王德起 毛紫君

[摘 要] 我國(guó)城市發(fā)展與層級(jí)制密切相關(guān)，理論上存在著一條“層級(jí)制影響公共物品供給，而公共物品供給影響城市發(fā)展”的邏輯路徑。層級(jí)制自上而下的政府權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，為高行政等級(jí)城市帶來(lái)的資源傾斜、政策支持、財(cái)力支持影響著城市公共物品供給，在市場(chǎng)機(jī)制合力作用下形成極化效應(yīng)，強(qiáng)化不同行政等級(jí)的城市發(fā)展不平衡狀態(tài)，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，應(yīng)從根本上破除低行政等級(jí)城市面臨的體制機(jī)制障礙，處理好要素配置過(guò)程中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，并以公共物品供給能力提升撬動(dòng)低行政等級(jí)城市快速發(fā)展的杠桿。

[關(guān)鍵詞] 層級(jí)制;公共物品供給;區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;城鎮(zhèn)化

[中圖分類號(hào)] F291.1? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ?[文章編號(hào)] 1673-8616（2021）01-0001-08

導(dǎo)致城市發(fā)展不平衡的因素有很多，層級(jí)制作為我國(guó)特有的政府管理體制，其重要性不可忽視。我國(guó)政府部門(mén)掌握大量資源，并遵循從中央到地方自上而下的邏輯進(jìn)行配置，一個(gè)城市在層級(jí)制中所處的位序，也即城市的行政等級(jí)，在某種程度上決定了該城市向上級(jí)政府爭(zhēng)取資源的能力。由政府部門(mén)承擔(dān)供給主體的公共物品就具有向高行政等級(jí)的城市優(yōu)先配置的傾向，而公共物品供給能力進(jìn)一步?jīng)Q定了城市的發(fā)展?jié)摿?。?jiǎn)言之，層級(jí)制下資源配置具有行政中心偏向性，城市的行政等級(jí)與城市發(fā)展密切相關(guān)，公共物品則是兩者相互作用的關(guān)鍵受力點(diǎn)。厘清層級(jí)制、公共物品與城市發(fā)展之間的作用邏輯或傳導(dǎo)路徑，可為深刻剖析我國(guó)城市規(guī)模格局形成機(jī)理提供新的研究視角，所得的相關(guān)研究結(jié)論與政策建議對(duì)優(yōu)化公共資源配置、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

層級(jí)制對(duì)城市發(fā)展的作用及產(chǎn)生的效應(yīng)受到學(xué)者們廣泛關(guān)注。政府主導(dǎo)的推進(jìn)模式是我國(guó)城鎮(zhèn)化主要特征（李強(qiáng)等，2012）[1]，政治因素尤其是城市的行政等級(jí)比西方經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)機(jī)制、自然資源稟賦、運(yùn)輸條件等更能導(dǎo)致人口在城市的集聚（Soo，2005）[2]。城市規(guī)模及增長(zhǎng)的分異受到政府對(duì)資源配置的“行政中心偏向”重要影響，城市人口和用地規(guī)模隨著城市行政等級(jí)的提高呈指數(shù)遞增趨勢(shì)（魏后凱，2014）[3]。層級(jí)制對(duì)城市發(fā)展的影響不僅存在于城市之間，也存在于城鄉(xiāng)之間，張強(qiáng)（2018）認(rèn)為，城市與鄉(xiāng)村“上管下”層級(jí)式的體制機(jī)制致使上下級(jí)地區(qū)資源配置地位和權(quán)力不平等，下級(jí)地區(qū)資源要素長(zhǎng)期向上級(jí)集聚，引發(fā)城市的“膨脹癥”和農(nóng)村的“凋敝癥”[4]?？傊?，學(xué)者們關(guān)于城市的行政等級(jí)與城市發(fā)展的正向相關(guān)關(guān)系基本達(dá)成共識(shí)，而之所以會(huì)存在對(duì)高行政等級(jí)城市資源配置的“偏愛(ài)”，主要在于優(yōu)先集中資源培育具有一定優(yōu)勢(shì)的城市成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，通過(guò)增長(zhǎng)極的涓滴效應(yīng)帶動(dòng)其他地區(qū)發(fā)展（王垚等，2014）[5]。

關(guān)于城市的行政等級(jí)如何促進(jìn)城市發(fā)展差異這一問(wèn)題，學(xué)者們也從不同角度給出了解答。高行政等級(jí)城市能夠提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)（覃成林等，2016[6];黃燕芬等，2018[7]），集聚更多開(kāi)發(fā)區(qū)資源（王志峰等，2017）[8]，吸引更多外商投資（曾鵬等，2017）[9]，擁有更多的國(guó)有企業(yè)（鄧偉，2011）[10]等。盡管學(xué)者們研究的角度各不相同，但不難發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致不同行政等級(jí)城市發(fā)展差異的關(guān)鍵點(diǎn)在于城市間不公平的資源配置。Rodríguez-Pose（2012）[11]和Dustmann等人（2014）[12]研究發(fā)現(xiàn)，城市的公共服務(wù)供給對(duì)外來(lái)人口的流入有明顯的促進(jìn)作用。政府優(yōu)先將教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)質(zhì)的公共資源集聚在高級(jí)別的城市（Black、Henderson，2003[13];Henderson等，2009[14]）。覃成林等人（2016）研究發(fā)現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)對(duì)流動(dòng)人口存在顯著的正向影響，存在一條行政等級(jí)通過(guò)影響城市公共服務(wù)資源配置從而間接影響城市人口分布的作用路徑[6]。從某種程度上來(lái)說(shuō)，公共物品供給作為政府配置資源的主要形式，是吸引其他高附加值要素資源流入的先決條件。

綜上所述，學(xué)者們從多角度研究了層級(jí)制對(duì)城市發(fā)展的作用機(jī)制與效應(yīng)，并取得了豐碩的研究成果。然而，已有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)層級(jí)制政府管理體制的運(yùn)作機(jī)理認(rèn)識(shí)深度不足，對(duì)層級(jí)制、公共物品供給與城市發(fā)展之間相互作用的邏輯框架梳理不夠清晰。鑒于此，本文首先從層級(jí)制與公共物品核心概念入手，深入分析我國(guó)層級(jí)制政府管理體制的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理，之后基于層級(jí)制下城市發(fā)展不平衡的特征事實(shí)，構(gòu)建層級(jí)制、公共物品供給與城市發(fā)展不平衡的作用邏輯框架，最后根據(jù)所得出的研究結(jié)論提出相關(guān)的政策建議。

二、概念解析

（一）層級(jí)制的內(nèi)涵

層級(jí)制的形成與發(fā)展伴隨著人類社會(huì)由簡(jiǎn)單向復(fù)雜的演化過(guò)程，具有一定的歷史必然性。自人類產(chǎn)生管理行為以來(lái)，層級(jí)制就以其高效、穩(wěn)定、紀(jì)律的嚴(yán)格性而普遍存在于組織管理中，受到亨利·法約爾、馬克思·韋伯等古典管理理論代表人物的贊成和支持。馬克思·韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中對(duì)行政層級(jí)制（官僚體制）的論述至今仍被學(xué)術(shù)界奉為經(jīng)典，他認(rèn)為行政層級(jí)制是“理性”性質(zhì)的：規(guī)則、目的、手段和“求實(shí)的”非人格性控制著它的行為[15]。王建斌（2016）基于這一觀點(diǎn)將層級(jí)制的特征闡釋為：從結(jié)構(gòu)上，行政層級(jí)制表現(xiàn)為自上而下的等級(jí)體系、職能和職位的專業(yè)分工體系;在組織運(yùn)行方式上，采用“非人格化”和嚴(yán)格的規(guī)章、制度將人的情感、關(guān)系等非理性因素排除在組織之外，使得組織按照一種理性的方式來(lái)運(yùn)行，其根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)組織“效率”的最大化[16]。

層級(jí)制目前仍普遍存在于大型企業(yè)、政府機(jī)關(guān)和社會(huì)組織中，我國(guó)的城市管理實(shí)行“上管下”的層級(jí)制。層級(jí)制是在我國(guó)中央集權(quán)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下政府權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制，理解我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式有助于把握層級(jí)制的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是政治制度的一項(xiàng)基本內(nèi)容，是一個(gè)國(guó)家縱向關(guān)系的權(quán)力架構(gòu)。從世界范圍來(lái)看，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式主要有單一制和聯(lián)邦制兩種。單一制國(guó)家只有一個(gè)中央政權(quán)實(shí)施一部統(tǒng)一的現(xiàn)行憲法，國(guó)家劃分為各個(gè)地方行政區(qū)劃，地方政府由中央政府設(shè)立，地方政府的權(quán)力由中央政府授予。聯(lián)邦制國(guó)家則是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政治實(shí)體結(jié)合而成，除聯(lián)邦憲法外，還有各成員單位的憲法，除聯(lián)邦制中央政府體制外，各成員單位還具有自己特色的政府體制。我國(guó)是世界最大的實(shí)行單一制的社會(huì)主義國(guó)家，中央與地方政府之間具有嚴(yán)格的等級(jí)關(guān)系，單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式為我國(guó)層級(jí)制政府管理體制的運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的組織架構(gòu)基礎(chǔ)，而城市的行政等級(jí)是層級(jí)制在城市管理上的投影。

概而言之，我國(guó)是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，中央政府對(duì)地方政府實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。具體到城市管理層面，我國(guó)實(shí)行層級(jí)制的政府管理體制，一般而言，按照“中央—?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）—市—縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”的行政層級(jí)逐級(jí)管理。位于不同層級(jí)的城市具有不同的行政等級(jí)，被賦予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府執(zhí)行管理職責(zé)，并享有對(duì)下一級(jí)政府的資源配置權(quán)。

（二）公共物品的特性

現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森對(duì)公共物品的定義被學(xué)術(shù)界廣泛接受和認(rèn)同，他認(rèn)為公共物品是“每個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)不會(huì)造成任何其他人對(duì)該物品的消費(fèi)的減少”的物品[17]。薩繆爾森將公共物品的特性歸納為非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。公共物品受益的非排他性是指產(chǎn)品在消費(fèi)過(guò)程中所產(chǎn)生的利益無(wú)法從技術(shù)上排斥未付款的個(gè)體，即由于存在較高的排除成本而存在“搭便車”現(xiàn)象。公共物品消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性是指每增加一名消費(fèi)者，不影響其他消費(fèi)者對(duì)該產(chǎn)品的享用，即消費(fèi)公共物品產(chǎn)生的利益具有不可分割性。

依據(jù)公共物品所特有的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩個(gè)屬性，可以將公共物品分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。同時(shí)滿足兩個(gè)特性的物品是純公共物品，主要有國(guó)防、義務(wù)教育、外交等。準(zhǔn)公共物品是不同時(shí)具備兩種特性的物品，即或具有非排他性而不具有非競(jìng)爭(zhēng)性，或具有非競(jìng)爭(zhēng)性而不具有非排他性，主要有醫(yī)療服務(wù)、道路交通、保障性住房、水電供應(yīng)等。在公共物品的供給方面，純公共物品和準(zhǔn)公共物品由于屬性不同，供給主體也有差別。純公共物品由政府部門(mén)承擔(dān)供給主體，由于公共物品的受益具有非排他性，導(dǎo)致私人部門(mén)不愿或無(wú)法提供公共物品而只能由政府部門(mén)提供。而對(duì)于準(zhǔn)公共物品而言，政府部門(mén)是主要供給方，消費(fèi)或使用準(zhǔn)公共物品需要交納一定的費(fèi)用，私人部門(mén)同樣有機(jī)會(huì)成為供給方。純公共物品的界定較為嚴(yán)格，我們?nèi)粘＝佑|到的多為準(zhǔn)公共物品，因此本文所探討的公共物品限于準(zhǔn)公共物品。總之，公共物品的特殊屬性決定了由政府部門(mén)擔(dān)任主要供給主體，政府部門(mén)的資源配置方式對(duì)公共物品配置有重要影響。

三、層級(jí)制、公共物品供給與城市發(fā)展不平衡的邏輯框架

（一）層級(jí)制下城市發(fā)展不平衡的特征事實(shí)

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程，市場(chǎng)機(jī)制的作用在日益增強(qiáng)，政府與市場(chǎng)的有機(jī)協(xié)作形成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。盡管如此，當(dāng)前我國(guó)城市發(fā)展仍然與政治權(quán)力息息相關(guān)，具體反映就是一個(gè)城市的行政等級(jí)越高，城市規(guī)模就越大。

關(guān)于城市的行政等級(jí)目前學(xué)術(shù)界并沒(méi)有統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)我國(guó)行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)的行政級(jí)別分類以及《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》的分類，城市的行政等級(jí)可以劃分為直轄市（正部級(jí)）、副省級(jí)市（副部級(jí)）、一般地級(jí)市（正廳級(jí)）和縣級(jí)市（正處級(jí)）?？紤]到不是副省級(jí)市的省會(huì)（首府）城市往往是區(qū)域性中心城市，在一?。ㄗ灾螀^(qū)）范圍內(nèi)有特殊的政治地位，同時(shí)省會(huì)（首府）城市領(lǐng)導(dǎo)的行政級(jí)別通常為副省級(jí)，相比于省內(nèi)（自治區(qū)）其他地級(jí)市擁有更多的行政話語(yǔ)權(quán)，故而將省會(huì)（首府）城市與一般地級(jí)市分開(kāi)，與副省級(jí)市并為同一類。不同行政等級(jí)的城市數(shù)量及名稱見(jiàn)表1。

為進(jìn)一步分析不同行政等級(jí)的城市規(guī)模差異，表2給出了2006年和2018年我國(guó)不同行政等級(jí)的城市城區(qū)平均人口、建成區(qū)平均面積，分別代表城市的人口規(guī)模和用地規(guī)模。在數(shù)據(jù)分析之前，本文須先對(duì)數(shù)據(jù)來(lái)源作以下說(shuō)明：首先，《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》對(duì)城市人口的統(tǒng)計(jì)口徑為戶籍人口，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，大量外來(lái)務(wù)工人員涌入城市，在城市中常住的非戶籍人口已成為城市人口的重要組成部分，而戶籍人口已難以衡量城市真實(shí)的人口規(guī)模。鑒于此，選擇《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的城區(qū)人口（城區(qū)范圍內(nèi)戶籍人口）與暫住人口（在本市居住半年以上的外來(lái)人口）加總來(lái)表征城市人口規(guī)模更具合理性。其次，通常情況下，城市規(guī)?？梢灾赋鞘械娜丝谝?guī)模、用地規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，但由于《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》缺失對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值的統(tǒng)計(jì)，為了統(tǒng)一數(shù)據(jù)來(lái)源，未給出代表城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的地區(qū)生產(chǎn)總值對(duì)比結(jié)果。

從表2中可以初步得出以下結(jié)論：第一，行政等級(jí)越高，城市平均規(guī)模越大。無(wú)論是從城市人口規(guī)模還是從用地規(guī)模來(lái)看，2006年和2018年的數(shù)據(jù)對(duì)比結(jié)果均表明，隨著城市行政等級(jí)的提高，城市平均人口規(guī)模和平均用地規(guī)模顯著地增加。以城市人口規(guī)模為例，2018年直轄市城區(qū)平均人口規(guī)模高達(dá)1772.91萬(wàn)人，而副省級(jí)市和非副省級(jí)省會(huì)城市僅為464.25萬(wàn)人，地級(jí)市（不含省會(huì)城市）和縣級(jí)市城區(qū)平均人口規(guī)模則更小。將地級(jí)市（不含省會(huì)城市）城區(qū)平均人口視為參照系，2018年不同行政等級(jí)的城市城區(qū)平均人口比例為22.3∶5.9∶1.0∶0.3，相應(yīng)的城市建成區(qū)平均面積比例為12.9∶4.7∶1.0∶0.3。城市人口規(guī)模相比于城市用地規(guī)模呈現(xiàn)出更大差異性，也進(jìn)一步說(shuō)明了高行政等級(jí)城市的單位建成區(qū)面積內(nèi)集聚了更多的人口。第二，高行政等級(jí)城市具有更強(qiáng)的人口集聚能力。從城區(qū)人口增量來(lái)看，2006年到2018年，直轄市城區(qū)平均人口增加635.89萬(wàn)人，副省級(jí)和非副省級(jí)省會(huì)城市人口增加167.47萬(wàn)人，地級(jí)市（不含省會(huì)城市）和縣級(jí)市的城區(qū)平均人口分別增加14.77萬(wàn)人和3.28萬(wàn)人，行政等級(jí)越高的城市人口增幅越大。從城區(qū)平均人口增速來(lái)看，副省級(jí)市和非副省級(jí)省會(huì)城市的增速均顯著高于地級(jí)市（不含省會(huì)城市）和縣級(jí)市。副省級(jí)市和非副省級(jí)省會(huì)城市城區(qū)平均人口增速是地級(jí)市（不含省會(huì)城市）的2.5倍、是縣級(jí)市的3.3倍。直轄市城市人口擴(kuò)張速度并沒(méi)有顯著高于副省級(jí)市和非副省級(jí)省會(huì)城市，但并不能認(rèn)為直轄市人口集聚能力就相對(duì)較弱。我國(guó)實(shí)施大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市發(fā)展政策，對(duì)大城市建設(shè)用地規(guī)模實(shí)施管控政策，致使大城市人口等要素集聚能力下降，加之大城市病等負(fù)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)導(dǎo)致大城市人口有外流趨勢(shì)，政治因素與經(jīng)濟(jì)因素疊加作用下直轄市平均人口增速并未顯著高于副省級(jí)市和非副省級(jí)省會(huì)城市。但這恰說(shuō)明直轄市由于城市規(guī)?；鶖?shù)相比于其他行政等級(jí)的城市更大，城市發(fā)展更為成熟，人口集聚能力更強(qiáng)。從城市人口規(guī)模變化角度來(lái)看，不同行政等級(jí)的城市呈現(xiàn)較大差異，高行政等級(jí)城市人口規(guī)模增加也越大。

（二）層級(jí)制、公共物品供給與城市發(fā)展不平衡的邏輯框架

以上數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明，層級(jí)制與城市發(fā)展密切相關(guān)，而層級(jí)制影響城市發(fā)展需要借助一定的物質(zhì)媒介，通過(guò)一定的作用機(jī)制。（準(zhǔn)）公共物品因具有非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性的特殊特性，一直由政府部門(mén)作為主要供給方，層級(jí)制下政府權(quán)力運(yùn)作方式能夠?qū)Τ鞘械墓参锲饭┙o能力產(chǎn)生重要影響，而公共物品是吸引人口向城市集聚的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，除了城市的公共物品供給能力，地理區(qū)位、人文歷史、資源稟賦等其他因素也會(huì)導(dǎo)致不同行政等級(jí)的城市規(guī)模分異，但這些因素相對(duì)獨(dú)立于層級(jí)制而存在，并不能掩蓋層級(jí)制、公共物品供給與城市發(fā)展之間密切相關(guān)性。

層級(jí)制、公共物品供給與城市發(fā)展之間的作用邏輯框架如圖1所示。在層級(jí)制的政府管理體制下，高行政等級(jí)的城市擁有更多資源傾斜、政策支持、財(cái)力支持，帶動(dòng)城市公共物品供給能力提升，而公共物品供給能力又作為城市競(jìng)爭(zhēng)力的集中體現(xiàn)，吸引人口、物質(zhì)、信息等進(jìn)一步向城市集聚，加之市場(chǎng)機(jī)制的合力作用形成極化效應(yīng)，強(qiáng)化不同行政等級(jí)的城市間發(fā)展不平衡狀態(tài)。而位于高行政等級(jí)的城市由于具備較好的公共服務(wù)與更多要素集聚，在層級(jí)制中優(yōu)勢(shì)也更為突出。在這種以公共物品為媒介雙向互動(dòng)的作用下，最終呈現(xiàn)出城市的行政等級(jí)與城市發(fā)展高度正相關(guān)的局面。

1.資源傾斜

城市發(fā)展并非主要取決于城市本身對(duì)要素的吸引力，而更多由城市從中央政府或上一級(jí)政府獲取資源的能力所決定。城市在層級(jí)制的位序，也即城市的行政等級(jí)，會(huì)對(duì)公共資源產(chǎn)生不同的虹吸效應(yīng)，高行政等級(jí)城市由于靠近主導(dǎo)資源分配的政治權(quán)力中心而享有更多優(yōu)先配置權(quán)。例如，作為各級(jí)政府的駐地或區(qū)域性中心城市，中央或?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府出于政治、經(jīng)濟(jì)等各方面考慮，通常將政府部門(mén)所掌握的重點(diǎn)高等院校、三甲醫(yī)院、高鐵站點(diǎn)等公共資源向直轄市、副省級(jí)市或省會(huì)（首府）城市等高行政等級(jí)的城市傾斜。城市的行政等級(jí)越高，能夠“被動(dòng)”獲得上一級(jí)政府主導(dǎo)分配的資源就越多。

2.政策支持

國(guó)家一些重大改革舉措大都采取“先試先行”的方式，先對(duì)試點(diǎn)區(qū)域提供資金扶持與制度配套支持等，取得成功經(jīng)驗(yàn)后再向其他區(qū)域推廣。高行政等級(jí)城市由于自身發(fā)展基礎(chǔ)更好并且更靠近政治權(quán)力中心，往往是各類試點(diǎn)的優(yōu)先選擇區(qū)域。例如，擁有先進(jìn)設(shè)備的醫(yī)療建設(shè)試點(diǎn)、教育教學(xué)試點(diǎn)等通常選擇在高行政等級(jí)城市，通過(guò)有針對(duì)性地扶持試點(diǎn)區(qū)域發(fā)展，在取得經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，有效提升高行政等級(jí)的城市公共物品供給能力。這種有導(dǎo)向性差別化的政策支持，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下吸引了更多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向擁有優(yōu)惠政策的城市集聚，破壞了城市之間公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使得不同行政等級(jí)的城市規(guī)模呈現(xiàn)兩極化傾向。

3.財(cái)力支持

地方政府承擔(dān)公共物品供給職責(zé)，必須有充足資金作為保障，財(cái)政收入直接決定政府提供公共物品的熱情。高行政等級(jí)的城市通常是區(qū)域性中心城市，自身能夠吸引周邊要素的集聚，增加政府財(cái)政收入。同時(shí)，高行政等級(jí)的城市相比于其他城市能夠從上級(jí)政府爭(zhēng)取更多財(cái)力支持，同樣能夠增加政府財(cái)政收入。財(cái)政收入保障城市發(fā)展的資金鏈，促進(jìn)城市公共物品供給能力提升，而良好的公共服務(wù)反過(guò)來(lái)吸引更多要素流入，進(jìn)一步增加政府財(cái)政收入。在這種互為因果的循環(huán)作用下，高行政等級(jí)的城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展更快。

四、研究結(jié)論與政策啟示

我國(guó)施行的是以政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，層級(jí)制的政府管理體制對(duì)要素流向起到至關(guān)重要的引導(dǎo)作用。一方面，層級(jí)制對(duì)高行政等級(jí)城市發(fā)展起到積極促進(jìn)作用，有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及帶動(dòng)一批大城市發(fā)展，并輻射帶動(dòng)一部分中小城市發(fā)展。另一方面，層級(jí)制以公共物品供給為主要媒介，通過(guò)為高行政等級(jí)的城市帶來(lái)資源傾斜、政策支持和財(cái)力支持，提升城市公共物品供給能力，在市場(chǎng)機(jī)制合力作用下吸引更多要素集聚產(chǎn)生極化效應(yīng)，促成當(dāng)前我國(guó)不同行政等級(jí)的城市發(fā)展不平衡狀態(tài)。推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，要持續(xù)提高城鎮(zhèn)化水平，更為重要的是引導(dǎo)不同規(guī)模的城市均衡化發(fā)展，破解層級(jí)制的負(fù)面效應(yīng)。

第一，破除低行政等級(jí)城市面臨的體制機(jī)制障礙，充分調(diào)動(dòng)城市積極性與主動(dòng)性，增強(qiáng)行政等級(jí)較低的中小城鎮(zhèn)發(fā)展活力。弱化層級(jí)制下資源配置的行政中心偏向性，不以城市行政等級(jí)為依據(jù)配置公共資源，一味地將優(yōu)質(zhì)資源、優(yōu)惠政策、資金扶持等向高行政等級(jí)城市傾斜，而應(yīng)著力為不同行政等級(jí)的城市提供公平的發(fā)展權(quán)利與發(fā)展機(jī)會(huì)。首先，合理設(shè)置管理層級(jí)，疏通要素自上而下有效配置的渠道，以避免高行政等級(jí)的城市利用管理權(quán)限優(yōu)勢(shì)截留或攫取下一級(jí)城市的要素，保障要素能夠在低行政等級(jí)城市充分集聚。其次，賦予低行政等級(jí)城市更多經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理權(quán)限以減輕制度束縛，激發(fā)中小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)撃堋?/p>

第二，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既要將要素配置主導(dǎo)權(quán)讓位于市場(chǎng)，也要充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用。一方面，建立跨區(qū)域合作機(jī)制，打破不同行政區(qū)域間的自我保護(hù)“壁壘”，促進(jìn)要素在不同行政等級(jí)的城市之間、不同行政區(qū)域之間自由流動(dòng)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向促進(jìn)要素跨區(qū)域有效配置。另一方面，用好政府“有形之手”合理引導(dǎo)資源再分配，防止市場(chǎng)失靈。通過(guò)政府干預(yù)對(duì)不同城市實(shí)施差別化政策，積極引導(dǎo)行政等級(jí)高的大城市轉(zhuǎn)型升級(jí)、功能疏解，著重提升中小城鎮(zhèn)空間承載力，雙管齊下促進(jìn)勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素向中小城鎮(zhèn)回流，緩解不同行政等級(jí)的城市發(fā)展不平衡這一突出矛盾。

第三，以公共物品供給能力提升撬動(dòng)低行政等級(jí)城市快速發(fā)展杠桿，扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展滯后局勢(shì)。沿著“層級(jí)制影響公共物品供給，而公共物品供給影響城市發(fā)展”的邏輯路徑，要促進(jìn)低行政等級(jí)城市發(fā)展，就要合理引導(dǎo)公共物品均等化配置。應(yīng)重點(diǎn)提升中小城鎮(zhèn)教育水平與醫(yī)療衛(wèi)生水平，不斷完善道路交通、供水供電、燃?xì)飧脑斓然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以公共物品供給能力提升為契機(jī)吸引其他各類要素集中，為行政等級(jí)較低的中小城鎮(zhèn)發(fā)展積蓄后發(fā)力量。

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[責(zé)任編輯：楊 彧]

Research on Impact of Hierarchy on Public Goods Supply Mechanism from Perspective of Unbalanced Urban Development

Wang Deqi? Mao Zijun

Abstract： Chinas urban development is closely related to hierarchy. Theoretically， there is a logical path featuring “hierarchy affecting the supply of public goods， while the supply of public goods affecting urban development”. Under the hierarchical system， the top-down operation mechanism of government power brings more resources， policy and financial support for the cities with high administrative jurisdiction. This will affect the supply of urban public goods， result in polarization effect with the actions of market mechanism and exacerbate imbalanced development among cities with different administrative jurisdictions， which is detrimental to social harmony and stability and coordinated regional development. Therefore， it is necessary to fundamentally break down the institutional barriers faced by cities with low administrative jurisdiction， properly handle the relationship between government and market in the allocation of production factors， and promote rapid development of cities with low administrative jurisdiction by improving their supply capacity of public goods.

Key words： hierarchy; supply of public goods; coordinated regional development; urbanization