地方立法人才隊伍建設(shè)探究

摘要：立法人才隊伍是我國法治建設(shè)中不可或缺的一部分，地方立法人才隊伍對于地方立法工作而言至關(guān)重要。隨著立法權(quán)主體的擴(kuò)容，地方立法人才隊伍開始出現(xiàn)立法隊伍專業(yè)性仍需加強(qiáng)、人員結(jié)構(gòu)不夠合理、第三方參與主體參與立法的實效不佳等問題，針對地方立法人才隊伍中所出現(xiàn)的上述問題，應(yīng)加強(qiáng)地方立法人才隊伍的專業(yè)化建設(shè)，并對立法隊伍人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，讓第三方主體參與立法更具可操作性，以此來為地方立法提供更有力的人才保障。

關(guān)鍵詞：立法人才;地方人大;地方立法;立法權(quán)

一、地方立法人才隊伍結(jié)構(gòu)

要建設(shè)好一個優(yōu)良的地方立法人才隊伍，首先就必須了解清楚地方立法人才隊伍的結(jié)構(gòu)構(gòu)成。在地方立法人才隊伍具體應(yīng)由哪些人員構(gòu)成這一問題上雖沒有明文規(guī)定，但人們在日常生活中常以“立法者”“立法工作人員”等稱呼來代指立法活動參與者，然而這種稱呼難免有混為一談之嫌，缺乏一定的科學(xué)性。因此以下將簡要概述參與地方立法活動的主體，意在體現(xiàn)主體之間存在不同之處，正是這些主體才構(gòu)成了我國地方立法人才隊伍，為地方立法提供了必要的人才資源保障。

（一）立法者

立法者在我國是指依據(jù)憲法及法律規(guī)定，在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中直接行使立法權(quán)的人員。地方立法者即指地方人大代表、地方人大常委會委員以及地方人大專門委員會委員等地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。全面推進(jìn)依法治國就要求健全人大主導(dǎo)立法工作的機(jī)制體制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，重視地方立法活動參與者在地方立法活動中的職責(zé)。尤其是要發(fā)揮好地方人大代表在地方立法中的作用，把立法工作與發(fā)揮人大代表作用結(jié)合起來，通過立法工作強(qiáng)化人大代表意識，通過提高人大代表意識推動立法工作。[2]

（二）立法工作人員

立法工作人員通常是指地方人大常委會辦事機(jī)構(gòu)的工作人員、地方人大專門委員會辦事機(jī)構(gòu)的工作人員以及地方政府法制機(jī)構(gòu)及其工作人員等，這類國家公職人員雖然不具有立法性職權(quán)，但是會參與立法活動，輔助立法過程。立法工作人員雖然不具有立法性職權(quán)，但他們是推進(jìn)地方立法工作穩(wěn)定有效發(fā)展的重要一員。特別是在2015年《立法法》修改后，面對地方立法數(shù)量不斷增多的情況，對地方立法的專業(yè)性和技術(shù)性的要求也隨之不斷提高，地方立法工作人員的價值和作用也就更為突出。

（三）第三方參與主體

第三方參與主體被稱為地方立法機(jī)關(guān)的智囊團(tuán)，一般是由高校專家、科研機(jī)構(gòu)等構(gòu)成。由第三方主體參與地方立法能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)地方立法工作機(jī)制存在的人力資源不足部門利益法律化和公眾參與不夠等缺點。[3]第三方參與主體由于具有中立性和專業(yè)性的特點，一直被社會各界寄予厚望。第三方參與主體的專業(yè)性體現(xiàn)在，在第三方參與主體這個大范圍中，不僅存在具有法律專業(yè)知識的第三方，也存在立法相關(guān)領(lǐng)域有專業(yè)技能的第三方。這與傳統(tǒng)地方立法模式相比就節(jié)省了很多人力資源，減少了成本的輸出。而它的中立性則體現(xiàn)在，它在參與立法活動的過程中，既沒有立法權(quán)也沒有執(zhí)行權(quán)。也就是說，第三方參與主體是中立于立法機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的，它與所參加的立法項目并沒有利益關(guān)系。這就有利于在立法活動中能夠不偏不倚的從客觀角度看待問題，對制定法規(guī)的程序和設(shè)計方面可以更加合理。

二、目前地方立法人才隊伍中存在的問題

（一）立法者的專業(yè)化程度不高

一個地方的立法質(zhì)量是否過關(guān)，很大程度上取決于地方立法者的專業(yè)能力是否過硬。然而實踐中地方人大常委會委員、地方人大專門委員會委員以及地方人大代表的產(chǎn)生并不以專業(yè)能力為必要條件，而更多地強(qiáng)調(diào)人員的代表性和廣泛性。[4]縱觀各個省份的人大常委會委員，可以看出他們大多數(shù)是來自各個行業(yè)的精英，在自己所從事的領(lǐng)域具有一定的模范代表意義，但具有法學(xué)知識背景以及接受過相關(guān)專業(yè)教育的人卻是少數(shù)。地方立法如果要做的出色，最基本的就是參與立法的人員要具備相應(yīng)的專業(yè)知識，假設(shè)參與立法的人員沒有接受過相應(yīng)的系統(tǒng)化的學(xué)習(xí)和教育，就對于制定一部貼合相關(guān)領(lǐng)域?qū)嶋H操作的地方性法規(guī)無從下手。其次是由于立法權(quán)主體的擴(kuò)容，根據(jù)2015年修改的《立法法》相關(guān)規(guī)定，[5]設(shè)區(qū)的市可以對城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，這就意味著單純具有法學(xué)知識背景是無法滿足這一需要的。它要求在制定該項地方性法規(guī)的時候，立法者也需要具備城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的知識或有過在這些領(lǐng)域的從事經(jīng)驗。因為這種精細(xì)化的立法工作，需要深厚的知識和經(jīng)驗做鋪墊才能切實的運(yùn)用到位，毫無相關(guān)知識和經(jīng)驗的人來進(jìn)行這方面的立法，制造出來的成品效果極大可能收效甚微。

（二）立法隊伍的結(jié)構(gòu)不合理

我國地方立法隊伍的結(jié)構(gòu)問題，主要是體現(xiàn)在地方人大的專門委員會人員結(jié)構(gòu)的不合理。首先是專門委員會的人員年齡斷層問題較為嚴(yán)重，以湖南省人大的法制委員會組成委員為例。湖南省人大法制委員會組成委員出生年份從1958年跨至1968年，這也就意味著在共計十人的湖南省人大法制委員會中，委員年齡都在五十歲以上，整個法制委員會缺乏中青年的立法人才。而且出生在1965年以前的委員比例遠(yuǎn)超出生在1965年以后的委員比例，這實際上是一種新老委員比例的嚴(yán)重失調(diào)。其次是人大常委組成人員中兼任代表并非少數(shù)，更不用說地方人大的專門委員會人員了。這會導(dǎo)致立法人員在立法工作中時間和精力常常不足，無法做到較好平衡兩邊的工作，也就進(jìn)一步導(dǎo)致立法進(jìn)度緩慢，立法質(zhì)量不佳。最后是地方立法人才隊伍的配置不足，地方立法人才供給不足一直是一大難題。在此接著以湖南省人大法制委員會為例，湖南省人大法制委員會組成委員共計十人，然而法制委員會不僅要負(fù)責(zé)地方性法規(guī)草案的起草，還要負(fù)責(zé)審議、表決、報告等事項，這就使得其在法規(guī)起草方面力不從心。更何況法制委員會還需要與其他部門進(jìn)行對接，主要聯(lián)系某項立法的人員就更為不足。因此，地方人大及其常委會作為地方立法的主體，以及作為專職立法機(jī)構(gòu)的人大法制委及人大常委會法工委，都存在著不夠?qū)I(yè)化、專職化以及老齡化較嚴(yán)重的問題。這也就會導(dǎo)致地方立法人才隊伍建設(shè)發(fā)展停滯不前，立法質(zhì)量得不到有效提升。

（三）第三方參與立法的實際效果不理想

2015年《立法法》進(jìn)行修改后，地方立法的熱情高漲。但非常遺憾的是，地方立法人才無論是在能力還是在人力上，都嚴(yán)重的儲備不足。這也就導(dǎo)致近些年來地方立法委托第三者參與立法的實踐日益增加，學(xué)者們對于第三方參與立法都充滿期待，認(rèn)為該制度具有促進(jìn)地方立法民主化，提升地方立法精細(xì)化的價值。但隨著不斷實踐，第三方參與立法的不足之處也開始逐步顯露。在地方立法過程中受委托的第三方大多是來自高校、科研院所和律師行業(yè)，這些第三方都具有深厚的法律知識背景，然而他們普遍都有一個致命的缺點，就是理論性太強(qiáng)。在立法起草過程中他們很容易將自己在理論學(xué)習(xí)中學(xué)到的一些“超前”“理想化”的立法理念融入到法規(guī)草案中，看似精心設(shè)計的方案，實際上有可能脫離實際，致使法規(guī)可操作性不強(qiáng)。[6]其次是受委托的第三方主體配置并不是最優(yōu)狀態(tài)，在地方委托立法起草的實操中，普遍會選擇高?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)作為第三方，因為高等院校往往聚集著各個領(lǐng)域的研究學(xué)者。然而像環(huán)境保護(hù)立法這方面，不僅僅需要法律專業(yè)的專家參與其中，也需要對管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等方面的專家參與其中。但可惜的是由于經(jīng)費(fèi)等方面的原因，在實際操作中并未能將這些相關(guān)領(lǐng)域的專家組成第三方團(tuán)隊，這也就導(dǎo)致在相關(guān)立法的資料收集、數(shù)據(jù)統(tǒng)計以及一些非法律相關(guān)的專業(yè)知識方面仍有不少缺陷。

三、對地方立法人才隊伍建設(shè)的建議

（一）提升地方立法人才隊伍的專業(yè)性

要建立一支充滿專業(yè)性的地方立法人才隊伍并非易事，如何提高立法隊伍的水平，需要采取切實有效的措施解決存量與增量的問題。從增量上來看，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。而對于存量，只能通過培訓(xùn)提升。[7]因此最為符合當(dāng)前各地方立法人才隊伍實際情況的辦法是，第一要讓新加入的立法人員具備專業(yè)背景，第二要讓既存的立法人員更具專業(yè)性。首先，目前各地方的人大代表中具有法律專業(yè)背景的仍是少數(shù)，包括在常委會組成人員中這一現(xiàn)象依然存在。這一現(xiàn)象所帶來的問題就是在法律草案的審議中很難出現(xiàn)專業(yè)化程度較高的意見，這在一定程度上制約了立法質(zhì)量的提高。因而各地方應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加具有法律專業(yè)背景的人大代表和人大常委會委員人數(shù)，讓具有法律專業(yè)背景的代表和委員人數(shù)與具有其他專業(yè)領(lǐng)域知識背景的代表和委員人數(shù)保持在一個相對平衡的狀態(tài)，并進(jìn)一步提高人大代表和人大常委會委員在地方立法中的履職能力。

其次，要加強(qiáng)各地方人大代表、人大常委會委員和人大專委會和常委會工作委員會組成人員的立法能力培訓(xùn)。建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質(zhì)的法治工作隊伍。法治人才培養(yǎng)上不去，法治領(lǐng)域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好。[8]因此針對既存的各地方立法人員，建立一套系統(tǒng)化的培養(yǎng)計劃，是激活現(xiàn)有地方立法人才資源，提升地方立法人才專業(yè)素質(zhì)和能力的有效途徑。面對現(xiàn)有的地方立法人員，不能向?qū)π聲x立法人員一樣嚴(yán)格要求他們的專業(yè)知識背景，但應(yīng)當(dāng)要求他們加強(qiáng)立法理論知識的學(xué)習(xí)。因而，第一要激發(fā)地方立法人才的學(xué)習(xí)熱情，在保留現(xiàn)有職務(wù)待遇的前提下，定期進(jìn)行培訓(xùn)，安排地方立法人員通過進(jìn)修或講座的方式到各大高校及研究院所學(xué)習(xí)理論知識。并讓立法人員多進(jìn)行實地調(diào)研，掌握立法理論的最新動態(tài)，了解相關(guān)地方的實際情況。充分的理論知識和實踐經(jīng)驗是搭建地方立法體系框架的基礎(chǔ)，只有在完善、科學(xué)、合理的理論結(jié)構(gòu)和實地考察的支撐下，才可以真正做到提升立法者的立法素養(yǎng)、立法知識和立法水平。這種方式也不會使地方立法人員產(chǎn)生抵觸，有利于調(diào)動他們的學(xué)習(xí)積極性及思維創(chuàng)造性。第二要充分發(fā)揮專家效應(yīng)，注重以老帶新，由現(xiàn)有的地方立法人員指導(dǎo)新招入的地方立法人員進(jìn)行工作。目的是為了使現(xiàn)有地方立法人員出于對新晉地方立法人員的責(zé)任感，更樂于發(fā)揮榜樣力量，在這種方式的促使下提高自身參加立法能力培訓(xùn)的主動性。

最后，創(chuàng)新和完善后備地方立法人才的培訓(xùn)機(jī)制。各大法學(xué)院校作為培育法學(xué)人才的搖籃，一直是立法人才隊伍的儲備力量。因此加強(qiáng)法學(xué)院校和法律實踐部門的交流合作十分有必要，將地方立法人才培養(yǎng)列入到高校培養(yǎng)計劃中，建立良好的培育機(jī)制。結(jié)合我國設(shè)區(qū)的市地方立法需求，重點加強(qiáng)社會主義法治理念、法學(xué)知識教育，努力培養(yǎng)一支具有信念堅定、品德優(yōu)良、知識豐富、本領(lǐng)過硬的立法后備人才隊伍。[9]

（二）優(yōu)化地方立法人才隊伍結(jié)構(gòu)

面對新時期新挑戰(zhàn)，地方立法人才隊伍也應(yīng)該順應(yīng)時代變化做出一些新改變。首先，法工委是人大職能部門中直接從事法律相關(guān)工作的部門，通過法工委來吸引和培養(yǎng)立法人才是最有效的途徑。[10]法工委可以吸引各大高校的應(yīng)、往屆法學(xué)畢業(yè)生加入法工委工作隊伍進(jìn)行相關(guān)法律服務(wù)以培養(yǎng)后備人才，法制委和法工委作為專職立法的機(jī)構(gòu)，理應(yīng)多吸收青年優(yōu)秀立法人才。因為年輕一代學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)，接受新生事物速度較快，思想比較活躍，可以提出比較新穎且有建設(shè)性的意見。而年齡較大的立法人員相對于年輕立法人才而言，對立法活動的參與積極性較低，思維方式也較單一化，很難在地方立法上有所創(chuàng)新。但這不代表要用新一代立法人才取代立法隊伍中的老一輩，對于年齡較大的立法人員來說，他們的理論知識和實踐經(jīng)驗比較豐富，可以更好的指導(dǎo)年輕立法人才。兩者各有所長，但立法人才隊伍結(jié)構(gòu)要講究平衡，不能夠讓新老立法人才比例嚴(yán)重失調(diào)。因此要多吸納中青年有法律專業(yè)背景的立法人才，引進(jìn)具有宏觀視野、綜合決策的復(fù)合型地方立法人才。擴(kuò)大地方立法人才隊伍規(guī)模，使地方立法人才隊伍更有活力，為地方立法工作提供更有力的保障。其次是應(yīng)減少兼職委員人數(shù)，增加專職委員人數(shù)。讓地方立法人才隊伍進(jìn)一步專業(yè)化、專職化，這樣才能夠保證讓更多專業(yè)的立法人才專心參與立法活動，避免因過多考慮部門利益、個人利益等不良因素而受到的影響，確保全身心投入地方立法工作中去，以促使地方立法得到數(shù)量和質(zhì)量上的雙重飛躍。最后是要加強(qiáng)地方立法人才隊伍建設(shè)和人員配備。制定一個確定的標(biāo)準(zhǔn)，增加從事專門立法工作的人員編制配置，采取措施以減少地方立法人才的流失。確保有足夠的地方立法人員能夠參與地方立法活動，防止地方立法負(fù)擔(dān)過重，減輕現(xiàn)有的地方立法壓力，加強(qiáng)自身在專業(yè)問題上的力量。

（三）注重第三方參與立法的實效性

第三方參與主體作為地方立法人才隊伍中重要的一環(huán)，在地方立法過程中具有不可小覷的作用。但又不能將第三方參與主體放在最核心的地位，因為其有自身的局限性。它的局限性體現(xiàn)在地方立法是要突出地方性和強(qiáng)調(diào)可行性，而第三方參與主體往往過于理論化，因此在地方立法活動過程中不能讓第三方參與主體操控全局，而是要讓人大主導(dǎo)，相關(guān)行政部門參與其中，尤其是與地方立法活動內(nèi)容有關(guān)聯(lián)的執(zhí)法部門要參與進(jìn)來提出建議與發(fā)表意見。這樣才能讓第三方參與主體的理論性與地方行政執(zhí)法部門的實踐性相結(jié)合，使得地方性法規(guī)更具有地方特色并具備可行性。與此同時，第三方參與主體作為社會公眾表達(dá)意見、間接參與地方立法活動的途徑，應(yīng)當(dāng)盡量避免出現(xiàn)弱勢群體求助無門的情形，力爭平衡各社會主體的利益。以湘潭市《湘潭市城市綠化條例》草案起草過程為例，在起草過程中組織的各類調(diào)研會15場次中，市城管局主要負(fù)責(zé)人就參加了5場，并就法規(guī)要解決哪些問題發(fā)表了建議和意見。[11]行政執(zhí)法部門在草案起草過程中所提出的建議和意見，實際上都是他們在現(xiàn)實執(zhí)法過程中不知道如何解決面對的難題，操作起來又缺乏法律依據(jù)，這些問題就需要通過立法來予以解決。讓行政執(zhí)法部門參與到法規(guī)草案過程中與專家進(jìn)行交流和質(zhì)詢，就能夠有效的減少專家立法理論性太強(qiáng)的問題。法規(guī)草案對需要立法解決哪些問題、如何解決的針對性、可操作性也就更強(qiáng)。因此在委托第三方主體參與立法草案的過程中，仍然應(yīng)該堅持以人大立法為主導(dǎo)，把控好立法活動的每個環(huán)節(jié)，并要強(qiáng)調(diào)法規(guī)的可操作性。在起草階段最好是將人大相關(guān)委員會、執(zhí)法部門和承擔(dān)第三方起草任務(wù)的專家學(xué)者集合在一起，讓這些主體全程參與起草過程中的調(diào)研、起草、聽證、論證、修改等環(huán)節(jié)，形成工作合力。讓本應(yīng)是后期參與的主體做到提前介入，提前了解了起草過程中法規(guī)草案形成的原意和背景，深入?yún)⑴c到每個環(huán)節(jié)。加強(qiáng)各方交流，做到理論與實際相結(jié)合，充分發(fā)揮第三方參與主體制度的優(yōu)越性。便于后續(xù)開展工作，也更有利于制定出具有地方特色，能夠切實解決地方問題的地方性法規(guī)。

結(jié)語

目前我國正在前進(jìn)發(fā)展的緊要關(guān)頭，面對社會的不斷發(fā)展，過去的粗獷型立法已無法滿足各個地方在特定方面的實際需要。為了能夠制定出更符合各地方在城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面切實需求的法規(guī)，《立法法》將立法權(quán)進(jìn)行了更為細(xì)致的下放，給予各地方在立法活動上擁有的一定自主權(quán)，無疑是刺激各地方自主發(fā)展的一劑良方。但這對于在立法經(jīng)驗不足的各地方立法機(jī)關(guān)來說無疑是一種沖擊和挑戰(zhàn)。從過往的立法實踐中我們不難看出，立法的起草決定立法的成敗，而立法人才隊伍的質(zhì)量則決定了立法的起草是否具有可瞻性與可行性。因此高質(zhì)量的立法人才隊伍無疑是當(dāng)下各地方立法機(jī)關(guān)都迫切需要的，也是長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略任務(wù)。為了能夠更好的建設(shè)法治中國，我國必須加強(qiáng)力度培養(yǎng)地方立法工作干部，擴(kuò)充地方立法人才隊伍。地方立法人才隊伍作為立法人才隊伍的基礎(chǔ)行列，在法治建設(shè)中起著非常重要的作用，是助力我國地方立法事業(yè)發(fā)展的有效路徑。

[1]王瑩（1996-）女，漢族，湖南瀏陽人，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

[2]朱述洋：《地方人大主導(dǎo)立法起草的困境與出路》，載《人大研究》2016年第5期。

[3]王子正、周靜遠(yuǎn)：《委托第三方參與地方立法問題研究》，載《地方立法研究》2017年第2卷第2期。

[4]胡弘弘、白永峰：《地方人大立法人才培養(yǎng)機(jī)制研究》，載《中州學(xué)刊》2015年第8期。

[5]參見《立法法》第72條

[6]王書娟：《地方立法委托第三方起草實效之影響機(jī)理分析》，載《河北法學(xué)》2019年第5期。

[7]王明雯、宋經(jīng)同：《四川省民族自治地方立法能力建設(shè)研究》，載《西昌學(xué)院學(xué)報·社會科學(xué)版》2019年第4期。

[8]黃進(jìn)：《為全面依法治國貢獻(xiàn)力量——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志在中國政法大學(xué)考察時的重要講話精神》，載人民網(wǎng)，http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0718/c40531-29410929.html，2020年11月23日訪問。

[9]徐鳳英：《設(shè)區(qū)的市地方立法能力建設(shè)探究》，載《政法論叢》2019年第4期。

[10]李喜：《地方立法轉(zhuǎn)型中的人才隊伍建設(shè)問題》，載《山西大同大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第1期。

[11]羅偉：《委托第三方立法應(yīng)當(dāng)注意和把握的問題——以湘潭市委托第三方立法為例》，載《人大研究》2020年第2期。