杜亞敏 李紅舉
在美國,圍繞濕地保護(hù)、流域治理、退化土地、森林和草地生態(tài)修復(fù)等重點(diǎn)領(lǐng)域,應(yīng)用廣泛且效果良好的投融資機(jī)制可歸納為“兩大機(jī)制、五類模式”。“兩大機(jī)制”是指市場化資金機(jī)制(又稱非金融機(jī)制)和綠色金融機(jī)制;“兩大機(jī)制”又可細(xì)分為五類模式,其中市場化資金機(jī)制主要包括績效支付和緩解銀行兩種模式;綠色金融機(jī)制主要包括綠色債券、私募基金和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)三種模式。
隨著生態(tài)文明建設(shè)向縱深發(fā)展,生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的重要性日益突顯。本文從宏觀層面梳理了在美國廣泛應(yīng)用的生態(tài)保護(hù)修復(fù)投融資機(jī)制,并在此基礎(chǔ)上對我國的生態(tài)保護(hù)修復(fù)投融資機(jī)制構(gòu)建與發(fā)展提出了建議。
市場化資金機(jī)制及其模式
績效支付。全稱“基于成效支付”,它是利用政府資金,由政府督導(dǎo),通過績效合同來實現(xiàn)社會與環(huán)境效益的政府采購服務(wù)方式。政府與承包商簽訂績效合同,合同中詳細(xì)約定科學(xué)合理的生態(tài)修復(fù)成效目標(biāo)。在具體實踐中,為調(diào)動生態(tài)修復(fù)企業(yè)參與的積極性,通常按照成效實現(xiàn)的程度,分期向承包商支付項目款,引入獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)對修復(fù)成效進(jìn)行評估??冃еЦ稒C(jī)制不是嚴(yán)格意義上的市場化機(jī)制,但借鑒利用了有效的市場規(guī)則更精確、更經(jīng)濟(jì)地實現(xiàn)目標(biāo),確保了整個機(jī)制運(yùn)作透明高效。目前,美國多個州政府和地方政府已經(jīng)開始將績效支付作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)項目招標(biāo)首選的合同方式和采購機(jī)制。績效支付模式的優(yōu)勢在于:一是提高政府資金使用效率,降低生態(tài)修復(fù)項目成本,縮短項目周期;二是撬動社會資本,在市場競爭機(jī)制下,拓展生態(tài)修復(fù)的廣度和深度;三是將生態(tài)修復(fù)部分成效風(fēng)險轉(zhuǎn)移給生態(tài)修復(fù)企業(yè),實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。其不足主要是:一是對于支付周期長、修復(fù)難度大的項目,難以保證社會資本參與的積極性;二是對成效評估提出更高要求,如何判定項目失敗或達(dá)不到預(yù)期成效,如何平衡政府和承包商之間的利益比較困難。
緩解銀行。又稱“緩解抵消銀行”,指由一些專業(yè)從事生態(tài)修復(fù)的企業(yè)(緩解銀行發(fā)起人)通過購買或租賃土地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù),建設(shè)濕地、溪流岸線、瀕危動物棲息地等,經(jīng)政府許可審批,生成抵消信用額度,再將其以市場價格出售給對生態(tài)環(huán)境造成破壞的項目建設(shè)開發(fā)商,并從中營利。項目建設(shè)開發(fā)商通過購買抵消信用來履行其對生態(tài)環(huán)境造成破壞的環(huán)境補(bǔ)償義務(wù)。緩解銀行中的“銀行”是指對特定類型的土地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù)并確認(rèn)達(dá)標(biāo)后,經(jīng)許可審批形成的抵消信用儲備,與金融意義上的銀行是完全不同的概念。緩解銀行機(jī)制在美國歷經(jīng) 40多年的發(fā)展,已趨向成熟,主要得益于其強(qiáng)有力的法律體系和執(zhí)法手段、完善的規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)、有效的監(jiān)測和管護(hù)機(jī)制等。緩解銀行在實現(xiàn)生態(tài)效益的同時,也帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。目前,美國緩解銀行的規(guī)模高達(dá)數(shù)十億美元,2010~2016年,平均年增長率為18%,年交易額接近 40 億美元。緩解銀行模式的優(yōu)勢在于:一是政府將生態(tài)修復(fù)的融資、建設(shè)、監(jiān)測和維護(hù)工作交給私營緩解銀行企業(yè),相當(dāng)于減輕了政府的環(huán)保責(zé)任;二是與政府機(jī)構(gòu)自行開展生態(tài)修復(fù)工作相比,其能實現(xiàn)更具成本效益的補(bǔ)償性緩解和修復(fù)成效;三是“零凈損失”原則(即允許用一塊修復(fù)的濕地去代替另一個因為開發(fā)而破壞的濕地,類似于我國的“占補(bǔ)平衡”政策)要求政府在審批緩解銀行時,補(bǔ)償土地面積應(yīng)大于開發(fā)項目面積,從而推動更充分的生態(tài)修復(fù)。其不足主要包括:一是受市場化定價機(jī)制所限,為確保緩解銀行提供的生態(tài)價值與開發(fā)項目的生態(tài)價值相當(dāng),只能將抵消信用出售給緩解銀行所在地周邊范圍內(nèi)的開發(fā)者,限制了該機(jī)制在更多農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的推廣;二是等量或超量補(bǔ)償開發(fā)活動可能帶來新的生態(tài)功能破壞,即“零凈損失”目標(biāo)要求較高,緩解銀行存在無法取得預(yù)期生態(tài)成效的可能。
綠色金融機(jī)制及其模式
綠色債券。綠色債券以政府債券或公司債券為基礎(chǔ),從資本市場籌集資
金,支持與水質(zhì)改善、氣候變化等公益目標(biāo)相關(guān)的項目。它是傳統(tǒng)債市的延伸,也是政府在債務(wù)融資中角色的演進(jìn)。綠色債券與其他債務(wù)融資類型有相同的發(fā)行和操作模式,屬于市場化證券,需要有明確的基于收益的償還方案。其發(fā)行規(guī)模、定價和風(fēng)險由債券市場決定,在很大程度上取決于發(fā)行機(jī)構(gòu)(州級或地方政府、公司)的評級、現(xiàn)狀以及投資者的興趣偏好、回報需求和風(fēng)險偏好。目前,通過債券為氣候變化、清潔能源、生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)融資的做法在全球范圍內(nèi)廣泛應(yīng)用。中國是僅次于美國的全球最大綠色或氣候債券發(fā)行國之一。綠色債券模式的優(yōu)勢在于:一是它是基于政府信用而發(fā)行的債券,具有安全性高、收益性大、流動性強(qiáng)等特點(diǎn),易于籌集到足額資金;二是目前各國應(yīng)用實踐廣泛,做法比較成熟。其不足主要是:與其他債券一樣,綠色債券要有明確的基于收益的償還方案,需要發(fā)債政府有較為穩(wěn)定的財政收入預(yù)期。
私募基金。全稱“私人環(huán)境投資基金”,是建立在傳統(tǒng)投資伙伴關(guān)系模式上的私募股權(quán)基金,投資領(lǐng)域以生態(tài)和自然修復(fù)為主,包括緩解銀行業(yè)務(wù)和開展生態(tài)修復(fù)業(yè)務(wù)的績效支付項目。私募基金從生態(tài)系統(tǒng)提供的產(chǎn)品和服務(wù)中賺取經(jīng)濟(jì)收益,在推動生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的同時,為投資人帶來投資回報。私募基金通常由一名或少數(shù)幾名主要投資者建立和擁有,并指定其中一名投資者或一個小團(tuán)隊作為基金經(jīng)理?;鹜顿Y者基于各自出資額按比例持有基金股權(quán)。與交易所交易基金和共同基金不同,私募基金的投資規(guī)模很小,屬于私人持有,不在公開市場上交易。因此,私募基金不具備交易所交易基金和共同基金的流動性。當(dāng)投資者希望從其投資中套現(xiàn)時,一般需要等5~12年才能變現(xiàn)股權(quán)。過去20年,私募基金已發(fā)展成為一種全新的創(chuàng)新型私人股權(quán)投資基金,成為眾多環(huán)境投資基金類型的重要一環(huán)。私募基金模式的優(yōu)勢在于:一是與投資者直接投資相比,私募基金提供了更廣泛的投資機(jī)會、更完備的管理專業(yè)知識和更低的投資費(fèi)用,且投資回報率較高;二是私人環(huán)境投資基金由個人投資者創(chuàng)建和管理,不受政府管理或控制,運(yùn)作更為高效靈活。其不足主要是:一是私募基金屬于私人持有,投資規(guī)模較小,往往需要與其他融資工具組合運(yùn)用;二是由于其高封閉性、低流動性等特點(diǎn),投資者往往期望高回報,對投資項目的預(yù)期收益有更高需求。
準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。即具有類似銀行特性的政府融資機(jī)構(gòu),主要為一些特定領(lǐng)域(如清潔能源、自然基礎(chǔ)設(shè)施,以及氣候變化、環(huán)境解決方案等)提供更便捷的金融服務(wù)和支持,包括多邊及雙邊開發(fā)銀行、綠色銀行等。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)提供的氣候變化和生態(tài)修復(fù)融資服務(wù)范圍廣泛且具有創(chuàng)新性,包括生態(tài)投資篩選、低于市場利率的貸款和其他形式的貼現(xiàn)資本、直接股權(quán)投資和共同投資、債務(wù)發(fā)行等,旨在減輕政治或經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的風(fēng)險緩解機(jī)制,用于支付盡職調(diào)查或項目開發(fā)費(fèi)用的贈款以及基金和投資組合管理等。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)模式的優(yōu)勢在于:它包括政府創(chuàng)建和管理的獨(dú)立銀行,以及具有許多類似銀行特征的政府融資機(jī)構(gòu),其共同特點(diǎn)是利用公共資金來吸引和鼓勵私人投資,與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)相比,創(chuàng)新性強(qiáng)、運(yùn)行模式多樣。其不足主要是:綠色金融機(jī)制相關(guān)的“綠色”標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)以自愿性質(zhì)為主,缺乏行之有效的執(zhí)行和監(jiān)督。
建立我國生態(tài)保護(hù)修復(fù)投融資機(jī)制的建議
政府創(chuàng)造需求。政府肩負(fù)生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé),無論運(yùn)用何種投融資機(jī)制或工具,其目的都是為吸引和撬動社會資本參與。因此政府須制定相應(yīng)的法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn),并提供必要的資金,為各類生態(tài)修復(fù)和生態(tài)影響緩解服務(wù),創(chuàng)造清晰明確、連續(xù)一致的市場需求。
提供高質(zhì)量項目投資機(jī)會。社會資本的根本目標(biāo)是追求投資收益最大化。因此,要提高投資項目的吸引力,涉及行業(yè)前景、投資回報率、投資周期、投入成本、風(fēng)險性等方面。政府須提供具體且實在的項目機(jī)會,充分評估風(fēng)險和收益,適度讓利,使得社會資本有意愿參與,才能達(dá)到“共贏”目標(biāo)。
強(qiáng)化考核監(jiān)管。一是科學(xué)制定生態(tài)成效及相關(guān)指標(biāo)體系。這是政府實施緩解銀行、績效支付等市場化資金機(jī)制的基礎(chǔ),也是決定機(jī)制能否成功運(yùn)行的關(guān)鍵。二是構(gòu)建完善的監(jiān)測體系。對修復(fù)后的礦山、濕地、森林等生態(tài)系統(tǒng)的總體健康狀態(tài)和變化情況進(jìn)行監(jiān)測。同時,把握好單個項目監(jiān)測與區(qū)域?qū)用姹O(jiān)測之間的平衡。
借鑒他國成功經(jīng)驗。一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)過多年實踐,已經(jīng)積累了一定的成功經(jīng)驗,我國可憑借后發(fā)優(yōu)勢,更好地吸收利用這些有益經(jīng)驗。如:美國在緩解銀行機(jī)制長期實踐中,探索出一套較為完善的方法體系,包括生態(tài)修復(fù)管理細(xì)則、短期(長期)成效、修復(fù)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。(摘編自《中國土地》2021年第4期)