瀾滄江-湄公河水資源合作的現(xiàn)實(shí)、挑戰(zhàn)與方向

黃漢文 李昌文 徐馳

摘要：

瀾滄江-湄公河是該流域沿岸6國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)紐帶和資源命脈，流域水資源開(kāi)發(fā)利用水平總體不高，氣候變化條件下水旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)峻;而由于水資源合作共商、共建、共享機(jī)制不健全，信息共享程度不高，關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題研究不夠深入，以及缺乏聯(lián)合開(kāi)展防洪抗旱減災(zāi)的合力，導(dǎo)致水事糾紛誤解仍時(shí)有發(fā)生。為此，從必要性、現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)、方向4個(gè)層次，研究了瀾滄江-湄公河水資源合作的落地方案。結(jié)果表明：瀾滄江-湄公河水資源合作是民心所向、大勢(shì)所趨，應(yīng)由瀾滄江-湄公河流域6國(guó)自己主導(dǎo)，照顧彼此需求，響應(yīng)關(guān)切，厘清責(zé)權(quán)利，完善合作機(jī)制，加強(qiáng)信息共享和能力建設(shè);在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)水工程聯(lián)合調(diào)度、深化聯(lián)合研究、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而凝聚共識(shí)、補(bǔ)齊短板、共迎挑戰(zhàn)。

關(guān) 鍵 詞：

水資源合作; 權(quán)責(zé)利; 機(jī)制平臺(tái)構(gòu)建; 聯(lián)合研究; 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè); 瀾滄江-湄公河

中圖法分類號(hào)： TV212

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.07.015

0 引 言

瀾滄江-湄公河（以下簡(jiǎn)稱“瀾湄”）流域總面積約79.50萬(wàn)km2，從河源至河口全長(zhǎng)約4 880 km，干流總落差約5 060 m[1]。在中國(guó)境內(nèi)稱瀾滄江，流域面積為16.44萬(wàn)km2，全長(zhǎng)2 161 km，天然落差4 583 m;出中國(guó)境后稱之為湄公河，流域面積為64.80萬(wàn)km2，全長(zhǎng)為2 719 km，天然落差為477 m。其中，湄公河又以萬(wàn)象、巴色、桔井為界，被分為上游、中游、下游和三角洲[2-3]。瀾湄公河支流眾多，流域面積大于1.00萬(wàn)km2的支流，左岸有7條，右岸僅有4條，其中面積最大的支流為泰國(guó)境內(nèi)的蒙河（Nam Mun）-錫河（Nam Chi），流域面積達(dá)11.97萬(wàn)km2[4];水量最豐沛的支流為老撾、越南、柬埔寨跨境的“3S河”，即公河（Se Kong）、桑河（Se San）和斯雷博河（Sre Pok）的統(tǒng)稱，1967～2013年多年平均年徑流量為999億m3，占湄公河干流上丁站徑流的24%，約為面積比的2倍。

目前，關(guān)于瀾湄水資源合作的研究成果頗豐，主要集中在水權(quán)[5]、互信[6]、機(jī)制[7-9]、措施[10-11]、模式[12]等方面，但這些成果尚未深入剖析瀾湄水資源特點(diǎn)及其開(kāi)發(fā)利用短板，提出的解決方案較為宏觀，而且落腳點(diǎn)多在中國(guó)，較少對(duì)瀾湄國(guó)家整體的合作方式展開(kāi)探討?；诖耍疚慕Y(jié)合時(shí)任水利部長(zhǎng)鄂竟平在瀾湄水資源合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上的講話精神，以“同飲一江水，命運(yùn)緊相連”為脈絡(luò)，對(duì)瀾湄水資源合作的必要性、現(xiàn)狀以及面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行深層次分析，在此基礎(chǔ)上提出合作的方向。

1 瀾湄水資源合作的必要性

瀾湄水資源合作是瀾湄流域6國(guó)的重要關(guān)切和共同選擇，是大勢(shì)所趨、人心所向，其主因論述如下。

1.1 一衣帶水的必然

從水系分布來(lái)看，瀾湄河是東南亞一條重要的國(guó)際河流，為亞洲第三大河、世界第六大河，被稱為“東方的多瑙河”;流經(jīng)中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨和越南。瀾湄河先后作為中緬、老緬、老泰界河，分別長(zhǎng)約31，234 km和976 km，界河總長(zhǎng)為1 241 km;內(nèi)河總長(zhǎng)為3 639 km，其中，中國(guó)境內(nèi)長(zhǎng)約2 130 km、老撾境內(nèi)長(zhǎng)約777 km，柬埔寨境內(nèi)長(zhǎng)約502 km、越南境內(nèi)長(zhǎng)約230 km。中、緬、老、泰、柬、越境內(nèi)面積分別約占流域總面積的20.68%，3.09%，25.41%，23.14%，19.50%，8.18%，其中，老撾和柬埔寨85%以上的國(guó)土、泰國(guó)1/3和越南1/5的國(guó)土處于流域內(nèi)[3]。此外，部分支流也存在跨境情況，比如南壘河（Nam Lwe）跨越中、緬兩國(guó)，公河跨越老、柬兩國(guó)，桑河和斯雷博河跨越越、柬兩國(guó)，蒙哥博雷河（Mongkol Borey）跨越泰、柬兩國(guó)。瀾湄流域水系如圖1所示。

從水量分布來(lái)看，瀾湄流域單位面積產(chǎn)水量總體呈現(xiàn)為下游豐于上游、左岸（迎風(fēng)坡）豐于右岸（背風(fēng)坡）的地區(qū)分布規(guī)律。根據(jù)1967～2013年水文資料的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，徑流模數(shù)逐步從清盛站的4.41×10-3 m3/（km2·s）逐步增加至瑯勃拉邦站的4.50×10-3 m3/（km2·s）、萬(wàn)象站的4.73×10-3? m3/（km2·s）、巴色站的5.67×10-3 m3/（km2·s）和上丁站的6.44×10-3 m3/（km2·s）。中國(guó)境內(nèi)允景洪站多年平均汛期水量只占下游上丁站的12.1%，僅約為面積比（23.5%）的一半;而萬(wàn)象至穆達(dá)漢區(qū)間（主要為老撾境內(nèi)支流）、巴色至上丁區(qū)間（主要為“3S”河）的多年平均汛期水量占比（分別為25.8%和25.1%）均約為面積比（14.5%和14.2%）的一倍，其他區(qū)域汛期水量占比與面積占比基本持平或相差不大[2，13]。

根據(jù)湄公河委員會(huì)統(tǒng)計(jì)成果，中國(guó)、泰國(guó)多年平均徑流量分別約占全流域的16.0%和18.0%，遠(yuǎn)小于面積比，緬甸、柬埔寨多年平均徑流量占比（分別約為2.0%和18.0%）略小于面積比，老撾、越南多年平均徑流量占比（分別約為35.0%和11.0%）均遠(yuǎn)大于面積比[5]，湄公河流域左、右岸的產(chǎn)水量分別約占湄公河流域總水量的65%和35%[14]。瀾湄流域徑流的年內(nèi)分布極為不均，根據(jù)1967～2013年的水文資料統(tǒng)計(jì)情況，瀾湄干流各站連續(xù)最大6個(gè)月（6～11月）和最大月（8月）的徑流量占全年徑流的百分比從上游至下游呈遞增的趨勢(shì)，分別從允景洪站的78.5%和18.4%增至上丁站的86.9%和23.1%[13];各站年內(nèi)以2～4月最枯，其徑流量占年徑流量的比例從允景洪站的8.5%逐步遞減至萬(wàn)象站的7.0%、穆達(dá)漢站的5.5%和上丁站的 4.7%。

同飲一江水，水資源的跨境效應(yīng)及其時(shí)空分布特點(diǎn)使得瀾湄流域6國(guó)唇齒相依、命運(yùn)相連。然而瀾湄流域水量年內(nèi)分布不均，加之水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，導(dǎo)致水旱問(wèn)題頻發(fā)，成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要短板。受全球氣候變化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素影響，水問(wèn)題已成為事關(guān)瀾湄6國(guó)可持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題之一，水資源可持續(xù)利用是6國(guó)面臨的共同課題。解決這些突出水問(wèn)題，既需自身努力，更需要6國(guó)的合作。因此，應(yīng)對(duì)流域水資源挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)6國(guó)繁榮，構(gòu)成了瀾湄水資源合作的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

1.2 凝聚共識(shí)的需要

自古以來(lái)，培育了沿岸多樣文明和宗教傳統(tǒng)的瀾滄江-湄公河就是一條天然紐帶、民族走廊、經(jīng)濟(jì)通道，是不可多得的黃金水道和多元化旅游線，把中國(guó)西南和東南亞的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化緊密聯(lián)系在一起[15]。瀾湄是世界上最大的季節(jié)性河流之一，洪澇災(zāi)害與干旱問(wèn)題突出，隨著近年來(lái)全球?yàn)?zāi)害性天氣事件的頻繁發(fā)生，流域上下游各國(guó)都有迫切開(kāi)發(fā)利用水資源興利除害的利益訴求。瀾湄特殊的地理、氣候和河道特征，使得瀾湄又是東南亞生物多樣性、水能資源最為豐富的河流，流域各國(guó)都有責(zé)任和義務(wù)治理保護(hù)好這一河流。瀾湄6國(guó)都是發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善人民生活是6國(guó)政府的共同目標(biāo)。

水資源稟賦差異使得各國(guó)的水資源開(kāi)發(fā)利用焦點(diǎn)有所不同，瀾滄江及湄公河上游（含中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)）主要開(kāi)發(fā)方式為水電、航運(yùn)、旅游，湄公河中下游（含老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南）和三角洲（含柬埔寨和越南）則以灌溉、漁業(yè)、防洪為主，水電、航運(yùn)、旅游為輔。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度差異決定了流域各國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用水平不一，緬、老、柬的經(jīng)濟(jì)水平較低，客觀上限制了其在水資源領(lǐng)域的投入，中、泰和越技術(shù)力量相對(duì)較強(qiáng)，加大了水資源開(kāi)發(fā)利用程度。以分居湄公河左、右岸的老撾與泰國(guó)為例，由于國(guó)力的巨大差距，老撾與泰國(guó)堤防建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)不一，老撾的防洪能力低于泰國(guó)，受洪水的威脅程度則大于泰國(guó)。瀾湄流域水資源的開(kāi)發(fā)利用關(guān)系到上下游各國(guó)的利益，因而受到流域各國(guó)的廣泛關(guān)注。泰國(guó)水資源較為缺乏，規(guī)劃在湄公河實(shí)施引水工程，但這勢(shì)必會(huì)減少旱季下游的水量，故受到柬埔寨和越南的反對(duì)[2]。以洞里薩湖為例，洞里薩湖既可蓄納湄公河大量雨季洪水，減輕湄公河三角洲洪水威脅，還可補(bǔ)給湄公河三角洲旱季徑流，減輕咸潮上溯，增加灌溉用水保證率;但是洞里薩湖水位越高、滯洪時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)湖區(qū)的防洪越不利，故柬埔寨希望洪水盡快下泄，但越南在三角洲河網(wǎng)地區(qū)建有大量水閘，使洪水下泄受阻，以致增加了洪水滯留時(shí)間，擴(kuò)大了洞里薩湖災(zāi)情，故柬埔寨常以此指控越南，而越南則擔(dān)心柬埔寨在湄公河干流和洞里薩河建閘（目前未建）[16]，會(huì)使得洪水歸槽而擴(kuò)大三角洲的災(zāi)情。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，兩者的利益沖突日益尖銳，如何協(xié)調(diào)河湖關(guān)系已成為湄公河的焦點(diǎn)問(wèn)題。

在水資源保護(hù)上，實(shí)力較弱的國(guó)家希望實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)家承擔(dān)更多責(zé)任，也沒(méi)有認(rèn)識(shí)到共同且有區(qū)別的責(zé)任，沒(méi)有引入受益補(bǔ)償機(jī)制，責(zé)任和權(quán)利并不對(duì)等，這些均限制了集體行動(dòng)[8]。綜上，流域各國(guó)利用水資源既有共同利益，也存分歧矛盾，瀾湄水資源紛爭(zhēng)一直是制約瀾湄國(guó)家政治互信和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸[2]。

流域各國(guó)既有合理開(kāi)發(fā)利用水資源的權(quán)利，也有關(guān)照其他國(guó)的責(zé)任，還需承擔(dān)保護(hù)水資源的義務(wù)，因此要統(tǒng)籌處理好上下游、干支流、左右岸的關(guān)系及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系?，F(xiàn)有湄公河委員會(huì)僅涵蓋了柬、老、泰、越4國(guó)，而且是以顧問(wèn)形式為成員國(guó)提出決策建議，對(duì)成員國(guó)的行動(dòng)約束力不強(qiáng)，受西方國(guó)家援助和干擾較大，不能反映各國(guó)的真實(shí)需求[8]，各國(guó)責(zé)權(quán)利難以界定清楚。因而，瀾湄水資源合作又是明確各國(guó)責(zé)權(quán)利、照顧需求、響應(yīng)訴求、減少疑慮、增強(qiáng)互信、凝聚共識(shí)的需要。

1.3 提升能力的需要

湄公河流域水資源時(shí)空分布十分不均，雨季洪災(zāi)頻發(fā)，旱季用水矛盾突出，受全球氣候變化影響，極端洪旱事件頻發(fā)。湄公河5國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低，水資源開(kāi)發(fā)利用率整體較低，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，防災(zāi)減災(zāi)能力極其薄弱，主要表現(xiàn)為：① 基礎(chǔ)資料不足，雨情、水情、工情、險(xiǎn)情、災(zāi)情信息掌握水平低;② 尚未建成完善的防洪抗旱體系，缺乏協(xié)同應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的抓手，洪水調(diào)度能力薄弱，應(yīng)急抗旱能力落后，導(dǎo)致流域防災(zāi)減災(zāi)形勢(shì)十分嚴(yán)峻;③ 湄公河國(guó)家水利規(guī)劃、建設(shè)理念及技術(shù)落后，經(jīng)驗(yàn)不足，水利人才匱乏，管理水平落后;④ 資金短缺，水利行業(yè)投入有限，嚴(yán)重依賴外方投資支持。治國(guó)先治水，瀾湄6國(guó)面臨的相似挑戰(zhàn)和共同愿景，成為瀾湄水資源合作的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

2 瀾湄水資源合作的現(xiàn)狀

2016年3月，瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議在中國(guó)三亞舉行，并發(fā)表了《三亞宣言》，這也標(biāo)志著瀾湄合作機(jī)制正式啟動(dòng)，將水資源合作列為五大優(yōu)先合作領(lǐng)域之一，開(kāi)啟了瀾湄水資源合作的新篇章。2018年1月，瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議在柬埔寨金邊舉行，并發(fā)表了《金邊宣言》，提出應(yīng)加強(qiáng)瀾湄水資源合作、提升洪旱災(zāi)害緊急管理水平。自瀾湄合作機(jī)制啟動(dòng)以來(lái)，各國(guó)積極推進(jìn)水利務(wù)實(shí)合作，取得了顯著進(jìn)展。

2.1 創(chuàng)建合作平臺(tái)

2.1.1 建立了瀾湄水資源合作機(jī)制

（1） 目前，瀾湄6國(guó)已建立了瀾湄合作領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、部長(zhǎng)會(huì)（包括外交部和水利部）、高官會(huì)、聯(lián)合工作組會(huì)議等高層溝通渠道。6國(guó)水利部長(zhǎng)高層互訪頻繁，有效開(kāi)展政策對(duì)話，不斷凝聚合作共識(shí)，高位推動(dòng)瀾湄水資源合作進(jìn)程。

（2） 2016年瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議發(fā)表了《三亞宣言》，正式啟動(dòng)了瀾湄合作機(jī)制，并明確了水資源是5個(gè)優(yōu)先合作領(lǐng)域之一。

（3） 2017年2月，時(shí)任中華人民共和國(guó)水利部副部長(zhǎng)周學(xué)文會(huì)見(jiàn)了瀾湄水資源合作聯(lián)合工作組第一次會(huì)議湄公河5國(guó)代表;同年3月，時(shí)任長(zhǎng)江水利委員會(huì)主任魏山忠訪問(wèn)了柬、老、緬3國(guó);11月，時(shí)任中華人民共和國(guó)水利部部長(zhǎng)陳雷會(huì)見(jiàn)了老撾自然資源與環(huán)境部部長(zhǎng)。

（4） 2018年2月，中華人民共和國(guó)水利部于興軍巡視員會(huì)見(jiàn)了湄委會(huì)秘書(shū)處首席執(zhí)行官范遵潘;同年4月，中華人民共和國(guó)水利部陸桂華副部長(zhǎng)率團(tuán)訪問(wèn)柬、泰兩國(guó);11月，中華人民共和國(guó)水利部田學(xué)斌副部長(zhǎng)會(huì)見(jiàn)泰國(guó)自然資源與環(huán)境部常務(wù)秘書(shū)威占·西馬查亞和老撾自然資源與環(huán)境部副部長(zhǎng)本坎·沃拉吉。

（5） 2019年4月，時(shí)任中華人民共和國(guó)水利部部長(zhǎng)鄂竟平會(huì)見(jiàn)了老撾自然資源與環(huán)境部部長(zhǎng)宋瑪·奔舍那;同年12月，瀾湄水資源合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的召開(kāi)把6國(guó)間水資源政策對(duì)話推向新的高度，會(huì)議通過(guò)了《瀾湄水資源合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議聯(lián)合聲明》和《瀾湄水資源合作項(xiàng)目建議清單》，簽署了《瀾湄水資源合作中心與湄公河委員會(huì)秘書(shū)處合作諒解備忘錄》。

成立的瀾湄水資源合作聯(lián)合工作組，高效發(fā)揮了瀾湄水資源合作決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作用，已召開(kāi)3次聯(lián)合工作組年度會(huì)議（分別于2017年2月在中國(guó)召開(kāi)、2018年3月在泰國(guó)召開(kāi)、2019年4月在越南召開(kāi)），5次聯(lián)合工作組特別會(huì)議（分別于2018年7月在中國(guó)召開(kāi)、10月在老撾召開(kāi)，2019年6月在中國(guó)召開(kāi)、8月在泰國(guó)召開(kāi)、10月在中國(guó)召開(kāi)）。

2.1.2 搭建了交流合作平臺(tái)

（1） 建立了瀾湄水資源合作中心（2017年6月中國(guó)北京），積極支撐6國(guó)在技術(shù)交流、洪旱災(zāi)害管理、聯(lián)合研究、信息共享和能力建設(shè)方面的合作，6國(guó)已陸續(xù)派出專家到中心短期工作。

（2） 共同制定了《瀾湄水資源合作五年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2022）》，描繪了推進(jìn)區(qū)域水資源可持續(xù)管理與利用藍(lán)圖，成為未來(lái)瀾湄水資源合作的指導(dǎo)性文件。

（3） 舉辦了首屆瀾湄水資源合作論壇（2018年11月中國(guó)昆明），打造了瀾湄區(qū)域水資源合作的交流平臺(tái)，發(fā)表了《昆明倡議》，凝聚了合作共識(shí)，增進(jìn)了理解互信。

2.2 開(kāi)展技術(shù)交流

瀾湄6國(guó)密集開(kāi)展技術(shù)交流、人員培訓(xùn)、青年人才培養(yǎng)等活動(dòng)，深入交流各國(guó)水問(wèn)題和治水經(jīng)驗(yàn)，互學(xué)互鑒，共同探討應(yīng)對(duì)之策，提升了區(qū)域水治理能力。截至目前，湄公河國(guó)家共有1 000人次參加了瀾湄水資源技術(shù)交流與培訓(xùn)，增進(jìn)了相互間的包容、理解和信任，鞏固和深化了各國(guó)的傳統(tǒng)友誼。主要交流活動(dòng)有：① 2016年3月，湄公河流域國(guó)家記者團(tuán)拜訪中華人民共和國(guó)水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì);② 2018年3月首屆水資源合作瀾湄周活動(dòng);③ 2018年8月“瀾湄之夜”水資源合作主題工作交流活動(dòng);④ 2019年3月水資源領(lǐng)域“瀾湄周”活動(dòng)暨瀾湄水資源合作青年論壇等。長(zhǎng)江水利委員會(huì)主辦的主要培訓(xùn)項(xiàng)目有：① 2016年的瀾湄水資源合作項(xiàng)目流域水資源管理研討會(huì);② 2017年的瀾湄水資源合作項(xiàng)目水資源可持續(xù)利用研討會(huì);③ 瀾湄水資源合作防洪技術(shù)培訓(xùn)班;④ 瀾湄合作“水資源與糧食安全研討會(huì)”;⑤ 瀾湄水資源合作項(xiàng)目城鄉(xiāng)供水規(guī)劃與管理培訓(xùn)班;⑥ 瀾湄水資源合作項(xiàng)目水利工程專業(yè)碩士研究生班;⑦ 2018年的老撾國(guó)家水資源信息數(shù)據(jù)中心示范建設(shè)項(xiàng)目水雨情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)技術(shù)培訓(xùn)班;⑧ 中國(guó)-東盟國(guó)家青年水利人才交流活動(dòng);⑨ 2019年的中國(guó)-東盟國(guó)家防洪抗旱及水資源綜合管理研討會(huì);B10 瀾湄國(guó)家山洪災(zāi)害防治技術(shù)國(guó)際培訓(xùn)班等。

2.3 實(shí)施項(xiàng)目合作

共同實(shí)施了一批務(wù)實(shí)合作項(xiàng)目，一系列中國(guó)方案為提升湄公河國(guó)家水治理能力、造福各國(guó)民生作出了積極貢獻(xiàn)。中柬合作項(xiàng)目“柬埔寨國(guó)家水資源科學(xué)技術(shù)研究院學(xué)科體系及配套設(shè)施示范建設(shè)”、“柬埔寨國(guó)家水資源綜合規(guī)劃綱要編制”，提升了柬方水利科研和管理水平，支撐了柬埔寨國(guó)家“四角戰(zhàn)略”。中老合作項(xiàng)目“老撾國(guó)家水資源信息數(shù)據(jù)中心示范建設(shè)”、“南烏河流域綜合規(guī)劃”、“南屯河流域綜合規(guī)劃”，建成了1個(gè)中心站和25個(gè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，培訓(xùn)了老撾技術(shù)骨干，為老撾防汛抗旱、水資源管理提供了可靠保證。中緬合作項(xiàng)目“緬甸糧食主產(chǎn)區(qū)灌溉發(fā)展規(guī)劃”，因地制宜地提出了伊洛瓦底江三角洲地區(qū)灌溉發(fā)展布局及規(guī)劃措施和工程方案。目前，我國(guó)正在實(shí)施中國(guó)-東盟國(guó)家防洪抗旱應(yīng)急管理合作等項(xiàng)目，將進(jìn)一步提升瀾湄流域防災(zāi)減災(zāi)能力。

2.4 共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害

瀾湄各國(guó)提升了汛期水文數(shù)據(jù)和其他相關(guān)信息的共享水平。中國(guó)積極穩(wěn)妥地開(kāi)展瀾滄江涉水信息對(duì)外通報(bào)工作，已連續(xù)17 a向湄公河委員會(huì)無(wú)償提供瀾滄江汛期水文數(shù)據(jù);2019年7月，簽署了《中華人民共和國(guó)水利部與湄公河委員會(huì)關(guān)于中國(guó)水利部向湄委會(huì)秘書(shū)處提供瀾滄江—湄公河汛期水文資料的協(xié)議》[17]，在湄公河流域遭遇嚴(yán)重干旱及洪水等緊急情況時(shí)，及時(shí)通報(bào)了上游水電站調(diào)度信息，直接向湄公河5國(guó)報(bào)汛。2020年8月，瀾滄江-湄公河合作第三次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，中方宣布將從2020年開(kāi)始，與湄公河國(guó)家分享瀾滄江全年水文信息，共建瀾湄水資源合作信息共享平臺(tái)，更好應(yīng)對(duì)氣候變化和洪旱災(zāi)害。同時(shí)，中國(guó)積極開(kāi)展應(yīng)急援助，2015年緬甸發(fā)生了嚴(yán)重的洪水災(zāi)害，水利部派遣防洪援助專家技術(shù)團(tuán)隊(duì)赴緬，提出的防洪治理方案得到緬甸政府的認(rèn)可與高度贊揚(yáng);2016年和2019年，中國(guó)克服困難，通過(guò)瀾滄江水庫(kù)調(diào)度向下游實(shí)施應(yīng)急補(bǔ)水，有效緩解了湄公河嚴(yán)重旱情，得到了國(guó)際社會(huì)的一致好評(píng)[18]。

3 瀾湄水資源合作面臨的挑戰(zhàn)

在“當(dāng)今世界面臨百年未有之大變局”背景下，瀾湄水資源問(wèn)題日趨復(fù)雜化、國(guó)際化和多邊化。一方面，目前瀾湄國(guó)家之間溝通協(xié)調(diào)還不夠，需加強(qiáng)相互間的互信互諒，減少洪旱給各國(guó)帶來(lái)的壓力;另一方面，諸多不和諧因素仍然存在，無(wú)視客觀事實(shí)，大肆發(fā)布偏見(jiàn)言論，嚴(yán)重誤導(dǎo)區(qū)域公眾，制造不和諧氛圍，干擾瀾湄合作推進(jìn)。

3.1 涉水權(quán)責(zé)利未理清

防洪抗旱減災(zāi)是發(fā)展民生的重要保障。在全球氣候變化背景下，瀾湄流域國(guó)家洪澇、干旱災(zāi)害呈突發(fā)、多發(fā)、并發(fā)態(tài)勢(shì)[19]，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成重大威脅。隨著瀾湄流域各國(guó)對(duì)流域水資源開(kāi)發(fā)利用關(guān)切度的不斷提升，各國(guó)的涉水權(quán)、責(zé)、利亟待厘清。

（1） 瀾湄流域6國(guó)尚未形成權(quán)責(zé)共擔(dān)、共同行動(dòng)、共同發(fā)聲的命運(yùn)共同體，對(duì)水資源合作造成阻礙。湄公河流域國(guó)家經(jīng)驗(yàn)不足、能力有限，難以自主形成科學(xué)客觀的認(rèn)識(shí)，容易被域外勢(shì)力帶偏，面對(duì)突發(fā)洪旱災(zāi)害時(shí)，往往把問(wèn)題推給上游去解決，然而越南的用水量約為其所得分配量的2倍[20]，流域徑流主要來(lái)源于湄公河支流，支流上已在建大量水利工程，而且中國(guó)的徑流占比極少。因此，對(duì)于瀾湄需要責(zé)任共擔(dān)，目前各國(guó)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)尚未界定清楚。

（2） 瀾湄水資源合作共商、共建、共享機(jī)制不健全，影響權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。面對(duì)突發(fā)的旱季用水矛盾和雨季防洪沖突，缺乏常態(tài)的、規(guī)范的、技術(shù)操作可行的防洪抗旱聯(lián)合應(yīng)對(duì)合作機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的、常態(tài)化的、多方認(rèn)可的合作與行動(dòng)機(jī)構(gòu)，缺乏水工程聯(lián)合調(diào)度及部門(mén)之間協(xié)同辦公的工作流程，導(dǎo)致各方難以及時(shí)共享信息、集中研判形勢(shì)、厘清問(wèn)題成因、共同商議對(duì)策、提前通告、做好預(yù)防、共同發(fā)聲、統(tǒng)一行動(dòng)。與此同時(shí)，合作內(nèi)生動(dòng)力不足，各國(guó)參與深度有限，投入力度不一，民眾參與度不高，部分國(guó)家對(duì)全面融入瀾湄合作機(jī)制仍心存疑慮。

（3） 信息碎片化、數(shù)據(jù)質(zhì)量較低、獲取方式被動(dòng)、共享程度不足。部分湄公河流域國(guó)家涉水管理部門(mén)眾多，部門(mén)之間協(xié)作困難，流域基礎(chǔ)資料缺乏，數(shù)據(jù)缺乏整編，質(zhì)量難以保障，缺乏全面認(rèn)識(shí)和科學(xué)評(píng)估，限制了瀾湄水資源合作的發(fā)展。

（4） 流域問(wèn)題與關(guān)鍵技術(shù)研究不深入。目前，瀾湄流域已有成果定性分析居多，定量揭示不足，單向研究較多，合作研究較少，各國(guó)難以達(dá)成共識(shí);湄公河流域國(guó)家技術(shù)水平相對(duì)落后，成果質(zhì)量不高，部分成果難以令人信服。湄公河流域5國(guó)缺乏具有執(zhí)行與操作可行性的流域整體規(guī)劃與區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)仍處于無(wú)序狀態(tài)，導(dǎo)致水資源無(wú)法得到優(yōu)化配置，上下游、左右岸、干支流水事矛盾沖突頻發(fā);國(guó)際社會(huì)資助的部分規(guī)劃由于規(guī)劃理念不適合湄公河流域國(guó)家實(shí)際情況，而且規(guī)劃目的多從自身利益出發(fā)，導(dǎo)致規(guī)劃成果多流于形式，缺乏實(shí)施落實(shí)。

總體來(lái)看，氣候變化和人類活動(dòng)背景下流域水沙時(shí)空演變規(guī)律及洪水和干旱產(chǎn)生、發(fā)展、演變與致災(zāi)機(jī)理等重要水文過(guò)程仍不明晰，應(yīng)對(duì)措施尚未解決，流域統(tǒng)一的水文、水力、泥沙模型尚未建立，無(wú)法有效模擬與預(yù)測(cè)水文情勢(shì)，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)氣候變化與人類活動(dòng)加劇帶來(lái)的新變化、新形勢(shì)，成為聯(lián)合開(kāi)展防洪抗旱、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、流域綜合管理等的制約瓶頸，導(dǎo)致增信釋疑過(guò)程中缺少豐厚的數(shù)據(jù)支撐，難以形成合力。

3.2 域外勢(shì)力干擾攪局

由于瀾湄流域具有特殊的地緣政治和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，致使個(gè)別域外國(guó)家和組織以資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)行對(duì)湄公河地區(qū)的政治利益滲透，形成了不同角力的利益競(jìng)爭(zhēng)局面[21]。美國(guó)、英國(guó)、日本、韓國(guó)、印度、澳大利亞等域外勢(shì)力紛紛建立不同的多邊機(jī)制，出于各自不同的目的，在瀾湄水資源合作問(wèn)題上指手畫(huà)腳，持“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，無(wú)視客觀事實(shí)，發(fā)表不實(shí)報(bào)道，嚴(yán)重誤導(dǎo)湄公河區(qū)域公眾，干擾了湄公河流域國(guó)家對(duì)河流的合理開(kāi)發(fā)利用，促使瀾湄流域國(guó)家之間水資源的矛盾復(fù)雜化[2，8]。

4 瀾湄水資源合作的方向

4.1 構(gòu)建共商機(jī)制

瀾湄流域是瀾湄6國(guó)的流域，瀾湄流域合作事務(wù)由瀾湄流域國(guó)家自己商量著辦，瀾湄水資源合作以尊重各國(guó)權(quán)益、照顧彼此關(guān)切為前提，以合作共贏為主線，以平等協(xié)商為基礎(chǔ)，公平、公正、公開(kāi)地確定瀾湄水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的大原則與責(zé)權(quán)利，凝聚共識(shí)，增進(jìn)互信，造福流域各國(guó)人民[22]。瀾湄流域各國(guó)根據(jù)自身稟賦特點(diǎn)，制定適合本國(guó)國(guó)情、響應(yīng)他國(guó)關(guān)切的水資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，科學(xué)謀劃，精準(zhǔn)施策，統(tǒng)籌處理好上下游、左右岸、干支流以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。當(dāng)前，瀾湄水資源合作亟需建立共商、共建、共享合作機(jī)制，共建瀾湄流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，打造瀾湄流域國(guó)家命運(yùn)共同體[23]。完善以瀾湄水資源合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議共商共議為引領(lǐng)、水利主管部門(mén)政策對(duì)話為依托、瀾湄水資源合作聯(lián)合工作組和瀾湄水資源合作中心具體落實(shí)為抓手、瀾湄水資源合作論壇為支撐的合作機(jī)制。

4.2 深化務(wù)實(shí)合作

（1） 深化瀾湄水資源合作關(guān)鍵技術(shù)研究。合理考慮瀾湄流域6國(guó)的共同需求與關(guān)切，結(jié)合近年來(lái)發(fā)生的洪旱事件，本著凝聚共識(shí)、增信釋疑、互惠互利、合作共贏的原則，共同開(kāi)展關(guān)鍵技術(shù)研究，建議重點(diǎn)開(kāi)展兩方面工作，即推動(dòng)瀾湄流域?qū)用嬉?guī)劃的編制和重大問(wèn)題的聯(lián)合研究，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，指導(dǎo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、人水和諧的水安全保障體系構(gòu)建，提升各國(guó)管理涉水災(zāi)害和應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，促進(jìn)各國(guó)達(dá)成共識(shí)、統(tǒng)一行動(dòng)。

（2） 促進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，堅(jiān)持“民生優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位，根據(jù)各國(guó)需求，以中國(guó)先進(jìn)工程技術(shù)經(jīng)驗(yàn)為引導(dǎo)，拓展深化水利產(chǎn)能合作，共同參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支撐水資源可持續(xù)發(fā)展。

4.3 打造共享平臺(tái)

打造技術(shù)領(lǐng)先、協(xié)同高效、公開(kāi)透明的瀾湄水資源合作信息共享平臺(tái)，為瀾湄流域合理開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)提供數(shù)據(jù)依據(jù)、技術(shù)支撐和輿論環(huán)境。

（1） 打造瀾湄水資源信息共享平臺(tái)。適度推進(jìn)瀾湄流域水文等信息共享，加大資料整編和插補(bǔ)延長(zhǎng)，充實(shí)完善水文站網(wǎng)建設(shè)，建設(shè)基于水文-水力學(xué)的洪水預(yù)報(bào)平臺(tái)，提高水文監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警水平，共同編制瀾湄水資源、防洪抗旱、水生態(tài)環(huán)境年報(bào)，凝聚共識(shí)、共同發(fā)聲。

（2） 加強(qiáng)瀾湄流域各國(guó)能力共享建設(shè)。加強(qiáng)水資源領(lǐng)域高級(jí)別代表團(tuán)和技術(shù)層面互訪，加強(qiáng)信息交流、人員培訓(xùn)與技術(shù)合作，促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)分享與協(xié)同增效，共同建設(shè)瀾湄水資源合作中心。

（3） 推動(dòng)水工程防洪抗旱聯(lián)合調(diào)度。逐步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)瀾湄流域水工程聯(lián)合調(diào)度和調(diào)度信息共享，構(gòu)建水旱災(zāi)害應(yīng)對(duì)及水工程聯(lián)合應(yīng)急調(diào)度機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各國(guó)在遇到水旱災(zāi)害或水事矛盾時(shí)提前溝通、統(tǒng)一行動(dòng)、共同發(fā)聲、共同應(yīng)對(duì)，協(xié)調(diào)上下游、左右岸和干支流用水矛盾，提高瀾湄流域6國(guó)預(yù)防和減輕涉水災(zāi)害以及適應(yīng)氣候變化的能力。

5 結(jié) 論

本文對(duì)瀾湄水資源合作的必要性、現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)進(jìn)行了全面分析和論述，在此基礎(chǔ)上，提出了瀾湄水資源合作的方向。得出主要結(jié)論如下。

（1） 水資源的跨境效應(yīng)和徑流時(shí)空分布特點(diǎn)使得瀾湄流域6國(guó)唇齒相依，命運(yùn)相連;

（2） 瀾湄水資源合作是照顧彼此需求、響應(yīng)關(guān)切、凝聚共識(shí)的需要，也是民心所向，大勢(shì)所趨;

（3） 瀾湄水資源合作是補(bǔ)齊短板、共迎挑戰(zhàn)的需要。

目前，瀾湄流域6國(guó)共同創(chuàng)建了瀾湄水資源合作機(jī)制，開(kāi)展了廣泛技術(shù)交流和人才培養(yǎng)合作，實(shí)施了一批務(wù)實(shí)合作項(xiàng)目，加強(qiáng)了信息共享，共同應(yīng)對(duì)了一些洪旱災(zāi)害;但瀾湄流域國(guó)家涉水權(quán)責(zé)利尚待厘清，合作機(jī)制亟待完善?；诖耍瑸戜厮Y源合作的方向在于瀾湄流域6國(guó)共商共建適宜區(qū)域水情、國(guó)情的合作機(jī)制，厘清各自的責(zé)權(quán)利，加強(qiáng)流域水資源信息、經(jīng)驗(yàn)和能力共享建設(shè)，推動(dòng)水工程聯(lián)合調(diào)度工作，深化聯(lián)合研究，促進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而造福流域各國(guó)人民。

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（編輯：趙秋云）

Lancang-Mekong River water resources cooperation：reality， challenge and direction

HUANG Hanwen，LI Changwen，XU Chi

（Changjiang Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：

The Lancang-Mekong River is an important economic link and resource lifeline for the six countries along the coast.The development and utilization of water resources in the basin is generally not high，and the flood and drought disaster risks under climate change conditionsare severe.Due to the unsound mechanism of extensive consultation，joint contribution and shared benefits of water resources cooperation，insufficient degree of information sharing，and inadequate research on key technical issues，and lack of joint efforts to carry out flood control，drought relief and disaster reduction，the misunderstandings in water disputes still occur from time to time.Therefore，this paper studied the implementation plan of the Lancang-Mekong River water resources cooperation from four aspects of necessity，status，challenge and direction.The results show that the Lancang-Mekong River water resources cooperation is the general trend of the people′s aspirations and should be led by the six countries themselves.The six countries should take care of each other′s needs，respond to concerns，clarify responsibilities，rights and obligations，improve cooperation mechanisms，and strengthen information sharing and capacity building.On this basis，this paper suggested to promote joint scheduling of water projects，deepen joint research，promote infrastructure construction，and then build consensus，make up for the shortcomings，and meet challenges together.

Key words：

water resources cooperation;responsibilities，rights and obligations;mechanism platform construction;joint research;infrastructure construction;Lancang-Mekong River