營商環(huán)境法治的探索路徑

一、總體評(píng)價(jià)

近年來，隨著“放管服”改革持續(xù)深化，政務(wù)服務(wù)水平明顯提升。為進(jìn)一步鞏固和深化改革成果，2019年10月22日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署了國務(wù)院令，公布了自2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》將實(shí)踐證明行之有效的、人民群眾滿意的、市場主體支持的改革措施上升為法規(guī)制度，以政府立法為各類市場主體投資興業(yè)提供了概括性、統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)范。

《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例（修訂草案第一次征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”）以《條例》為指導(dǎo)，基于2018年5月1日起我省實(shí)施的《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》為基礎(chǔ)進(jìn)行修訂。共7章98條，以《條例》的章節(jié)框架為基礎(chǔ)，與本省實(shí)際情況結(jié)合，堅(jiān)持深化“放管服”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和優(yōu)化營商環(huán)境三位一體推進(jìn)，依法行政、公平公正、誠實(shí)守信、廉潔高效和責(zé)任追究的原則，持續(xù)推進(jìn)優(yōu)化提升營商環(huán)境制度措施和行動(dòng)方案。同時(shí)《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例（修訂草案第一次征求意見稿）》作為條例實(shí)行前試點(diǎn)省份，有其獨(dú)特的優(yōu)越性，吸收了《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》中的對(duì)于行政主體的監(jiān)督追責(zé)內(nèi)容。形成了意見稿以下特點(diǎn)：

首先，意見稿明確了“第一責(zé)任人”制度，將優(yōu)化營商環(huán)境的職權(quán)責(zé)任落實(shí)到最末端，有利于全面提升我省政府公共服務(wù)水平。

其次，意見稿強(qiáng)化了中小微企業(yè)保護(hù)制度，強(qiáng)調(diào)政府融資制度，就新形勢下做好小微、“三農(nóng)”融資擔(dān)保工作進(jìn)行了全面部署，引導(dǎo)更多金融資金支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，破解小微、“三農(nóng)”融資難融資貴難題。

其三，意見稿進(jìn)一步具化“放管服”的改革，推進(jìn)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”的簡政便民措施。明確政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)推行當(dāng)場辦結(jié)、一次辦結(jié)、限時(shí)辦結(jié)的服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)集中辦理、就近辦理、網(wǎng)上辦理、異地可辦，在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、政務(wù)信息整合共享、電子證照推廣應(yīng)用作了具體規(guī)定。

最后，意見稿推動(dòng)健全全面執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，意見稿八十九至九十六條對(duì)于政府、有關(guān)部門及其工作人員違反意見稿規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許的違法情形設(shè)定了相當(dāng)嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。

二、比較借鑒

（一）縱向?qū)Ρ?/p>

2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》

該條例共7章72條，分為總則、市場主體保護(hù)、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障以及附則，圍繞貫徹發(fā)展理念、正確處理市場與政府之間的關(guān)系，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制等等進(jìn)行了有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，對(duì)“放管服”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)確定了進(jìn)本規(guī)范。同時(shí)，聚焦突出問題，明確了一攬子制度解決方案，推動(dòng)各級(jí)政府深化改革。《意見稿》即時(shí)在《條例》的基礎(chǔ)上針對(duì)本省的重點(diǎn)問題進(jìn)行深化規(guī)范。

（二）橫向?qū)Ρ?/p>

1.2018年5月1日起我省實(shí)施的《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》

《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》共8章87條，主要從保護(hù)市場主體、提升政府公共服務(wù)水平、規(guī)范政府監(jiān)管行為、維護(hù)市場秩序、明確監(jiān)督保障措施等方面對(duì)優(yōu)化我省營商環(huán)境工作進(jìn)行了規(guī)范。明確禁止頒布、施行歧視非公有制市場主體的政策措施，或者設(shè)置不合理?xiàng)l件限制或者排斥非公有制市場主體，確保非公有制市場主體與國有市場主體享受同等待遇。該條例還規(guī)定，地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、其他服務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的證明事項(xiàng)或者蓋章環(huán)節(jié)，沒有法律、法規(guī)依據(jù)的，能夠通過網(wǎng)絡(luò)自行核實(shí)或者信息共享方式辦理等六種請(qǐng)況下的應(yīng)當(dāng)取消。

《條例》還強(qiáng)調(diào)廉潔、高效、服務(wù)的理念。明確行政執(zhí)法人員實(shí)施行政檢查時(shí)不出示證件的，被檢查對(duì)象有權(quán)拒絕檢查。該內(nèi)容被《意見稿》所吸收。

2.2020年3月1日起實(shí)施的《山西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》

該條例共7章59條，主要從優(yōu)化審批、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法和法治保障等五方面，對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)范;特別是對(duì)“一枚印章管審批”改革和數(shù)字政府建設(shè)作出明確規(guī)定，該條例結(jié)合山西省實(shí)際對(duì)國務(wù)院條例進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，力求符合山西實(shí)際、解決山西問題。同時(shí)，該條例中第二十九條至第三十三條，詳細(xì)規(guī)定了“一朵云”“一張網(wǎng)”“一平臺(tái)”“一系統(tǒng)”和“一城墻”的數(shù)字政務(wù)。

相較于《山西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》對(duì)于具體問題的突出規(guī)定，我省的《意見稿》更為翔實(shí)具體，因此會(huì)略顯冗長。對(duì)于具體問題還需部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件相配合適用。

三、修改完善建議

（一）加強(qiáng)公共資源交易平臺(tái)體系的建設(shè)

首先，公共資源交易一、統(tǒng)一資源交易：將轄區(qū)的建設(shè)工程交易、政府采購、土地交易和產(chǎn)權(quán)交易統(tǒng)一到交易中心進(jìn)行集中交易，實(shí)行監(jiān)、管、辦三分離。

其次，統(tǒng)一信息發(fā)布：將非涉密的招標(biāo)公告、中標(biāo)公告、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、企業(yè)信息和相關(guān)政策法規(guī)，在公共資源交易信息網(wǎng)、電子屏和公告欄上及時(shí)發(fā)布。

第三，統(tǒng)一交易規(guī)則：建立招標(biāo)評(píng)標(biāo)制度，形成良性合理的公平競爭機(jī)制;建立交易準(zhǔn)入制度，強(qiáng)化審核把關(guān);建立保證金賬戶管理制度，實(shí)行統(tǒng)一代收代支的管理模式;建立交易市場不良行為記錄和公示制度，嚴(yán)格執(zhí)行“黑名單”管理方式;建立監(jiān)督考評(píng)制度，維護(hù)公平有序的市場秩序。

第四，統(tǒng)一運(yùn)作程序：將工程建設(shè)、政府采購、土地交易和產(chǎn)權(quán)交易等業(yè)務(wù)流程分解成若干環(huán)節(jié)，將每一環(huán)節(jié)的辦理?xiàng)l件、時(shí)限等要素細(xì)化固定成程序模塊，工作人員按照各自權(quán)限和系統(tǒng)提示進(jìn)行相關(guān)操作，并全程記錄在案，可以實(shí)時(shí)查詢工作進(jìn)度情況。

第五，統(tǒng)一專家評(píng)委庫：統(tǒng)一建立專家評(píng)委庫和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)預(yù)選庫，制定了評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾磙k法和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)預(yù)選庫建立辦法，將建設(shè)、財(cái)政、國土、發(fā)改、水利、交通等多家專家?guī)爝M(jìn)行整合，組成統(tǒng)一的專家?guī)?，由交易中心統(tǒng)一管理，統(tǒng)一抽取

（二）以金融機(jī)構(gòu)保函代替保證金

金融機(jī)構(gòu)保函代替保證金制度因其的便利性使其在各行業(yè)領(lǐng)域中被廣泛適用。 在優(yōu)化商業(yè)環(huán)境的過程中，該種手段不失為一種創(chuàng)新型的手段。在2020年1月1日實(shí)施的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》25條中對(duì)于該種措施也有單獨(dú)提出。但該措施涉及三方主體，監(jiān)管部門的職責(zé)及運(yùn)行機(jī)制相當(dāng)重要，在本條中應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)主管部門，并推廣官方服務(wù)平臺(tái)電子化。

（三）縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，努力擴(kuò)大擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，提升服務(wù)效率

2019年1月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于有效發(fā)揮政府性擔(dān)?；鹱饔?，切實(shí)支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕6號(hào)）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），就新形勢下做好小微、“三農(nóng)”融資擔(dān)保工作進(jìn)行了全面部署，政府性融資機(jī)構(gòu)與再擔(dān)保機(jī)構(gòu)均為小微、“三農(nóng)”企業(yè)融資增信的重要機(jī)構(gòu)。

（四）全省政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持符合條件的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，聚焦小微業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體

小微企業(yè)、“三農(nóng)”融資擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高、收益低、外部效應(yīng)強(qiáng)，是典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。政府性融資擔(dān)保公司要堅(jiān)持以支小支農(nóng)理念引領(lǐng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展，專注于服務(wù)小微企業(yè)、雙創(chuàng)主體、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶等資金需求主體。為小微、“三農(nóng)”等解決缺信息、缺信用、缺抵押問題，為出資人特別是銀行分散資金風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)更多金融資金支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，破解小微、“三農(nóng)”融資難融資貴難題。這既是對(duì)政府性融資擔(dān)保公司履行自身職能的基本要求，也是政府性融資擔(dān)保公司支持普金融發(fā)展、履行社會(huì)責(zé)任的主要方式。

作者簡介：劉鑫（1993.5.-） 女 漢 籍貫：陜西渭南 碩士研究生，單位：西北政法大學(xué) 研究方向：金融法。