生態(tài)安全規(guī)劃主要包括確立生態(tài)安全規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)，確定規(guī)劃內(nèi)容（涉及生態(tài)要素測(cè)度評(píng)估、生態(tài)環(huán)境管治分區(qū)規(guī)劃、生態(tài)控制底線規(guī)劃等），規(guī)定規(guī)劃實(shí)施的措施體系等。④實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全規(guī)劃許可制度。當(dāng)有建設(shè)項(xiàng)目需要運(yùn)用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地時(shí)，對(duì)該經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)應(yīng)當(dāng)符合該區(qū)域農(nóng)用地的環(huán)境承受力、生態(tài)容量、生態(tài)布局、生態(tài)紅線等要求;當(dāng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)人擬向市場(chǎng)主體提供該土地時(shí)，必須以取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地生態(tài)安全規(guī)劃許可證為前提條件，符合生態(tài)安全規(guī)劃許可的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才能入市流轉(zhuǎn)。

（二）建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全信息公開制度

生態(tài)安全信息公開制度是指規(guī)定生態(tài)安全信息公開的主體、范圍、方式及其監(jiān)督與責(zé)任等規(guī)定的總稱。[12]建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)生態(tài)安全信息公開制度，這就要求：首先，明確生態(tài)安全信息公開的主體。這里的主體包括權(quán)利主體和義務(wù)主體，權(quán)利主體是生態(tài)權(quán)益由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)受到不利影響的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶，而義務(wù)主體則是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)利用者。其次，確立生態(tài)安全信息公開的具體內(nèi)容，主要涉及到：周邊農(nóng)用地的生態(tài)環(huán)境狀況、建設(shè)項(xiàng)目污染物排放的種類、總量及處置情況、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)對(duì)環(huán)境的影響評(píng)估報(bào)告、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等一切與農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境相關(guān)的信息。再次，建立多元化的生態(tài)信息公開渠道，特別是在這個(gè)信息爆炸的“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代中，可以綜合運(yùn)用生態(tài)環(huán)境部門的信息門戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、電視廣播、網(wǎng)絡(luò)媒體等信息傳播渠道發(fā)布生態(tài)方面的信息，除此之外，還可以在村集體成立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦公室負(fù)責(zé)集中受理公眾有關(guān)生態(tài)安全方面的信息申請(qǐng)、答復(fù)。在生態(tài)信息公開的方式上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)利用者可以主動(dòng)公開，也可以依申請(qǐng)公開。最后，明確公民生態(tài)安全信息知情權(quán)受侵害時(shí)的救濟(jì)途徑。當(dāng)公民的生態(tài)安全信息知情權(quán)受到侵犯時(shí)，可以向有關(guān)部門投訴，如果相關(guān)部門接到公民的生態(tài)安全信息公開投訴未予回應(yīng)，公民可以向復(fù)議機(jī)構(gòu)申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以通過環(huán)境公益組織直接向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。

（三）建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全預(yù)警制度

生態(tài)安全預(yù)警是通過對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的逆化演替、退化等過程進(jìn)行甄別，對(duì)即將到來的生態(tài)危險(xiǎn)提前警報(bào)并實(shí)時(shí)監(jiān)控，以實(shí)行早期的調(diào)控、矯正以及采取相應(yīng)的防范和措施，從而減少生態(tài)危機(jī)給人類造成的損失。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)危機(jī)預(yù)警制度涉及以下幾個(gè)方面：第一，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)待入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土壤資源、水資源、生物多樣性等與農(nóng)用地生態(tài)安全密切相關(guān)的指標(biāo)體系進(jìn)行整理;第二，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)危機(jī)指標(biāo)體系，即按照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)的影響程度按照零風(fēng)險(xiǎn)—低風(fēng)險(xiǎn)—較高風(fēng)險(xiǎn)—高風(fēng)險(xiǎn)分等定級(jí)，比如分為A、B、C、D四個(gè)等級(jí)，其中，C、D級(jí)代表入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地會(huì)對(duì)農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)帶來較為嚴(yán)重和非常嚴(yán)重的危機(jī)，禁止流轉(zhuǎn);而A級(jí)則表明生態(tài)安全，適宜流轉(zhuǎn);B級(jí)則表明該流轉(zhuǎn)會(huì)帶來一些風(fēng)險(xiǎn)，但農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)能夠自我修復(fù)，這種情況下限制流轉(zhuǎn);第三，建立完整的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)生態(tài)危機(jī)預(yù)警信息體系，在建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)危機(jī)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，利用超級(jí)計(jì)算機(jī)等手段，通過模型分析，結(jié)合資源數(shù)據(jù)庫(kù)和環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)的資料，對(duì)不同集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的未來生態(tài)安全趨勢(shì)做出預(yù)報(bào)，提供集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況的發(fā)展變化趨勢(shì)及速度的信息，并且能與日常監(jiān)控相結(jié)合，向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)商提供預(yù)警，避免危機(jī)發(fā)生。

（四）建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全應(yīng)急制度

生態(tài)安全應(yīng)急制度是為了有效應(yīng)對(duì)突然發(fā)生，已經(jīng)造成或可能造成環(huán)境重大污染和破壞，危及人民生命、財(cái)產(chǎn)安全的生態(tài)安全事故的制度體系。由于突發(fā)性生態(tài)安全事故具有時(shí)間上的突發(fā)性特點(diǎn)，一旦發(fā)生，又具有較大的破壞性和危害性，急需建立生態(tài)安全應(yīng)急制度進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)和規(guī)范化處置。與一般突發(fā)事故相比，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)所引起的生態(tài)安全事故在時(shí)間上有著較長(zhǎng)的潛伏期，對(duì)農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境造成的危害結(jié)果一旦發(fā)生便具有不可恢復(fù)性。因此，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全應(yīng)急制度既是有效化解農(nóng)用地生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的重要依據(jù)，又是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)兼顧農(nóng)用地生態(tài)安全的重要措施。在具體的制度構(gòu)建上，包括：首先，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全應(yīng)急法律制度體系，除在《環(huán)境保護(hù)法》中增加生態(tài)安全突發(fā)事故處理的一般規(guī)定之外，制定《生態(tài)安全突發(fā)事故處理?xiàng)l例》規(guī)定生態(tài)安全突發(fā)事故級(jí)別的認(rèn)定主體、認(rèn)定權(quán)限和程序，建立全面的環(huán)境信息披露制度、環(huán)境應(yīng)急事件報(bào)告制度、環(huán)境應(yīng)急事件責(zé)任制度等。其次，設(shè)立專門的環(huán)境應(yīng)急機(jī)構(gòu)。明確從中央到地方的環(huán)境應(yīng)急機(jī)構(gòu)的法律地位、職權(quán)與職責(zé)，讓應(yīng)急工作常態(tài)化。應(yīng)急機(jī)構(gòu)能獨(dú)立做出決策，鑒于環(huán)境應(yīng)急事件的處理涉及部門眾多，應(yīng)急機(jī)構(gòu)應(yīng)享有要求相關(guān)部門協(xié)助其處理環(huán)境應(yīng)急事件的權(quán)利。再次，完善生態(tài)安全事故處理的保障機(jī)制。生態(tài)安全事故的有效應(yīng)對(duì)需要大量的人力、物力和財(cái)力作為保障，應(yīng)完善環(huán)境應(yīng)急人力資源保障、應(yīng)急設(shè)施保障、應(yīng)急資金保障、應(yīng)急技術(shù)保障等機(jī)制。最后，加強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)教育。我國(guó)當(dāng)前公眾危機(jī)意識(shí)的淡漠增加了應(yīng)對(duì)突發(fā)生態(tài)安全事故的困難，因此應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急宣傳教育以提升災(zāi)害防治意識(shí)，特別是將危機(jī)意識(shí)教育納入到中小學(xué)教育制度中去，從小培養(yǎng)兒童的危機(jī)事故處理能力，同時(shí)加強(qiáng)公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的培訓(xùn)和演練，社區(qū)或單位可以不定期向成員宣傳應(yīng)急自救的知識(shí)，并且發(fā)動(dòng)社區(qū)成員積極參與應(yīng)急處置演練活動(dòng)。

（五）建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的生態(tài)補(bǔ)償制度

如前文所述，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不可避免會(huì)給農(nóng)用地生態(tài)安全造成威脅甚至侵害，為了平衡集體經(jīng)營(yíng)性土地入市流轉(zhuǎn)的收益分配，提高農(nóng)民保護(hù)農(nóng)用地的積極性和主動(dòng)性，應(yīng)該建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)補(bǔ)償制度，其具體內(nèi)容涉及農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?、?biāo)準(zhǔn)、主體等。

首先，關(guān)于農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償模式。鑒于政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果各有長(zhǎng)短，以及現(xiàn)階段我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償各領(lǐng)域中大多實(shí)施政府補(bǔ)償為主導(dǎo)的模式，因此，通過合理分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增值收益來對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償也宜采用政府補(bǔ)償為主，市場(chǎng)補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償模式。一方面，農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)始終發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。具體措施上，一是以項(xiàng)目為依托，由上級(jí)政府向下級(jí)政府實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以補(bǔ)償為保護(hù)農(nóng)用地生態(tài)安全而犧牲發(fā)展機(jī)會(huì)的農(nóng)戶的損失;二是設(shè)立專項(xiàng)基金對(duì)因集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)而生態(tài)受損的農(nóng)用地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償;三是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)利用主體征收環(huán)境稅，既增加農(nóng)用地生態(tài)破壞的經(jīng)濟(jì)成本，又在政府補(bǔ)償資金來源不足的情形下為農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償籌集資金。另一方面，農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)姆e極作用，市場(chǎng)補(bǔ)償具有補(bǔ)償主體的多元性、資金來源的多樣化等優(yōu)勢(shì)，在補(bǔ)償上運(yùn)用私人交易補(bǔ)償、靈活的市場(chǎng)貿(mào)易、生態(tài)標(biāo)志等方式能有效彌補(bǔ)政府補(bǔ)償?shù)牟蛔恪?/p>

其次，關(guān)于農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，不僅造成了農(nóng)用地生態(tài)效益的損失，還造成了村民對(duì)農(nóng)用地利用的損失和健康損失。此外，從實(shí)踐來考察，我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地增值收益來自于外力推動(dòng)的，與國(guó)家正大力推行的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略、土地用途管制規(guī)定、非農(nóng)用地供應(yīng)策略相關(guān)，在基本農(nóng)田保護(hù)紅線的公共目的作用下，農(nóng)用地的外力增值空間非常有限，農(nóng)民因此而喪失的機(jī)會(huì)成本也應(yīng)計(jì)算在生態(tài)補(bǔ)償范圍內(nèi)?；诖耍瑢?duì)于農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)采取機(jī)會(huì)成本法，并參考國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)用地生態(tài)受影響的范圍和程度、農(nóng)民生態(tài)利益受損的程度、生態(tài)恢復(fù)的難易程度、土地價(jià)格市場(chǎng)的變化、國(guó)家政策等因素，同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)堅(jiān)持懲罰性原則，對(duì)環(huán)境污染者形成震懾作用。

最后，關(guān)于農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。生態(tài)補(bǔ)償主體是根據(jù)利益相關(guān)者在特定生態(tài)保護(hù)中的地位與作用予以確定的，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制良性運(yùn)行的起點(diǎn)。[13]換句話說，任何領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施都必須首先明確“誰補(bǔ)償誰”的問題。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政府補(bǔ)償模式下，政府在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償中承擔(dān)主要職責(zé)，政府補(bǔ)償模式下的生態(tài)補(bǔ)償主體在實(shí)踐中主要為地方政府及其主管部門，具體可以確定為中央和地方政府，涉及到的主管部門有財(cái)政、稅收、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)補(bǔ)償模式下，根據(jù)“誰開發(fā)，誰保護(hù);誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，負(fù)責(zé)開發(fā)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)商是主要的生態(tài)補(bǔ)償主體，還有因該土地開發(fā)而受益的企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和各種非政府組織等也要承擔(dān)起補(bǔ)償主體的責(zé)任。農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，是自身生態(tài)利益因集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)而受到損害或者為土地生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)做出了貢獻(xiàn)的主體，主要有農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織、各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等。

五、結(jié) 語

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中所出現(xiàn)的不利于農(nóng)用地生態(tài)安全的諸多弊端是在全國(guó)范圍內(nèi)具有共性的問題。上述諸多問題的一再出現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)用地保護(hù)形勢(shì)將更加嚴(yán)峻，糧食安全、生態(tài)安全受到嚴(yán)重沖擊，造成人地關(guān)系愈發(fā)緊張，不利于社會(huì)的發(fā)展。為此，應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，盡快建立起公正、合理的基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度體系。眾所周知，制度建設(shè)需立法先行，有利于農(nóng)用地生態(tài)安全公平、合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度體系建立的前提是集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)立法的完善。因此，我們更期待國(guó)家層面的立法——《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》早日出臺(tái)，在該法中明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)范圍、土地增值收入分配以及土地使用用途等，以此為基石性框架，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在其他涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律和法規(guī)中及時(shí)規(guī)范有關(guān)新問題。

[參考文獻(xiàn)]

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On Constructing the Legal System for the Market-based Circulation

of Collective Construction Land for Commercial Use in Rural Areas

Based on the Ecological Security of Rural Land

Peng? Xiaoxia

（Law School， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116，China）

Abstract：? The market-based circulation of collective construction land for commercial use in rural areas threatens the ecological security of the land. It is necessary to construct the legal system for the circulation of the land because the existing system neglects the ecological security and it is significantly needed at present time. In this paper， the author proposes that the legal system should be oriented in three aspects： ensuring food security， maintaining ecological security， and promoting sustainable economic development. At the same time， in constructing the legal system for the market-based circulation of collective construction land for commercial use in rural areas， the government should establish the ecological control system， the information system， the early warning system， and the emergency system to ensure the ecological security in the rural areas.

Key words： ecological security of rural land; collective construction land for commercial use in rural areas; market-based circulation; legal system

（責(zé)任編輯：李 萌）

收稿日期：2020-12-07

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的法律制度研究》（20YJC820037）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：彭小霞（1980—），法學(xué)博士，江蘇師范大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地法律制度。