周群峰

2021年6月1日，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）公開(kāi)發(fā)布，這是中共中央針對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督制定的首個(gè)專(zhuān)門(mén)文件。

《意見(jiàn)》提到，必須清醒看到，對(duì)“一把手”監(jiān)督仍是薄弱環(huán)節(jié)，完善黨內(nèi)監(jiān)督體系、落實(shí)監(jiān)督責(zé)任的任務(wù)依然十分緊迫。破解對(duì)“一把手”監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督難題，必須明確監(jiān)督重點(diǎn)，壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任，細(xì)化監(jiān)督措施，健全制度機(jī)制。

“一霸手”幾乎覆蓋各領(lǐng)域

有人總結(jié)“一把手”腐敗的特點(diǎn)時(shí)稱(chēng)：花錢(qián)“一支筆”、用人“一句話”、決策“一言堂”、項(xiàng)目“一手抓”、被查“一鍋端”。近年來(lái)被查的“一把手”中，幾乎覆蓋黨政、學(xué)校、醫(yī)院、國(guó)企等各個(gè)領(lǐng)域。

高?！耙话咽帧北徊榈男侣剬乙?jiàn)不鮮。去年10月19日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)文稱(chēng)，2020年以來(lái)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站共通報(bào)近30名高校廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)被查處，其中高校黨委書(shū)記、校長(zhǎng)（院長(zhǎng)）占比超七成。北京科技大學(xué)廉政研究中心主任宋偉認(rèn)為，這表明，作為高?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”的主要領(lǐng)導(dǎo)干部成為腐敗的重點(diǎn)人群，特別是“一把手”腐敗成為當(dāng)前高校腐敗案件的顯著特征。

醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)領(lǐng)域中，“一把手”腐敗現(xiàn)象也比較突出。在持續(xù)高壓的反腐背景下，海南省人民醫(yī)院原院長(zhǎng)李灼日、桂林市人民醫(yī)院原院長(zhǎng)錢(qián)暢、普洱市人民醫(yī)院原院長(zhǎng)楊文俊、安徽省亳州市利辛縣人民醫(yī)院原院長(zhǎng)吳鵬等紛紛被查。

有的地方甚至出現(xiàn)同一崗位多任“一把手”被查的情況。5月31日，湖南省婁底市委原書(shū)記李薦國(guó)被開(kāi)除黨籍和公職，“雙開(kāi)”通報(bào)稱(chēng)他“為官不廉，家風(fēng)不正，親清不分”。他的前任龔武生于2016年3月離任婁底市委書(shū)記后，李薦國(guó)接任該職務(wù)。2020年5月9日，已經(jīng)退休的龔武生也被查。

更嚴(yán)重的是，不少地方甚至出現(xiàn)過(guò)三任市委書(shū)記被查的情況。廣東茂名市委原書(shū)記周鎮(zhèn)宏、羅蔭國(guó)、梁毅民，云南昆明市委原書(shū)記仇和、張?zhí)镄?、高勁松，河南三門(mén)峽市委原書(shū)記連子恒、楊樹(shù)平、趙海燕，都在同一崗位落馬，出現(xiàn)了接力腐敗的怪圈。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法治戰(zhàn)略研究中心主任麻國(guó)安認(rèn)為，“一把手”影響面大，易在下屬中形成一種“追隨心理”，導(dǎo)致本地、本單位或本部門(mén)內(nèi)“頹腐風(fēng)”盛行，引發(fā)窩案串案。

“一把手”淪為“一霸手”后，不但容易導(dǎo)致一些重大失誤決策被通過(guò)，也會(huì)嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)。

對(duì)“一把手”的監(jiān)督屬于結(jié)構(gòu)性難題

2014年11月，朱明國(guó)在廣東省政協(xié)主席任上被查，公訴機(jī)關(guān)指控其收受各項(xiàng)財(cái)物共計(jì)折合人民幣1.41億余元，另有9104萬(wàn)余元的財(cái)產(chǎn)不能說(shuō)明來(lái)源。2016年11月，他被柳州市中級(jí)人民法院判處死緩。

在中紀(jì)委專(zhuān)題片《打鐵還需自身硬》中，朱明國(guó)稱(chēng)：“當(dāng)‘一把手35年，我的體會(huì)：如果你‘一把手開(kāi)口了，基本上沒(méi)有人反對(duì)?！?/p>

現(xiàn)階段，在多地存在的一個(gè)比較普遍的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，“一把手”權(quán)力過(guò)于集中，同級(jí)紀(jì)檢部門(mén)獨(dú)立性權(quán)威性不夠，政務(wù)信息不夠透明，群眾監(jiān)督渠道有限，這些問(wèn)題導(dǎo)致“一把手”淪為“一霸手”。

中山大學(xué)社會(huì)治理與公共政策研究中心主任、政務(wù)學(xué)院教授肖濱認(rèn)為，小到一個(gè)村莊、一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個(gè)學(xué)校，大到一個(gè)央企、一個(gè)城市、一個(gè)省份，都屬于一個(gè)金字塔。一個(gè)國(guó)家的體制結(jié)構(gòu)就是由無(wú)數(shù)個(gè)金字塔疊加而成，每一個(gè)小金字塔的塔尖上都有“一把手”，他們?cè)诟髯运鶎俚慕鹱炙?nèi)位高權(quán)重。對(duì)“一把手”的監(jiān)督屬于結(jié)構(gòu)性難題，因此阻力重重。

2018年1月，安徽紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)發(fā)表《對(duì)“一把手”監(jiān)督為何這樣難？》一文，其中提到，由于現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制不夠完善，因而從監(jiān)督的方式上出現(xiàn)人們常說(shuō)的“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督同級(jí)太軟，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難”的問(wèn)題。該文還分析稱(chēng)：從專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)角度看，目前監(jiān)督方面存在的突出問(wèn)題便是監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。監(jiān)督機(jī)構(gòu)多設(shè)在系統(tǒng)內(nèi)部，接受著上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)和同級(jí)黨委、政府機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其財(cái)政經(jīng)費(fèi)、人員編制、人事任免主要由同級(jí)黨委和政府機(jī)關(guān)控制，形成一種監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的附屬型監(jiān)督關(guān)系，缺乏獨(dú)立性，嚴(yán)重削弱了監(jiān)督的權(quán)威性，弱化了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能。作為黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的紀(jì)委，是在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作又負(fù)責(zé)監(jiān)督同級(jí)黨委，而在現(xiàn)實(shí)工作中是黨委領(lǐng)導(dǎo)易，紀(jì)委監(jiān)督難，存在監(jiān)督同級(jí)黨委特別是監(jiān)督“一把手”流于形式的局面。

通過(guò)制度安排來(lái)強(qiáng)化監(jiān)督力度

近年來(lái)，為監(jiān)督好“一把手”，多地也做了一些積極嘗試，但效果并不明顯。

湖南省華夏廉潔文化研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)王明高，曾在湖南省委組織部任職約20年。他舉例稱(chēng)，湖南省紀(jì)委在十多年前就要求“一把手”不直接分管人、財(cái)、物，實(shí)行“末位表態(tài)”。2009年2月，湖南省紀(jì)委時(shí)任常委徐澤表示，湖南省要求“一把手”不直接分管人、財(cái)、物，而應(yīng)下大力監(jiān)督副職把相應(yīng)的工作做好，形成權(quán)力的制約。湖南實(shí)行“三重一大”（重點(diǎn)項(xiàng)目、重大事項(xiàng)、重要干部任免以及大額金額）的集體討論制度，正職應(yīng)該充分發(fā)揮民主集中制，不能在會(huì)前定調(diào)，而應(yīng)該實(shí)行集體研究的“末位表態(tài)”，即讓副職先發(fā)表意見(jiàn)，正職最后發(fā)言。

王明高認(rèn)為，通過(guò)這兩項(xiàng)措施，把人財(cái)物的管理權(quán)限下沉一步，讓“一把手”由直接分管者，變成了監(jiān)督者。這么操作，讓“一把手”大大降低了被圍獵的概率，同時(shí)也對(duì)副職的權(quán)限形成了監(jiān)督。同時(shí)，“一把手”的“末位表態(tài)”，能更好地鼓勵(lì)大家直抒胸臆，避免“一把手”提前發(fā)言、給重大決策“一錘定音”而產(chǎn)生的錯(cuò)誤。

王明高稱(chēng)，湖南這種做法，有效地制約了“一把手”的權(quán)限，產(chǎn)生了一定的積極效果，但之所以效果不很明顯，主要原因有三：上級(jí)組織督導(dǎo)不力，許多單位沒(méi)有貫徹落實(shí);一些“一把手”內(nèi)心不愿接受監(jiān)督，使監(jiān)督流于形式;沒(méi)有對(duì)違反規(guī)定的“一把手”進(jìn)行問(wèn)責(zé)，更沒(méi)有賦予黨員干部監(jiān)督“一把手”的權(quán)利。

在此次《意見(jiàn)》中，第一次明確并細(xì)化了多條措施，如規(guī)定巡視巡察報(bào)告應(yīng)當(dāng)將“一把手”履行第一責(zé)任人職責(zé)和廉潔自律情況單獨(dú)列出;要求下級(jí)“一把手”在上級(jí)黨委常委會(huì)（黨組）擴(kuò)大會(huì)議上述責(zé)述廉、接受評(píng)議;要求上級(jí)“一把手”將監(jiān)督下級(jí)“一把手”情況作為每年述職的重點(diǎn)內(nèi)容;領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員發(fā)現(xiàn)“一把手”存在重要問(wèn)題的，可直接向上級(jí)黨組織報(bào)告;領(lǐng)導(dǎo)班子成員發(fā)現(xiàn)其他成員有違紀(jì)違法問(wèn)題時(shí)，如果隱瞞不報(bào)、當(dāng)“老好人”，要連帶追究責(zé)任等等。

這些措施在實(shí)踐中的落地情況仍有待觀察。肖濱建議，在目前的體制下，可以探索上級(jí)“一把手”管控、監(jiān)督直屬下級(jí)“一把手”的制度，逐步通過(guò)制度安排來(lái)強(qiáng)化上級(jí)“一把手”對(duì)直屬下級(jí)“一把手”的監(jiān)督力度。

“比如省委書(shū)記、市委書(shū)記分別加強(qiáng)對(duì)市委書(shū)記、縣委書(shū)記的監(jiān)督力度，如果下級(jí)‘一把手出了問(wèn)題，他們就要承擔(dān)一定的監(jiān)督不力責(zé)任?！?/p>

王明高認(rèn)為，國(guó)內(nèi)外監(jiān)督實(shí)踐反復(fù)證明，人民群眾是“一把手”的最好監(jiān)督者，應(yīng)該制定科學(xué)的監(jiān)管制度，賦予人民群眾監(jiān)管“一把手”的權(quán)利，這樣勢(shì)必大大降低“一把手”犯錯(cuò)或犯罪的幾率。他認(rèn)為，有效監(jiān)督，降低“一把手”犯錯(cuò)甚至犯罪的概率，還有很長(zhǎng)的一段路要走，還有很多科學(xué)的方式、方法值得探索。

（摘自七一網(wǎng) 七一客戶端/《中國(guó)新聞周刊》）