基于城鄉(xiāng)發(fā)展失衡視角的農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題探析

廖鋮 龍方

摘要：隨著我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)的逐步完成，確權(quán)過(guò)程中的問(wèn)題也不斷暴露出來(lái)，表面上來(lái)看是村干部在土地確權(quán)過(guò)程中的操作不規(guī)范、土地確權(quán)后帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益所引發(fā)的村民矛盾、土地承包流轉(zhuǎn)不規(guī)范導(dǎo)致確權(quán)過(guò)程的糾紛等問(wèn)題。但深層次的原因在于城鄉(xiāng)發(fā)展失衡導(dǎo)致人才的流失、村落格局的崩壞。探析城鄉(xiāng)發(fā)展失衡給農(nóng)村土地確權(quán)帶來(lái)影響的作用機(jī)制，在此基礎(chǔ)上要大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、鼓勵(lì)新鄉(xiāng)賢回村治理等措施來(lái)解決問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)發(fā)展;土地確權(quán);新型城鎮(zhèn)化

一、問(wèn)題的提出

目前全國(guó)的土地確權(quán)工作在2018年基本完成，隨著土地確權(quán)的逐年推進(jìn)，引發(fā)的確權(quán)糾紛數(shù)量也在不斷上升，根據(jù)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)對(duì)于農(nóng)村土地確權(quán)案件統(tǒng)計(jì)，2014～2020年農(nóng)村土地確權(quán)案件一共3323件，包含民事案件共2164件，行政案件1092件。涉及土地確權(quán)糾紛案件中占比前三位的糾紛是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包合同和土地確權(quán)，其中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛占比超過(guò)了半數(shù)，說(shuō)明在現(xiàn)實(shí)生活中土地流轉(zhuǎn)不合法、不合規(guī)，造成了大量的歷史遺留問(wèn)題。占比三分之一的行政案件說(shuō)明在確權(quán)過(guò)程中村集體的操作不規(guī)范、管理混亂等問(wèn)題十分嚴(yán)峻。

二、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡視角下的土地確權(quán)問(wèn)題現(xiàn)實(shí)形態(tài)

（一）民事土地確權(quán)糾紛不斷

2016年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，黨的十九大報(bào)告提出完善承包地三權(quán)分置，2020年的中央一號(hào)文件《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》，已經(jīng)是連續(xù)三年強(qiáng)調(diào)完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。而農(nóng)村土地確權(quán)登記則是“三權(quán)分置”最核心的一步，將土地產(chǎn)權(quán)主體厘定清晰，降低土地流轉(zhuǎn)交易成本，使得農(nóng)民對(duì)于土地具有充分的自主處置權(quán)利。同時(shí)，確權(quán)完成后農(nóng)民可以更加規(guī)范的利用土地去入股，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)去銀行抵押貸款等方式，給原本利用方式單一的土地帶來(lái)了更加靈活的運(yùn)用。這是一件有利于農(nóng)民的好事，但是在實(shí)際操作中卻因?yàn)槔嬖斐闪擞H屬間親情的撕裂，村莊內(nèi)部和諧被破壞。

（二）村集體治理能力弱化而導(dǎo)致的行政糾紛頻發(fā)

農(nóng)村土地確權(quán)是一項(xiàng)細(xì)致、繁雜的工作，要順利進(jìn)行，不僅要依靠村干部的積極配合，更要求村干部能夠工作細(xì)致，吃苦耐勞，并且土地確權(quán)涉及到一些專業(yè)方法和調(diào)查工具的使用，需要村干部有一定的知識(shí)儲(chǔ)備。但在進(jìn)行實(shí)地走訪的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，部分村干部對(duì)于土地確權(quán)所涉及的法律法規(guī)并不熟悉，專業(yè)工具也不甚了解，盡管縣里組織了農(nóng)村土地確權(quán)培訓(xùn)，但部分村干部覺(jué)得是負(fù)擔(dān)，培訓(xùn)中敷衍了事，于是在工作中就很難做到實(shí)事求是，既影響工作質(zhì)量還浪費(fèi)村民的時(shí)間。更有部分村干部工作玩忽職守，不按工作流程辦事，對(duì)確權(quán)程序私自進(jìn)行簡(jiǎn)化和刪減。

三、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡視角下土地確權(quán)問(wèn)題形成原因

（一）收入導(dǎo)向的農(nóng)村勞動(dòng)力城市流動(dòng)

20世紀(jì) 80年代以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)化程度的加深，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率飛速增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的收益增長(zhǎng)甚微，農(nóng)戶收入水平陷入瓶頸，城鄉(xiāng)收入水平差距越來(lái)越大，根據(jù)資料顯示2018年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到了39251元，農(nóng)村居民人均可支配收入14617元，城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到了2.6，在這巨大的收入差之下，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民對(duì)于教育、醫(yī)療等資源有同樣的需求，于是勞動(dòng)力紛紛由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。

（二）村落精英的流失

土地確權(quán)涉及大量的事實(shí)認(rèn)定和法律關(guān)系厘定，農(nóng)村土地確權(quán)在基層操作需要政府人員在確權(quán)過(guò)程中樹(shù)立法治觀念，這樣土地確權(quán)就會(huì)變成生動(dòng)的法治教育，但在農(nóng)村由于法治觀念淡薄，且還會(huì)因?yàn)楦鞣N原因不簽訂承包合同，加上村組織在確權(quán)過(guò)程中不多加查實(shí)，于是產(chǎn)生回鄉(xiāng)要地的情況，利益沖突使得事件陷入進(jìn)退兩難地步，不僅撕裂了親情，還使得村落內(nèi)部的和諧遭到了破壞。不合規(guī)舉動(dòng)不僅會(huì)造成村民個(gè)人之間的矛盾，基層組織的相互推諉、不作為，村民的合理訴求得不到回應(yīng)，更是將個(gè)人之間的矛盾上升為對(duì)與政府的不滿，村落熟人社會(huì)之間“氣的共振”會(huì)將此種矛盾擴(kuò)大，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)T發(fā)群體性事件。

村莊中人的流失導(dǎo)致基層村干部治理能力的缺失，是產(chǎn)生確權(quán)問(wèn)題的原因之一。不少學(xué)者注意到，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡使得村莊中基于傳統(tǒng)生產(chǎn)的互動(dòng)和聯(lián)系逐漸變少，村民與村莊組織之間的社會(huì)鏈接變?nèi)?，加上勞?dòng)力長(zhǎng)期由農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)，村中的“能人”大多去城市工作定居，留在村莊中的老弱婦孺對(duì)政策、資源、新意識(shí)缺乏認(rèn)知，使得村民集體協(xié)作能力和村莊的凝聚力等都呈現(xiàn)衰退，村莊中人的流失帶來(lái)的不僅僅是村莊本身的空心化，實(shí)際上村莊中“公家”的部分也被空心了。

“鄉(xiāng)村精英”的大量流失，不僅造成了人口的空心化，而且導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)人才嚴(yán)重短缺，農(nóng)村地區(qū)管理能力不足。鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理缺少高素質(zhì)的村干部，特別是作為未來(lái)村莊建設(shè)的新生代農(nóng)民大量離開(kāi)農(nóng)村，使村級(jí)治理缺乏必要的人力，難以有效推進(jìn)，這樣一來(lái)，缺乏能力的村干部將土地確權(quán)認(rèn)為是沒(méi)有好處的苦活累活，讓“人情關(guān)系”代替確權(quán)程序的正確性，不認(rèn)真核實(shí)土地權(quán)屬關(guān)系，當(dāng)農(nóng)戶間對(duì)于確權(quán)產(chǎn)生糾紛時(shí)，村干部往往難以對(duì)其進(jìn)行調(diào)解，或是對(duì)事情進(jìn)行推諉，逃避責(zé)任，使得農(nóng)村土地確權(quán)錯(cuò)登、誤登糾紛頻發(fā)。

四、破解難題的建議

土地確權(quán)在現(xiàn)階段已結(jié)束，表面上產(chǎn)生的問(wèn)題都被解決，糾紛已塵埃落定，但暴露出來(lái)的深層次的矛盾依舊存在，農(nóng)村土地確權(quán)只是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的第一步，后續(xù)的宅基地改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)建設(shè)也是觸及農(nóng)民深層次利益的重要改革。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，盤(pán)活鄉(xiāng)村閑置資產(chǎn)，激活鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?，讓農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)揮應(yīng)有作用，就要在今后的發(fā)展中把城市與農(nóng)村作為一個(gè)整體來(lái)謀劃，進(jìn)一步健全工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的體制機(jī)制，充分發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化對(duì)“三農(nóng)”的帶動(dòng)作用，提升村民的獲得感，提升基層村干部治理水平，培養(yǎng)鄉(xiāng)村新鄉(xiāng)賢，為農(nóng)村發(fā)展注入新的活力。