宋國(guó)君,楊 嘯,時(shí) 鈺 (中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100872)

空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)的城市需要制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃.《環(huán)境保護(hù)法》(2015)第二十八條規(guī)定,未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)地方人民政府應(yīng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃,并采取措施按期達(dá)標(biāo);《大氣污染防治法》(2016)第十四條要求空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)的地方城市政府制定空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃,確?？諝赓|(zhì)量在規(guī)定的期限內(nèi)達(dá)標(biāo).《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》[1]進(jìn)一步明確未達(dá)標(biāo)城市需要制定實(shí)施限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃.過(guò)半的空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)城市是制定空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域,其污染物需要進(jìn)一步減排.目前地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)的城市仍有 180個(gè),占全國(guó)總城市的 53.4%[2].PM2.5作為首要污染物的超標(biāo)天數(shù)占總超標(biāo)天數(shù)的45%[2],占比最高,本文以 PM2.5為主要研究對(duì)象進(jìn)行探討.

目前的達(dá)標(biāo)規(guī)劃目標(biāo)多為 5～10a的長(zhǎng)期目標(biāo),內(nèi)容總體上的是框架式、綱領(lǐng)性、原則性的要求,規(guī)劃多是圍繞退出過(guò)剩產(chǎn)能,推進(jìn)使用清潔能源、機(jī)動(dòng)車(chē)標(biāo)準(zhǔn),升級(jí)油品等宏觀措施進(jìn)行編制.基本沒(méi)有明確規(guī)劃編制的基本要求和主要內(nèi)容之間的關(guān)聯(lián)原則;沒(méi)有將長(zhǎng)期規(guī)劃方案落實(shí)到日常管理方案;過(guò)于重視長(zhǎng)期空氣質(zhì)量目標(biāo)與減排情景方案,對(duì)污染物減排方案重視不足;沒(méi)有將規(guī)劃的成本效益分析作為主要方案設(shè)計(jì)依據(jù)等.本文主要論證空氣質(zhì)量規(guī)劃目標(biāo)、污染物減排方案等的制定方法、原則和基本關(guān)系,并用邏輯框架表達(dá).

(1)未明確規(guī)劃編制的基本要求和主要內(nèi)容之間的關(guān)聯(lián)原則.達(dá)標(biāo)規(guī)劃的最終目標(biāo)是保護(hù)人群健康,中間目標(biāo)是環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)、污染物排放減排目標(biāo)、污染控制行動(dòng)目標(biāo),這些目標(biāo)需要連接并體現(xiàn)方向一致性的指標(biāo)系統(tǒng),目的是確保規(guī)劃目標(biāo)和各環(huán)節(jié)的目標(biāo)與具體行動(dòng)的一致性和一貫性.環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定的法定依據(jù)[3].達(dá)標(biāo)規(guī)劃的目標(biāo)指在規(guī)定的期限內(nèi)保證空氣質(zhì)量最終滿(mǎn)足環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[4].《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》[5]中對(duì)于空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)(不是城市)有小時(shí)值、24h平均值、年均值等要求,而在目前的達(dá)標(biāo)規(guī)劃中,空氣質(zhì)量以全省PM2.5濃度下降到某值、優(yōu)良天數(shù)比例為目標(biāo),較為籠統(tǒng).目前以省、城市、區(qū)縣為單位、污染物年均值濃度為考核標(biāo)準(zhǔn)的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)在空間和時(shí)間尺度上均過(guò)大,且違反了環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),無(wú)法制定短期的、針對(duì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的控制目標(biāo),造成市縣為完成年均值目標(biāo)前期靠氣象、后期較為緊張的現(xiàn)狀.

達(dá)標(biāo)規(guī)劃的目標(biāo)科學(xué)性和有用性不足,空氣質(zhì)量目標(biāo)、污染源減排目標(biāo)、可行方案以及方案的落實(shí)之間沒(méi)有形成指標(biāo)體系,各部分都有自己?jiǎn)为?dú)的“目標(biāo)”[6],各環(huán)節(jié)脫節(jié)造成管理效率低下,管理成本升高.空氣質(zhì)量沒(méi)有與污染物排放量建立聯(lián)系,二者的目標(biāo)體系并不一致,環(huán)保部門(mén)難以明確應(yīng)該在何時(shí)對(duì)何企業(yè)、何種污染物減少多少排放量,無(wú)法對(duì)污染源進(jìn)行有效管理,這無(wú)疑會(huì)造成減排行動(dòng)的低效.

(2)未將長(zhǎng)期規(guī)劃方案落實(shí)到日常管理方案.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)是各級(jí)政府需要中長(zhǎng)期計(jì)劃的任務(wù),在城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的編制中,人民政府應(yīng)按照法規(guī)執(zhí)行,但不應(yīng)作為達(dá)標(biāo)規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境部門(mén)落實(shí)空氣質(zhì)量日常管理方案的主要內(nèi)容.目前的達(dá)標(biāo)規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)整體采取調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等[7],要求重污染企業(yè)搬遷、重點(diǎn)區(qū)域城市鋼鐵企業(yè)關(guān)停、轉(zhuǎn)型、改造或遷出.作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)進(jìn)步的重要指標(biāo),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、能源結(jié)構(gòu)等肯定在產(chǎn)業(yè)、能源政策的作用下會(huì)繼續(xù)優(yōu)化,并且更加環(huán)境友好,但這些措施總體上是社會(huì)進(jìn)步方面的措施,普遍是綜合的、宏觀措施.雖然是正確的,但只能是定性和長(zhǎng)期的,并且需要各級(jí)政府協(xié)調(diào)才能完成.規(guī)劃措施還是要回到城市(或區(qū)域)污染物的減排,只有具體到污染物的減排,就可以為綜合和宏觀措施提供定量依據(jù).至于限制能源消耗、遷出已有源、禁止新建源等建議則是法律依據(jù)不充分,并會(huì)嚴(yán)重干擾社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展.

(3)過(guò)于重視長(zhǎng)期空氣質(zhì)量目標(biāo)與減排情景方案,對(duì)污染物減排方案重視不足.現(xiàn)階段在制定空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃中,主要依靠城市污染物年排放總量控制[8].排放總量的測(cè)定主要依靠大氣污染源排放清單計(jì)算得出,一般滯后2～3a.在計(jì)算中,本地的數(shù)據(jù)往往不能涵蓋所有的污染源,所以在實(shí)際應(yīng)用中,經(jīng)常將不同年份的排放數(shù)據(jù)進(jìn)行合并分析[9].排放清單涉及的部門(mén)眾多,數(shù)據(jù)來(lái)源廣,時(shí)間跨度大[10],數(shù)據(jù)質(zhì)量低. 城市空氣質(zhì)量若要達(dá)標(biāo),則必須降低區(qū)域內(nèi)的污染物絕對(duì)排放量,該排放量包括年排放量和每一日的排放量.

(4)規(guī)劃方案未做成本效益分析.提高空氣質(zhì)量其根本目的也是保護(hù)人群健康,以人作為出發(fā)點(diǎn)和最終的落腳點(diǎn),在涉及收益時(shí)也以健康收益為主要考量.基于空氣污染健康損失評(píng)估的過(guò)程,降低重污染日的濃度,提高達(dá)標(biāo)率都將是成本有效的措施.因規(guī)劃方案缺乏成本效益分析,容易出現(xiàn)如嚴(yán)禁新建高污染、高耗能項(xiàng)目等“一刀切”式的減排措施.成本效益分析是空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃編制的核心任務(wù),目前該內(nèi)容基本缺失.成本效益分析是確定各種控制方案優(yōu)先序的準(zhǔn)則.開(kāi)展成本效益分析客觀上要求減排方案需要細(xì)化至每種污染物,每種污染物的減排方案的成本效益或成本有效性分析才是可行的.重污染是明顯拉高污染物年均值[11]、24h平均百分位數(shù)的重要原因,并且高濃度PM2.5極大危害著人群健康,包括損害呼吸道、心腦血管和神經(jīng)系統(tǒng)[12-13].國(guó)內(nèi)外均有大量文獻(xiàn)基于空氣污染物的流行病學(xué)研究方法量化空氣污染物平均濃度與人群發(fā)病/死亡率的關(guān)系[14,18].美國(guó)EPA開(kāi)發(fā)的BenMAP軟件也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)美國(guó)空氣污染健康損害的計(jì)算[19].對(duì)于生命價(jià)值貨幣化的參數(shù)問(wèn)題,國(guó)內(nèi)對(duì)健康損害的評(píng)估還缺乏一個(gè)統(tǒng)一的方法和參數(shù),部分學(xué)者直接沿用美國(guó)的參數(shù)評(píng)價(jià)健康損失[20-21],也有研究致力于將健康損失本土化[22-23].

我國(guó)還缺少成熟的城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃邏輯框架.本文在城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的一般模式[4]的基礎(chǔ)上,提出了中國(guó)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的邏輯框架,旨在為制度建設(shè)提供依據(jù).

1 空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃邏輯框架

從人群健康保護(hù)的角度出發(fā),以空氣質(zhì)量改善或《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》[5]為目標(biāo),設(shè)計(jì)與目標(biāo)相匹配的減排措施并通過(guò)成本效益分析優(yōu)化,最后落實(shí)到空氣質(zhì)量管理行動(dòng)計(jì)劃,充分考慮減排效果對(duì)空氣質(zhì)量影響的不確定性,對(duì)污染源減排方案實(shí)施持續(xù)動(dòng)態(tài)評(píng)估和調(diào)整.

空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的最終目標(biāo)是使空氣質(zhì)量可以滿(mǎn)足人群健康需求,需要在決策制定時(shí)展開(kāi)對(duì)城市PM2.5的健康損害評(píng)估,從而對(duì)規(guī)劃提供決策支持[24-25].以人群健康的角度出發(fā)更體現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的科學(xué)性.達(dá)標(biāo)規(guī)劃的目標(biāo)須與《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》[5]一致,方案須與空氣質(zhì)量目標(biāo)一致,具體到污染物、監(jiān)測(cè)點(diǎn)、年均值、24h均值、小時(shí)值等多時(shí)間尺度.避免空間和時(shí)間尺度過(guò)大造成的管理效率低下等問(wèn)題.

空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)需要區(qū)域內(nèi)污染物的絕對(duì)減排,減排目標(biāo)也要與空氣質(zhì)量目標(biāo)相匹配.絕對(duì)減排就是相關(guān)污染物的年、采暖期、重污染月、重污染日的排放量要減少,并以相反的方向確定優(yōu)先序.以PM2.5為例,由于環(huán)境空氣中 PM2.5的濃度涉及一次污染物、顆粒物,也涉及二次污染物,即二氧化硫和氮氧化物生成的二次粒子,也包括對(duì)二次粒子生成有貢獻(xiàn)的氨以及脫銷(xiāo)等工藝排放的可凝結(jié)性顆粒物(CPM),這些物質(zhì)需要根據(jù)排放量測(cè)量結(jié)果制定減排目標(biāo).減排目標(biāo)與空氣質(zhì)量目標(biāo)相匹配主要是指需要有重污染天氣的日排放量控制目標(biāo).由于移動(dòng)源、面源排放難以測(cè)量準(zhǔn)確,一般以定性和半定量的排放控制目標(biāo)表達(dá),沒(méi)有連續(xù)監(jiān)測(cè)的小固定源,可以用半定量的減排目標(biāo)表達(dá).現(xiàn)在主要固定源都要求安裝了連續(xù)在線監(jiān)測(cè),因此是減排目標(biāo)的重點(diǎn).重污染天氣應(yīng)急管理也授權(quán)城市政府實(shí)施管理,因此,達(dá)標(biāo)規(guī)劃必須制定重污染天氣的應(yīng)急減排具體目標(biāo),減排目標(biāo)可以通過(guò)固定源排污許可證予以落實(shí).

在達(dá)標(biāo)規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中,環(huán)保部門(mén)根據(jù)減排措施堅(jiān)持并實(shí)行“日”管理的原則,即將空氣質(zhì)量管理的尺度縮小到日,通過(guò)對(duì)過(guò)去的空氣質(zhì)量、污染源排放、氣象條件等數(shù)據(jù)系統(tǒng)的分析,診斷空氣質(zhì)量超標(biāo)日出現(xiàn)原因,對(duì)之后一段時(shí)間(48h或下周)空氣質(zhì)量狀況預(yù)警作用,從而對(duì)固定源、面源、移動(dòng)源等污染物排放進(jìn)行管理控制,以保證空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo).每一天都要對(duì)前一段時(shí)間的空氣質(zhì)量進(jìn)行模擬,評(píng)估該段時(shí)間空氣質(zhì)量管理的效果,及時(shí)調(diào)整模型,對(duì)管理績(jī)效做出準(zhǔn)確評(píng)價(jià).達(dá)標(biāo)規(guī)劃總體的邏輯框架如圖1所示.

圖1 達(dá)標(biāo)規(guī)劃的邏輯框架Fig.1 The logical framework of attainment planning

2 空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃方案設(shè)計(jì)

2.1 空氣質(zhì)量目標(biāo)體系

達(dá)標(biāo)規(guī)劃的目標(biāo)設(shè)定要基于人群健康.由于城市中污染物時(shí)空分布并不均勻,一般集中在市中心及其周邊區(qū)域[26-27]、冬季的采暖期間[28-29]等.根據(jù)網(wǎng)格化、小尺度的PM2.5健康損失計(jì)算[30],不同的地區(qū)由于污染水平、經(jīng)濟(jì)水平、暴露人口的差異,導(dǎo)致人群的健康損失和經(jīng)濟(jì)損失不同.以人群健康為基礎(chǔ)的空氣質(zhì)量目標(biāo)比以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的目標(biāo)更加科學(xué),也與后續(xù)減排方案目標(biāo)相一致.

達(dá)標(biāo)規(guī)劃的目標(biāo)可以劃分為短期與長(zhǎng)期目標(biāo),使得城市中小時(shí)、日、年尺度上任一監(jiān)測(cè)點(diǎn)、任一污染物濃度滿(mǎn)足《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》[5]的要求.再基于成本效益分析,研究制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃減排方案.當(dāng)城市超過(guò)一種污染物處于超標(biāo)狀態(tài)時(shí),應(yīng)按不同污染物的健康損失多少進(jìn)行排序,優(yōu)先降低健康損失最大的污染物濃度.新的空氣質(zhì)量目標(biāo)在時(shí)間和空間尺度上都做到了精細(xì)化,在管理上也可以根據(jù)不同地區(qū)污染嚴(yán)重程度有針對(duì)性的開(kāi)展減排.

根據(jù)空氣質(zhì)量目標(biāo)制定減排方案,可分成不同的檔分別進(jìn)行減排.如某城市去年的PM2.5濃度可以分成最嚴(yán)重的50d均值、次嚴(yán)重的100d均值、年均值濃度等.PM2.5最嚴(yán)重的50d集中在12月和1月,則需要對(duì)這 2個(gè)月的污染物進(jìn)行減排,如果這50dPM2.5的濃度在150μg/m3,計(jì)劃在5a內(nèi)污染最嚴(yán)重的 50d濃度下降到 100μg/m3,需要制定每年對(duì)于重點(diǎn)月份的方案,以滿(mǎn)足期限內(nèi)的達(dá)標(biāo)計(jì)劃.

《環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范(試行)》[31](HJ 663-2013)中對(duì)于顆粒物的年評(píng)價(jià)應(yīng)包括 24h平均的第95百分位數(shù),強(qiáng)調(diào)對(duì)于重污染時(shí)段的空氣質(zhì)量管理,制定小時(shí)尺度和日尺度的應(yīng)急預(yù)案,以削減污染物峰值濃度,以較低的成本獲得最大的人群健康收益.

2.2 固定源減排方案設(shè)計(jì)

2.2.1 已有固定源的減排方案設(shè)計(jì) 城市的空氣污染區(qū)域性較為嚴(yán)重,根據(jù)污染的嚴(yán)重程度,將減排重點(diǎn)放在重污染日(周)、采暖期等排放量大、擴(kuò)散條件不利的日期.首先需要對(duì)每個(gè)污染源的排放情況做統(tǒng)計(jì)分析,對(duì)有多個(gè)排放口的企業(yè)按排放口分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì),分析其數(shù)據(jù)有效率、累積排放總量、日均排放量.

研究表明,在霧霾嚴(yán)重的期間,顆粒物的二次形成起了極大作用[32].城市空氣中PM2.5來(lái)源主要分為直接排放的一次顆粒物以及由于SO2和NOx通過(guò)液相過(guò)程形成的二次顆粒物[33-34].除了需要對(duì)一次顆粒物進(jìn)行減排,同時(shí)也要限制 SO2和 NOx的排放,以達(dá)到污染物的絕對(duì)減排.

為了將空氣質(zhì)量的目標(biāo)分解到污染源,首先要依據(jù)空氣質(zhì)量目標(biāo)計(jì)算城市范圍的區(qū)域 PM2.5、SO2、NOx的減排量.并根據(jù)企業(yè)的排放水平,假設(shè)所有企業(yè)在各自的較低百分位水平排放時(shí)(如以 60%分位排放),計(jì)算所減少的污染物排放量.多次調(diào)整排放百分比,以滿(mǎn)足空氣質(zhì)量目標(biāo)分解后的區(qū)域性污染物減排要求,該排放百分比即設(shè)定為企業(yè)的最大成本線.在重污染期間、采暖期等污染嚴(yán)重的時(shí)間段內(nèi),如果企業(yè)減排沒(méi)有達(dá)到最大成本線,則需要持續(xù)減排.

對(duì)于空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo),固定源已經(jīng)達(dá)標(biāo)排放的情況下,以最大成本線作為減排依據(jù),說(shuō)明低百分位排放水平是企業(yè)不需要額外增加污染控制設(shè)備和工程即可以達(dá)到的,加強(qiáng)管理相比于固定資產(chǎn)投資企業(yè)的減排成本較低,各企業(yè)相對(duì)公平.根據(jù)百分位排放量數(shù)據(jù)和企業(yè)計(jì)算的對(duì)每個(gè)百分位排放量的污染控制成本,與企業(yè)進(jìn)行協(xié)商制定多尺度(日、周、月、采暖期)應(yīng)急減排方案.在重污染期間,針對(duì)每個(gè)排放口分別計(jì)算紅色、橙色、黃色預(yù)警下排放口的每種污染物減排量和減排成本,使企業(yè)的污染控制方案是成本有效的.

污染物減排控制措施是多樣的,減排的成本效益是控制措施是否可行的關(guān)鍵.使用的污染物行政區(qū)和年度的排放總量控制管理辦法比較粗糙,管理效率低.采用“搬遷”污染源和企業(yè)停產(chǎn)“一刀切”等治標(biāo)不治本的管理手段會(huì)影響企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展.

2.2.2 新污染源進(jìn)入需執(zhí)行最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)并補(bǔ)償其新增排放量 美國(guó)《清潔空氣法》[35]要求空氣質(zhì)量未達(dá)國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(NAAQS)的地區(qū)必須制定州實(shí)施計(jì)劃(SIP),州實(shí)施計(jì)劃中規(guī)定在新建源和有重大改變的污染源施工前取得的一項(xiàng)許可證,必須要達(dá)到最低可達(dá)排放速率(LAER),以確保保持最大程度的清潔生產(chǎn)[36],即最嚴(yán)格的科技控制標(biāo)準(zhǔn).

對(duì)于未達(dá)標(biāo)區(qū),美國(guó)《清潔空氣法》[37]實(shí)行排污抵消政策,即以一處污染源的污染物排放削減量來(lái)抵消另一處污染源的污染物排放增加量或者新污染源的污染物排放量,或者指允許新建、改建的污染源單位通過(guò)購(gòu)買(mǎi)足夠的“排污削減信用”(ERC)來(lái)抵消其增加的排污量.該政策可以解決未達(dá)標(biāo)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并逐漸滿(mǎn)足環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾[38],在新建、擴(kuò)建污染源時(shí),需要抵消排放量時(shí),應(yīng)從同一個(gè)未達(dá)標(biāo)區(qū)的其他污染源抵消來(lái)獲得.

可通過(guò)收集2a及以上污染物排放有效數(shù)據(jù),依據(jù)技術(shù)信息選擇不同嚴(yán)格層次的污染控制技術(shù)水平,分別進(jìn)行成本效益分析,并核算該技術(shù)水平下污染物排放量和減排量,綜合技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境因素考慮確定最佳可行控制技術(shù).最佳可行控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一旦確定,不得退化.最佳可行控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定之后,可以根據(jù)不同層次的污染控制技術(shù)水平在最佳可行控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定更加嚴(yán)格的最佳經(jīng)濟(jì)可行標(biāo)準(zhǔn)等.

位于未達(dá)標(biāo)區(qū)的固定源準(zhǔn)入時(shí)需達(dá)到市場(chǎng)已有的最嚴(yán)格的控制技術(shù)所能達(dá)到的水平,并要符合區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的要求;如企業(yè)在采暖期減少了較多排放,則在非采暖期和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的期間可增加部分排放,在全年生產(chǎn)可以保證的情況下,空氣質(zhì)量依然達(dá)標(biāo),年度污染物排放量減少;位于達(dá)標(biāo)區(qū)的固定源準(zhǔn)入時(shí)所使用的控制技術(shù)水平不能低于國(guó)家行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的要求,也必須符合該地區(qū)空氣質(zhì)量管理目標(biāo)的要求.所有的排放標(biāo)準(zhǔn)在固定源排污許可證中得到落實(shí),對(duì)于同一排放單元,執(zhí)行同類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)中最嚴(yán)格的項(xiàng)目.

2.2.3 減排方案的成本效益與污染源成本有效性分析 區(qū)域污染物減排方案制定需要以城市空氣質(zhì)量的目標(biāo)為基礎(chǔ),開(kāi)展成本效益評(píng)估,對(duì)減排方案進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整.

空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的核心任務(wù)和本質(zhì)是行動(dòng)方案的優(yōu)化,總體行動(dòng)方案是成本有效、符合帕累托次優(yōu)原則的[39],減排方案須是成本有效的.美國(guó)LAER標(biāo)準(zhǔn)要求污染源在不超過(guò)最高成本限的前提下采用最先進(jìn)的污染控制技術(shù),除了要達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以外,還要體現(xiàn)減排的成本有效性原則以及成本效益分析的原則,即最高成本限的邊際值一般不應(yīng)超過(guò)單位污染物的減排收益[38].

成本效益分析是根據(jù)總體污染源減排方案的成本和城市空氣質(zhì)量改善后人群健康收益計(jì)算的,是確定空氣質(zhì)量階段目標(biāo)的重要依據(jù).環(huán)境保護(hù)成本的估算可分為直接成本和間接成本[39].直接成本一般有4種核算方式,包括企業(yè)污染防治成本、污染的防治成本、政府和公眾負(fù)擔(dān)的污染防治的社會(huì)成本、以及法律法規(guī)政策等的執(zhí)行成本.美國(guó)《EPA空氣污染成本控制手冊(cè)》[40](第六版)給出了詳細(xì)的污染防治設(shè)備年度運(yùn)轉(zhuǎn)成本組成.《大氣污染防治法》(2016)第十七條規(guī)定城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)大氣污染防治的要求和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件適時(shí)進(jìn)行評(píng)估、修訂;第八十七條“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)……根據(jù)重點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展……,制定重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動(dòng)計(jì)劃……”只有符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的要求才能有效得以貫徹落實(shí),所以開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合理性(可行性)評(píng)估是必要的,而成本效益分析是評(píng)估分析經(jīng)濟(jì)合理性(可行性)的重要方法手段.將該方法應(yīng)用到規(guī)劃制定的全過(guò)程,也可以為提出合理可行的目標(biāo)、措施、完成時(shí)間節(jié)點(diǎn)提供重要技術(shù)支撐.所以成本效益分析技術(shù)方法本身在中國(guó)沒(méi)有水土不服,只要一步一步做,逐步更新即可.方法可以借鑒,數(shù)據(jù)需要中國(guó)自己的,只能一步一步做,由粗到細(xì),從定性、半定量到定量.PM2.5的長(zhǎng)期暴露會(huì)導(dǎo)致心肺疾病死亡的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)升高,PM2.5濃度每升高 10μg/m3,死亡率增加 6%～13%[12,41]在對(duì)長(zhǎng)期的健康損失進(jìn)行貨幣化的方法一般有人力資本法、基本生命周期模型、條件價(jià)值法、工資-風(fēng)險(xiǎn)法等.成本效益需要考慮到污染物的時(shí)空分布,針對(duì)每個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn),根據(jù)健康損失,分析其一段時(shí)間內(nèi)PM2.5嚴(yán)重超標(biāo)(如超標(biāo)1倍以上)的時(shí)間有幾天,對(duì)超標(biāo)最嚴(yán)重的監(jiān)測(cè)點(diǎn)分析導(dǎo)致其超標(biāo)原因,從而落實(shí)到污染源的減排,減排方式更加精細(xì),方案的時(shí)間和空間尺度也更小,環(huán)保部門(mén)更易管理.

具體到污染源,需要對(duì)固定源減排進(jìn)行成本有效性的分析,對(duì)面源和移動(dòng)源減排做概括性的估計(jì).加州清潔空氣法(CCAA)[42]要求對(duì)每一個(gè)可行的污染控制措施進(jìn)行成本有效性評(píng)估,列出各項(xiàng)控制措施的成本有效性由大到小排序清單[38],以便減排時(shí)選擇成本有效性最大的控制措施.在法律授權(quán)的范圍內(nèi),與企業(yè)協(xié)商制定更嚴(yán)格的排放濃度限值、重污染期間的排放量要求和記錄方案等[43],制定最終減排方案,有針對(duì)性地進(jìn)行管理.根據(jù)企業(yè)具體的排放量做出基線,在重污染時(shí)段即使企業(yè)已經(jīng)達(dá)標(biāo)排放,但還未達(dá)到最大成本限,則需要持續(xù)減排.面源和移動(dòng)源需要估計(jì)其排放量,分析排放達(dá)標(biāo)率,設(shè)定達(dá)標(biāo)百分比,未達(dá)到該達(dá)標(biāo)率的源需要對(duì)其進(jìn)行處罰.

在環(huán)境法律法規(guī)允許的基本框架下,政府應(yīng)在分析成本效益之后根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為準(zhǔn)則對(duì)污染進(jìn)行治理.如中心城區(qū)的某個(gè)污染源排放量大、暴露人口較多,在進(jìn)行健康損害的成本效益分析之后,得出遷出該污染源是最優(yōu)的,則應(yīng)在法律的規(guī)定下,依靠政府的財(cái)政支出購(gòu)買(mǎi)該污染源企業(yè),之后將其遷出.這種方式既有法可依,且政府有能力執(zhí)行,實(shí)現(xiàn)了法律框架內(nèi)的帕累托次優(yōu).對(duì)于目前達(dá)標(biāo)規(guī)劃中要求的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),在目前的法律規(guī)定中,重污染、高排放企業(yè)依法獲得排污許可證后達(dá)標(biāo)排放,則無(wú)依據(jù)要求其關(guān)停或遷出.對(duì)于能源使用的改變,如將燃煤改成天然氣,可將該要求納入排污許可證規(guī)范化,使其落實(shí)到污染源,則環(huán)保部門(mén)可在法律規(guī)定的層面下對(duì)污染源進(jìn)行管理.

2.2.4 達(dá)標(biāo)規(guī)劃方案的評(píng)估和調(diào)整 城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃不能是一成不變的,需要不斷地評(píng)估前一階段的空氣質(zhì)量績(jī)效,并根據(jù)目前的方案落實(shí)情況動(dòng)態(tài)調(diào)整實(shí)施計(jì)劃.空氣質(zhì)量的績(jī)效評(píng)估是通過(guò)剔除氣象因素的影響,分析影響空氣質(zhì)量的排放原因,總結(jié)和歸納排放控制的效果和存在的問(wèn)題.

在空氣質(zhì)量評(píng)估的基礎(chǔ)上加入氣象數(shù)據(jù)的分類(lèi),做出績(jī)效評(píng)估,診斷污染原因.評(píng)估污染源排放數(shù)據(jù),獲得各污染源減排方案的成本,闡述所用統(tǒng)計(jì)模型和數(shù)值模型方法,依據(jù)模型判斷城市的減排潛力和減排成本,計(jì)算健康收益,以重污染日、冬防期、采暖期為重點(diǎn)時(shí)間段,編制各個(gè)尺度成本效益最大化的減排方案.

在考慮氣象條件的前提下,每一天都需要對(duì)前一段時(shí)間的 PM2.5濃度進(jìn)行模擬,并與真實(shí)的 PM2.5濃度進(jìn)行比較,判斷前段時(shí)間的管理水平是否有效,準(zhǔn)確、科學(xué)揭示案例城市政府對(duì)于空氣質(zhì)量管理的真實(shí)績(jī)效.同時(shí)隨時(shí)調(diào)整模型,提高模擬精度,以更好地為減排方案實(shí)施提供理論支持.環(huán)保部門(mén)可根據(jù)評(píng)估效果,有針對(duì)性地降低嚴(yán)重污染時(shí)的污染物排放量.

2.3 實(shí)施方案設(shè)計(jì)

2.3.1 區(qū)域污染物減排“日”管理 實(shí)現(xiàn)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo),需要不斷降低直接排放源和間接排放源的污染物排放量.空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃必須堅(jiān)持可執(zhí)行和“日”管理的原則.“日”尺度管理,即將空氣質(zhì)量管理的時(shí)間尺度縮小到日,尤其明天和后天可能超標(biāo)的空氣質(zhì)量進(jìn)行管理,應(yīng)以效率優(yōu)先、成本效益為核心.

實(shí)施“日”尺度管理就需要城市環(huán)境管理部門(mén)建立空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)和超標(biāo)診斷分析工具,通過(guò)污染源日排放管理預(yù)案對(duì)空氣質(zhì)量進(jìn)行管理.空氣管理以區(qū)域?yàn)閱挝?對(duì)固定源、移動(dòng)源、面源的排放進(jìn)行管理.

通過(guò)對(duì)過(guò)去空氣質(zhì)量、污染源排放、氣象條件等監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)分析,將污染源排放數(shù)據(jù)與空氣質(zhì)量聯(lián)接起來(lái),以估計(jì)某一空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)附近的所有固定源、移動(dòng)源和面源排放情況,總結(jié)規(guī)律,對(duì)排放原因進(jìn)行診斷,從而實(shí)現(xiàn)日尺度的污染源排放管理.

減排方案的制定依靠模型對(duì)污染物排放量和監(jiān)測(cè)點(diǎn)濃度建立關(guān)系,目前廣泛使用的數(shù)值模型有滯后和顆粒度大的缺點(diǎn),需要開(kāi)發(fā)效率高、精細(xì)化的統(tǒng)計(jì)模型進(jìn)行預(yù)測(cè).根據(jù)成本效益最大化的原則,管理重點(diǎn)在于削減峰值,所以方案的實(shí)施重點(diǎn)應(yīng)放在重污染期間.如果預(yù)測(cè)到城市未來(lái)幾日有重污染出現(xiàn),則可以結(jié)合應(yīng)急預(yù)案管理,減少污染物排放,降低城市污染物濃度.

環(huán)境空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃模型是基于預(yù)測(cè)模型的基礎(chǔ)之上,識(shí)別污染源對(duì)于空氣質(zhì)量的影響.建立氣象與環(huán)境空氣質(zhì)量之間的響應(yīng)關(guān)系,判斷污染源排放量對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量的影響,評(píng)價(jià)減排方案對(duì)空氣質(zhì)量的改善水平.環(huán)境空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃模型主要應(yīng)用于污染物減排方案的效果模擬:基于歷史氣象和空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果,識(shí)別城市重污染天氣,利用空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)模型的預(yù)測(cè)濃度與實(shí)際濃度之間的差別來(lái)判斷污染源排放效果.如實(shí)際濃度比預(yù)測(cè)濃度要高,則說(shuō)明當(dāng)日排放量比基準(zhǔn)排放量要高,如果仍出現(xiàn)相似氣象則需要對(duì)污染源進(jìn)行減排.

環(huán)境空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃模型需要比較高的準(zhǔn)確度,以估計(jì)污染源減排方案對(duì)空氣質(zhì)量改善的貢獻(xiàn).輔助成本效益分析達(dá)標(biāo)規(guī)劃方案中對(duì)污染物控制及排放趨勢(shì)的預(yù)測(cè)、控制措施的選定、污染物減排措施效果預(yù)測(cè),及目標(biāo)可達(dá)性分析.配合減排方案成本效益分析,確定優(yōu)化、整合后的達(dá)標(biāo)規(guī)劃方案,確定分階段空氣質(zhì)量改善目標(biāo).

基于機(jī)器學(xué)習(xí)的統(tǒng)計(jì)模型應(yīng)用了最新的模擬和計(jì)算技術(shù),具有大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的優(yōu)勢(shì),可以考慮所有可用數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)的顆粒度與已有數(shù)據(jù)顆粒度一致,并可以持續(xù)更新以及多模型綜合和優(yōu)化的特點(diǎn),對(duì)于日顆粒度的預(yù)測(cè)具有顯著優(yōu)勢(shì),是空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)模型方面的新技術(shù).由于模型數(shù)據(jù)顆粒度小,短期空氣質(zhì)量規(guī)劃更具優(yōu)勢(shì),也更具管理應(yīng)用價(jià)值.

選擇深度學(xué)習(xí)等最新人工智能技術(shù)作為預(yù)測(cè)模型,以空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)和氣象(記錄和預(yù)報(bào))數(shù)據(jù)等建立的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)和日顆粒度的空氣污染物濃度、輔助變量作為輸入變量,區(qū)分訓(xùn)練樣本和測(cè)試樣本,建立空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)模型.基于預(yù)測(cè)模型,對(duì)之前采取污染排放控制措施進(jìn)行梳理整合,以開(kāi)展規(guī)劃情景的空氣質(zhì)量,得到最優(yōu)的減排方案、空氣質(zhì)量實(shí)施方案和對(duì)規(guī)劃方案的政策建議,此基礎(chǔ)上由管理部門(mén)研究并制定各類(lèi)污染源排放控制預(yù)案并及時(shí)將預(yù)案內(nèi)容和空氣質(zhì)量超標(biāo)預(yù)警向公眾公開(kāi),并針對(duì)重要的公眾反饋意見(jiàn)做出預(yù)案調(diào)整和修改,從而進(jìn)行采取措施控制固定源、面源、移動(dòng)源等污染物排放,確保未來(lái)幾天空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo).

2.3.2 污染源減排計(jì)劃的落實(shí) 若要根據(jù)任一污染物在任一空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)的達(dá)標(biāo)進(jìn)行減排,需要落實(shí)到污染源的排污許可制度.我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施排污許可證制度.污染源減排計(jì)劃落實(shí)需要排污許可制度,環(huán)保部門(mén)依法通過(guò)排污許可制度對(duì)企業(yè)排放進(jìn)行核查和檢查[44],以將達(dá)標(biāo)目標(biāo)落到源的管理.排污許可證是由環(huán)保部門(mén)依法發(fā)給排污單位的法律文書(shū),規(guī)范和限制了其排污行為,環(huán)保部門(mén)根據(jù)排污許可證對(duì)排污單位實(shí)施監(jiān)管[45].加強(qiáng)排污許可證管理制度,一方面可以將固定源全部覆蓋,作為固定污染源清單的編制基礎(chǔ),讓規(guī)劃政策有的放矢;另一方面,排污許可證要求銜接,將達(dá)標(biāo)規(guī)劃細(xì)化落實(shí)到具體每個(gè)源,通過(guò)排污許可證的監(jiān)測(cè)、記錄和報(bào)告制度實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源的有效管理,是落實(shí)達(dá)標(biāo)規(guī)劃到固定源的重要抓手.排污許可證中需要將如美國(guó)的BACT排放限值納入到許可證中,根據(jù)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)反映的污染水平,對(duì)不達(dá)標(biāo)區(qū)域的污染源提出更嚴(yán)格的要求.

我國(guó)亟須做好達(dá)標(biāo)規(guī)劃與排污許可制度的銜接,補(bǔ)充缺位的法律法規(guī),在法律層面對(duì)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的污染源管理落實(shí)進(jìn)行規(guī)范.排污許可證中應(yīng)明確企業(yè)在各污染時(shí)段(重點(diǎn)在超標(biāo)日頻發(fā)的時(shí)段)的基線排放量,如采暖期的平均日排放量、采暖期75百分位日排放量、采暖期90百分位日排放量、重污染預(yù)警期間的日排放量等.同時(shí)應(yīng)包括各污染時(shí)段排放量的平均值、方差、百分位等基本統(tǒng)計(jì)指標(biāo),從而進(jìn)行污染源的“日”管理.

環(huán)保部門(mén)在管理時(shí),可以直接利用排污許可證獲得統(tǒng)計(jì)信息,當(dāng)需要知道某種污染物都由哪些企業(yè)排放時(shí),可以直接篩選該污染物,所有排放該污染物的排放口全部列出,選擇所需要的時(shí)間尺度,計(jì)算污染物排放量,實(shí)現(xiàn)排放總量統(tǒng)計(jì)、排放量占比統(tǒng)計(jì)、排放量排序等功能,從而對(duì)各排放口的污染物排放情況進(jìn)行比較.例如,當(dāng)需要知道哪些固定源對(duì) PM2.5排放貢獻(xiàn)最大、各固定源對(duì)PM2.5的排放貢獻(xiàn)占比多少時(shí),通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果一目了然.在落實(shí)達(dá)標(biāo)計(jì)劃時(shí),如果該污染源的95百分位降低,則可以認(rèn)定該源的排放水平下降,對(duì)于該源的管理是有效的.

2.3.3 空氣質(zhì)量管理績(jī)效評(píng)估技術(shù) 基于氣象分類(lèi)結(jié)果,剔除氣象因素對(duì)空氣質(zhì)量的影響,評(píng)估空氣質(zhì)量管理的真實(shí)績(jī)效,從而評(píng)價(jià)空氣質(zhì)量管理措施的有效性,更好地識(shí)別排放原因?qū)諝赓|(zhì)量的影響.空氣質(zhì)量績(jī)效評(píng)估不是反對(duì)與環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)直接對(duì)標(biāo),是在對(duì)標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步的數(shù)據(jù)挖掘.

空氣質(zhì)量績(jī)效評(píng)估以城市為單位,采集氣象、污染物濃度和污染源排放相關(guān)數(shù)據(jù).理想狀態(tài)下,氣象數(shù)據(jù)為小時(shí)時(shí)間尺度上的城市溫度、濕度、風(fēng)速、風(fēng)向、氣壓、降雨等.污染物濃度數(shù)據(jù)為小時(shí)時(shí)間尺度上的城市監(jiān)測(cè)點(diǎn)濃度數(shù)據(jù),含PM10、PM2.5、SO2、NOx、CO、O3等 6種污染物.對(duì)于有連續(xù)監(jiān)測(cè)的固定源,需要明確的排放口位置信息和小時(shí)以上尺度的污染物排放濃度和排放量信息;對(duì)于移動(dòng)源,需要建立完整的路網(wǎng)信息、采集交通流量、車(chē)輛類(lèi)型、行駛工況等信息,對(duì)于不適于實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的小固定源和面源,需要獲取至少年尺度的管理政策和行動(dòng)方案,最好能夠明確歷次行動(dòng)的開(kāi)始和結(jié)束時(shí)點(diǎn),具體工作內(nèi)容.

日尺度的績(jī)效評(píng)估主要應(yīng)用標(biāo)桿管理的思想,在氣象條件分類(lèi)的基礎(chǔ)上,計(jì)算不同氣象類(lèi)型下的空氣污染物均值和置信區(qū)間上下限,作為績(jī)效評(píng)估的標(biāo)桿.標(biāo)桿反映一般排放狀態(tài)下,大概率可能出現(xiàn)的空氣質(zhì)量范圍,當(dāng)識(shí)別到當(dāng)日空氣污染物濃度落在標(biāo)桿范圍之外時(shí),可能存在空氣污染物排放異常或區(qū)域性污染的情況,需要進(jìn)一步排查原因,及時(shí)調(diào)整管理措施,避免空氣質(zhì)量惡化.

2.3.4 規(guī)劃文本設(shè)計(jì)和審批 在環(huán)境政策體系中包括4個(gè)層次,即法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn).法律是最高層次的,是制定行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)最基本的依據(jù).在制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃前,需要預(yù)先研究、謹(jǐn)慎設(shè)計(jì),避免應(yīng)急式的政府直接干預(yù)產(chǎn)生的低效、公平性變差等問(wèn)題.

《大氣污染防治法》(2016)第十五條規(guī)定:“城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi).”第十六條規(guī)定:“城市人民政府每年在向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況時(shí),應(yīng)當(dāng)報(bào)告大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況,并向社會(huì)公開(kāi).”因此,對(duì)于達(dá)標(biāo)規(guī)劃的信息公開(kāi)機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步完善,內(nèi)容包括規(guī)劃的公眾聽(tīng)證、規(guī)劃審批結(jié)果和考核結(jié)果的公開(kāi).

我國(guó)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃亟須增加達(dá)標(biāo)規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)法規(guī),規(guī)劃文本中應(yīng)落實(shí)上文所討論的規(guī)劃方案設(shè)計(jì)邏輯框架、目標(biāo)體系、方案設(shè)計(jì),完善限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的審批、考核監(jiān)督、信息公開(kāi)機(jī)制.法規(guī)中應(yīng)規(guī)定主體和程序,并提交上級(jí)備案,省級(jí)提交至國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén).法規(guī)中應(yīng)界定達(dá)標(biāo)規(guī)劃評(píng)估程序,技術(shù)方法也需有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或指南.在制定規(guī)劃后實(shí)施效果評(píng)估,對(duì)于無(wú)法達(dá)成目標(biāo)的規(guī)劃進(jìn)行修編,已落實(shí)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的對(duì)其廢止.

空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)按照專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)的要求,完善規(guī)劃文本,明確所需技術(shù)方法,并展開(kāi)公眾聽(tīng)證,上報(bào)達(dá)標(biāo)規(guī)劃并由上級(jí)部門(mén)對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行審批,規(guī)劃文本和審批結(jié)果需向大眾公開(kāi).達(dá)標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行效果也應(yīng)由上級(jí)部門(mén)進(jìn)行考核,并公開(kāi)考核結(jié)果.

2.4 建議制定空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃條例

空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的法定性較弱,須以法律法規(guī)的形式確立其權(quán)威性.建議制定空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的條例,要求所有地級(jí)市空氣質(zhì)量未達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的城市制定空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃,明確達(dá)標(biāo)規(guī)劃的制定邏輯、目標(biāo)體系和減排方案,并交由中央政府審批,審批完成由地方環(huán)保部門(mén)落實(shí)規(guī)劃,制定后對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估,由上級(jí)政府進(jìn)行考核,審批和考核結(jié)果須向大眾公開(kāi).條例中明確達(dá)標(biāo)規(guī)劃落實(shí)到排污許可證,加強(qiáng)與許可證的銜接,達(dá)標(biāo)規(guī)劃中對(duì)于污染源的應(yīng)急預(yù)案的要求也應(yīng)明確到許可證中,以完善并落實(shí)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的內(nèi)容和要求.

3 結(jié)論

3.1 空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃目標(biāo)制定應(yīng)以保護(hù)人群健康為出發(fā)點(diǎn),以空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo),以監(jiān)測(cè)點(diǎn)為基礎(chǔ),在對(duì)空氣質(zhì)量進(jìn)行多尺度分析后,對(duì)每個(gè)超標(biāo)污染物分別制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃,并建立短期和長(zhǎng)期的空氣質(zhì)量目標(biāo).

3.2 污染物減排方案應(yīng)與空氣質(zhì)量目標(biāo)一一對(duì)應(yīng)和配合.減排方案要求通過(guò)排污許可制度落實(shí)到每個(gè)污染源,根據(jù)減排方案,落實(shí)到城市政府的日常管理工作中.以空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)區(qū)的重污染日為主要的研究對(duì)象,促進(jìn)企業(yè)減排,并對(duì)整體方案進(jìn)行成本效益分析.

3.3 制定基于“日”管理的實(shí)施方案,將排放基線落實(shí)到排污許可制度,使環(huán)保部門(mén)可依法進(jìn)行污染源管理.堅(jiān)持每日對(duì)空氣質(zhì)量管理的績(jī)效評(píng)估,隨時(shí)調(diào)整模型和實(shí)施方案,使城市可以更有效的管理企業(yè)排放,盡快滿(mǎn)足規(guī)劃目標(biāo)的要求.