中國(guó)老齡問題治理的戰(zhàn)略思考

穆光宗 林進(jìn)龍

在不到40年的時(shí)間里，中國(guó)65歲及以上老年人口比重從1982年的4.9%快速升至2019年的12.6%。[1]預(yù)計(jì)21世紀(jì)中葉，中國(guó)老齡系數(shù)將升至26%。屆時(shí)我國(guó)老年人口規(guī)模將達(dá)到3.6億，超過0～14歲少兒人口和15～24歲青年人口總和。[2]老年人口規(guī)模的擴(kuò)張、退休人口數(shù)量的增加以及年輕人口儲(chǔ)備的不足，直接凸顯了家庭保障功能弱化、社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重等一系列問題，將老齡問題從傳統(tǒng)的家庭層面推向社會(huì)層面。[3]

盡管日趨嚴(yán)重的中國(guó)老齡問題是人口結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變和少子老齡化的后果，但國(guó)內(nèi)學(xué)界基于人口老齡化產(chǎn)生機(jī)制視角對(duì)老齡問題系統(tǒng)治理的研究仍顯不足。[4]無論是從人口學(xué)角度研究高齡少子問題[5]，還是從人口經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究未富先老問題[6]，或是從人口社會(huì)學(xué)角度研究未備先老問題[7]，抑或是從社會(huì)老年學(xué)角度研究孤獨(dú)終老問題[8]，當(dāng)代中國(guó)老齡問題治理都離不開人口“少子化-長(zhǎng)壽化-城鎮(zhèn)化”這一時(shí)代背景。中國(guó)人口老齡化過程既遵循一般的人口學(xué)規(guī)律，也有其自身的特點(diǎn)，因此，有必要總結(jié)和分析中國(guó)人口老齡化發(fā)展態(tài)勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上探討中國(guó)老齡問題治理機(jī)制和需要采取的戰(zhàn)略舉措。

在中國(guó)特色的人口轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，如何辯證認(rèn)識(shí)老齡問題、人口老齡化、老年人問題之間的關(guān)系，并以科學(xué)的制度安排積極應(yīng)對(duì)老年人口的規(guī)模效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)？老年群體自身又該如何回應(yīng)千年不遇的時(shí)代之變？這些都是本文所要探討的內(nèi)容。

一、多維視角下中國(guó)超前老齡化的發(fā)生機(jī)制

人口老齡化現(xiàn)象及其問題作為現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物，率先出現(xiàn)在西方國(guó)家。與西方國(guó)家相比，中國(guó)人口老齡化的到來則要遲滯一個(gè)世紀(jì)，迄今只有20年的歷史。但中國(guó)人口老齡化的速度卻是驚人的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。如果以65歲為基準(zhǔn)的老齡系數(shù)從7%上升到17%所需時(shí)間比較，中國(guó)只需要30年即可完成西方發(fā)達(dá)國(guó)家70～150年的人口轉(zhuǎn)變歷程。(1)據(jù)筆者對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家人口資料分析發(fā)現(xiàn)，65歲及以上老年人口比重從7%提升到17%，英國(guó)用了82年(1930～2012)，法國(guó)用了146年(1865～2011)，德國(guó)用了72年(1900～1972)，美國(guó)大約用了76年(1945～2021)，而中國(guó)大約只需30年(2000～2030)。應(yīng)當(dāng)說，中國(guó)人口的超前老齡化有其特殊機(jī)制和影響因素。

(一)計(jì)劃體制背景下的人口長(zhǎng)壽化-少子化

我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程帶來了人口生育率的持續(xù)下降和平均預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，進(jìn)而導(dǎo)致了老齡化。不同于西方國(guó)家，國(guó)家行政計(jì)劃力量在中國(guó)人口長(zhǎng)壽化-少子化進(jìn)程中扮演了十分重要的角色。

在預(yù)期壽命方面，中國(guó)人口死亡率的降低和平均預(yù)期壽命的延長(zhǎng)很大程度上得益于公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)的人民衛(wèi)生福利事業(yè)的發(fā)展。中華人民共和國(guó)成立后，堅(jiān)持衛(wèi)生公平原則，興辦公費(fèi)醫(yī)療、勞保醫(yī)療和合作醫(yī)療，興建衛(wèi)生防疫站和專病防治所，廣泛發(fā)動(dòng)群眾愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，掀起“赤腳醫(yī)生下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)，建立了覆蓋全國(guó)的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系雛形。[9]

伴隨著醫(yī)療衛(wèi)生資源和基礎(chǔ)設(shè)施條件的極大改善，國(guó)民健康素質(zhì)日益提升，我國(guó)人口預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)。1949年我國(guó)人口預(yù)期壽命僅為35歲，1957年達(dá)到57歲，1981年上升至68歲，30余年提高30多歲。與西方國(guó)家不同，中國(guó)人口預(yù)期壽命的提升不是純粹意義上的現(xiàn)代化產(chǎn)物。直到改革開放前，中國(guó)人口預(yù)期壽命的增長(zhǎng)速度都要遠(yuǎn)超國(guó)民收入的增速。(圖1)我國(guó)在低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，以行政計(jì)劃主導(dǎo)和干預(yù)國(guó)民健康投入取得了巨大成功，但也導(dǎo)致了中國(guó)不同于西方先富后老的人口轉(zhuǎn)變模式——未富先老。

數(shù)據(jù)來源：1949年、1957年和1981年人均預(yù)期壽命數(shù)據(jù)來自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《新中國(guó)成立70周年經(jīng)濟(jì)社發(fā)展成就系列報(bào)告》，其余數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年統(tǒng)計(jì)資料整理圖1 1949～2019年中國(guó)人均預(yù)期壽命與人均GDP

在生育水平方面，中國(guó)迅疾進(jìn)入低生育時(shí)代是政策性生育選擇空間約束的產(chǎn)物。1973年，全國(guó)計(jì)劃生育工作會(huì)議明確提出“晚、稀、少”政策(2)“晚、稀、少”政策，“晚”指晚婚、晚育，“稀”指兩胎生育間隔四年左右，“少”指一對(duì)夫婦生育不超過兩個(gè)孩子，少數(shù)民族除外。，正式吹響了中國(guó)計(jì)劃生育的號(hào)角。1978年，計(jì)劃生育政策載入《憲法》，“提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子”開始成為當(dāng)代中國(guó)人口政策的基調(diào)。1980年9月25日，《中共中央關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》的發(fā)布標(biāo)志著中國(guó)人口控制從“軟引導(dǎo)”正式進(jìn)入“硬約束”的急剎車時(shí)代。

1960～2000年四次人口普查資料顯示出強(qiáng)制、嚴(yán)厲的“一孩化”政策對(duì)中國(guó)人口少子化的影響。(圖2)1960年，我國(guó)0～14歲少年兒童人口占比大約為40%，65歲及以上老年人口占比不足4%，這是人口長(zhǎng)期高出生、高增長(zhǎng)的結(jié)果。受政策性生育選擇空間壓縮影響，1982年，我國(guó)少兒人口比重降至三分之一，老年人口占比則升至4.9%。此后，中國(guó)人口生育率持續(xù)走低(3)1990年我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)金字塔底部突現(xiàn)出生高峰(0～4歲人口規(guī)模明顯擴(kuò)張)，是20世紀(jì)60年代出生高峰帶來的80～90年代旺育年齡婦女急劇增加而產(chǎn)生的人口周期效應(yīng)在出生變量上的堆積釋放，并不是由生育水平提升拉動(dòng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)已實(shí)施計(jì)劃生育。使得我國(guó)人口年齡金字塔底部明顯收縮，進(jìn)而加快了相對(duì)老齡化的進(jìn)程。加之預(yù)期壽命延長(zhǎng)的影響，2000年我國(guó)65歲及以上老年人口比重首次達(dá)到7%，正式步入老齡化國(guó)家行列。

數(shù)據(jù)來源：1960～2000年中國(guó)四次人口普查數(shù)據(jù)圖2 1960～2000年中國(guó)四次人口普查年齡結(jié)構(gòu)金字塔

(二)市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)向中的老齡化風(fēng)險(xiǎn)及其挑戰(zhàn)

黨的十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)人口發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)期。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了包括人口在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變[10]，也帶來老齡化等諸多問題。

其一，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大成功，鞏固和深化了計(jì)劃體制帶來的人口長(zhǎng)壽化進(jìn)程。2018年全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用預(yù)計(jì)達(dá)57 998.3億元，其中，政府衛(wèi)生支出16 390.7億元(占28.3%)，人均衛(wèi)生總費(fèi)用4 148.1元。[11]伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)人均國(guó)民收入不斷提升，國(guó)家和個(gè)人醫(yī)療衛(wèi)生投入不斷增長(zhǎng)，人民身體素質(zhì)持續(xù)改善。2000年我國(guó)人均預(yù)期壽命達(dá)到71.4歲，2019年達(dá)到77.3歲，比改革開放之初提升將近10歲。(圖1)

其二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和思想意識(shí)的解放，極大地沖擊了傳統(tǒng)生育、宗族觀念。個(gè)體向度、自由化的社會(huì)文化土壤、“內(nèi)卷化”的社會(huì)發(fā)展傾向、日趨高昂的生育成本負(fù)擔(dān)以及脆弱化的婚姻家庭關(guān)系，促成了“生育不友好”的社會(huì)形態(tài)。[12]在成本約束型、意愿弱化型的低生育發(fā)展階段，中國(guó)家庭和個(gè)體生育決策正從文化走向經(jīng)濟(jì)、由感性走向理性。目前，我國(guó)育齡人群初婚和初育年齡不斷推遲，生育意愿下降已不可避免。中國(guó)人口發(fā)展已從“政策性低生育”轉(zhuǎn)向“內(nèi)生性低生育”，最終將跌入“低生育率陷阱”，繼而引發(fā)少子化時(shí)代的年輕人口偏少問題。

其三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代嚴(yán)格限制人口流遷的戶籍制度，并通過人口城鎮(zhèn)化路徑影響中國(guó)人口老齡化的空間和社會(huì)結(jié)構(gòu)模式。1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》的頒布正式確立了城鄉(xiāng)二元戶籍制度，城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由此產(chǎn)生。改革開放放松了僵化計(jì)劃體制對(duì)規(guī)模巨大的相對(duì)過剩人口的行為束縛，使得人口流動(dòng)開始成為出生和死亡兩大自然因素之外影響中國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)力量。在工業(yè)化進(jìn)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)人口流動(dòng)的結(jié)果必然是農(nóng)村富余的青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其人口學(xué)后果則是加快農(nóng)村人口老齡化和延緩城鎮(zhèn)人口老齡化。城鄉(xiāng)二元模式深刻影響著中國(guó)城鄉(xiāng)老齡問題的不同暴露路徑和外顯時(shí)間。

其四，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下的人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)凸顯，態(tài)勢(shì)更加復(fù)雜。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立在生產(chǎn)要素的承認(rèn)和交換基礎(chǔ)上，要素流動(dòng)以資本和生產(chǎn)需要為前提。在要素市場(chǎng)化、關(guān)系貨幣化的制度安排下，人口老齡化衍生出諸多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、心理和精神風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)與中國(guó)本土孕育的獨(dú)子高齡化、老年空巢化、高齡病殘化、家庭小型化、代際失衡化等人口風(fēng)險(xiǎn)，消極老齡化、老年歧視等文化沖擊，未富先老、未備先老、青年赤字等人口負(fù)債交織在一起，不斷提高中國(guó)老齡問題的治理難度。

二、人口老齡化框架中的中國(guó)老齡問題

人口老齡化不是人類發(fā)展的消極結(jié)果，而是具有綜合意義的發(fā)展成就。問題在于，人口老齡化發(fā)生在什么樣的歷史時(shí)空和社會(huì)經(jīng)濟(jì)支持環(huán)境中。對(duì)中國(guó)來說，治理老齡問題離不開人口“少子化-長(zhǎng)壽化-城鎮(zhèn)化”的大時(shí)代背景。

(一)人口少子化時(shí)代的中國(guó)老齡問題

1950年至今，我國(guó)人口出生率從42.5‰跌至當(dāng)前的11.9‰，2030年前后將下降至10‰以下，屆時(shí)中國(guó)每千人出生人數(shù)將不到十個(gè)。(圖3)隨著出生人口的不斷衰減，年輕人口“資產(chǎn)”將不斷虧損，我國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)將不期而至——預(yù)計(jì)最晚21世紀(jì)中葉我國(guó)人口將出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)(4)據(jù)筆者測(cè)算，中國(guó)人口將最早在2030年以后開始負(fù)增長(zhǎng)，最晚在2050年前后出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。。

出生人口赤字的最大問題在于，人類自身生產(chǎn)與物質(zhì)資料生產(chǎn)的規(guī)律和影響存在很大不同，青年勞動(dòng)力的儲(chǔ)備不能隨支隨取，至少需要提前15年謀劃。一個(gè)人口再生產(chǎn)周期也絕不是簡(jiǎn)單的一代人的問題，還在宏觀上影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、微觀上影響家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)，這些最終都將作用在老齡問題上。

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國(guó)《世界人口展望2019》；表中凈增人口為自然增長(zhǎng)人口，不含遷移增長(zhǎng)人口圖3 1950～2050年中國(guó)人口出生率和凈增人口規(guī)模走勢(shì)

從宏觀角度看，持續(xù)低生育率將導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老的人力和物質(zhì)儲(chǔ)備不足。人口再生產(chǎn)是勞動(dòng)力再生產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)。社會(huì)養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)源于國(guó)民收入的分配，而國(guó)民收入增長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)有賴于勞動(dòng)力的穩(wěn)定增長(zhǎng)和協(xié)調(diào)適配。年輕人口是人口紅利的最大創(chuàng)造者，集聚著實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全、社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)繁榮的人口推力、人口活力和人口動(dòng)力。一個(gè)規(guī)模、比重、結(jié)構(gòu)和功能方面存在年輕人口“虧損”的國(guó)家缺乏老齡問題治理的人口基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。

從微觀角度看，生育和養(yǎng)老關(guān)系不容忽視。在生育主體方面，生命歷程理論認(rèn)為，“養(yǎng)兒防老”意味著生育的養(yǎng)老效用隨著生命歷程的展開在代際反哺中得到逐步實(shí)現(xiàn)，一個(gè)低生育功能的小型核心家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)就要相對(duì)沉重。家庭人口的代際結(jié)構(gòu)失衡使得家庭養(yǎng)老功能嚴(yán)重弱化，家庭養(yǎng)老功能嚴(yán)重弱化又使得以家庭養(yǎng)老為主要養(yǎng)老方式的中國(guó)社會(huì)暴露在普遍的“外生性養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)”[13]之中，這勢(shì)必給老齡問題治理帶來更多挑戰(zhàn)。

(二)人口長(zhǎng)壽化時(shí)代的中國(guó)老齡問題

一百年間，中國(guó)人口平均預(yù)期壽命有望從20世紀(jì)50年代的43.8歲提升至21世紀(jì)中葉的81.5歲，接近翻番。(圖4)從人口學(xué)角度看，人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)一般意味著：人口總體健康水平提升的人口學(xué)后果是頂部老齡化；壽命帶病期延長(zhǎng)的人口學(xué)后果是病殘老齡化；高齡老年人口(超過80歲)占老年人口比重不斷提高的人口學(xué)后果是人口高齡化。

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國(guó)《世界人口展望2019》圖4 1950～2050年中國(guó)人口預(yù)期壽命走勢(shì)

其一，平均預(yù)期壽命是人口學(xué)和醫(yī)學(xué)衡量人口群體生命健康水平的一個(gè)重要指標(biāo)。預(yù)期壽命指標(biāo)值的提升本質(zhì)上反映的是人類發(fā)展水平的進(jìn)步。我國(guó)人口的預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，是長(zhǎng)壽時(shí)代積極倡導(dǎo)開發(fā)老年人口紅利的基礎(chǔ)。

其二，平均預(yù)期壽命的延長(zhǎng)反映了我國(guó)人口死因譜的改變，意味著我國(guó)人口的主要死亡原因向慢性病和生理性衰老轉(zhuǎn)變。流行病學(xué)研究表明，增齡是老年殘疾發(fā)生的一個(gè)重要危險(xiǎn)因素，老年殘疾的罹患概率和嚴(yán)重程度均隨年齡增加而提高。[14]隨著人口老齡化進(jìn)程推進(jìn)，我國(guó)老年人口的慢性病和殘疾患病率也呈現(xiàn)出逐年升高的趨勢(shì)。[15]據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)失能老年人口接近4 000萬，高血壓患病率超過60%，老年共病(5)老年共病，指老年人同時(shí)患多種疾病或老年綜合征。老年共病會(huì)顯著增加發(fā)生不良健康事件、失能和死亡的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)醫(yī)療資源消耗和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成較大壓力。比例超過一半[16]，老年住院患者的共病率更超過90%[17]。壽命帶病期延長(zhǎng)的直接后果就是病殘老齡化。一般認(rèn)為，健康老齡化是積極應(yīng)對(duì)病殘老齡化的長(zhǎng)期戰(zhàn)略選擇。然而，當(dāng)前我國(guó)享有健康管理服務(wù)的老年人口不足0.1%，健康指導(dǎo)和健康干預(yù)渠道非常有限；具備基本健康素養(yǎng)的居民占比不到15%，65～69歲人口的健康素養(yǎng)水平更是低至6.3%。[18]全民(尤其老年人)健康服務(wù)體系建設(shè)不足和健康素養(yǎng)缺位構(gòu)成我國(guó)推進(jìn)健康老齡化的重要挑戰(zhàn)。

其三，平均預(yù)期壽命的延長(zhǎng)還意味著人口老齡化現(xiàn)象向高齡化發(fā)展和演進(jìn)。從人口發(fā)展實(shí)際看,低齡老年人的照料需求較少,高齡老年人由于生理機(jī)能的嚴(yán)重衰退更加需要照料。中國(guó)高齡老人(80歲及以上人口)從20世紀(jì)60年代的不足200萬人增加至2018年的2 955萬人；與此同時(shí)，高齡老人占老年人口的比例則從7.37%升至17.74%。(圖5)

高齡化對(duì)社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老形成雙重沖擊。一方面，在退休政策不變或者沒有同步適應(yīng)人口壽命增長(zhǎng)的條件下,高齡化意味著養(yǎng)老金領(lǐng)取的時(shí)間延長(zhǎng)，將不可避免導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政縮水和個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶不足；此外，高齡老人照料需求的客觀存在，一定程度上限制了就業(yè)市場(chǎng)中女性主體的勞動(dòng)要素參與，從而影響人力資源對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，最終影響社會(huì)養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，高齡化還凸顯了計(jì)劃生育政策遺留下的“四二一”家庭[19]養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)。

數(shù)據(jù)來源：1964～2010年數(shù)據(jù)來自當(dāng)年人口普查資料；2018年數(shù)據(jù)來自2019年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》圖5 1964～2018年中國(guó)人口高齡化趨勢(shì)

此外，平均預(yù)期壽命存在性別差異。我國(guó)女性人口的平均預(yù)期壽命長(zhǎng)期高于男性，兩者差值從20世紀(jì)50年代的2.8歲提高至當(dāng)前的4.5歲，呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。(圖4)長(zhǎng)期預(yù)期壽命的性別差異導(dǎo)致人口老齡化過程中的“女性化”。一方面，女性老年人口的規(guī)模和占比都要明顯高于男性；另一方面，女性人口的高齡化趨勢(shì)也要明顯快于男性。1950～2015年，我國(guó)不同性別人口的高齡化水平分別從4.3%和7.5%提升至13.1%和17.5%，差異則從3.2個(gè)百分點(diǎn)提升至4.4個(gè)百分點(diǎn)，呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。人口老齡化進(jìn)程中的“女性化”特征決定了老齡問題治理必須看到性別差異，必須關(guān)注女性老年人問題。

(三)人口城鎮(zhèn)化時(shí)代的中國(guó)老齡問題

1982～2015年，中國(guó)老年人口規(guī)模和老齡系數(shù)水平的城鄉(xiāng)差異在不斷縮小。其一，20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化水平始終高于城鎮(zhèn)，并且經(jīng)歷了差異不斷擴(kuò)大的過程。1982年，農(nóng)村老齡系數(shù)僅比城鎮(zhèn)高0.5個(gè)百分點(diǎn)；2015年兩者之差則高達(dá)2.79個(gè)百分點(diǎn)。其二，城鄉(xiāng)老年人口規(guī)模雖均有增長(zhǎng)，但差距不斷縮小。1982年，農(nóng)村65歲及以上老年人口約4 000萬；隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，2000年城鄉(xiāng)老年人口規(guī)模差距明顯縮??；2015年，城鎮(zhèn)老年人口已與農(nóng)村相當(dāng)。(圖6)照此態(tài)勢(shì)發(fā)展，未來城鎮(zhèn)老年人口規(guī)模超過農(nóng)村是基本確定的。

數(shù)據(jù)來源：1982～2010年數(shù)據(jù)由當(dāng)年人口普查數(shù)據(jù)推算；2015年數(shù)據(jù)根據(jù)當(dāng)年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查資料推算圖6 1982～2015年中國(guó)城鄉(xiāng)人口老齡化差異

目前的中國(guó)人口老齡化的城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象是由人口城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)-城年輕人口遷移流動(dòng)造成的。我國(guó)的人口城鎮(zhèn)化一定程度上是老年人留守鄉(xiāng)村的半城鎮(zhèn)化，呈現(xiàn)出遷移人口的年輕化特征。這一方面通過青年人口流入和增加新生兒供給延緩了城鎮(zhèn)老年人口比例的上升趨勢(shì)，另一方面又加速了農(nóng)村人口的“腰部老齡化”進(jìn)程。人口老齡化的城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象對(duì)我國(guó)老齡問題治理的影響，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

其一，人口老齡化的城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象雖然會(huì)在城鎮(zhèn)化階段持續(xù)發(fā)展，但不具有長(zhǎng)期性。根據(jù)劉易斯拐點(diǎn)理論，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納存在增長(zhǎng)瓶頸，亦即農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移存在過剩向短缺轉(zhuǎn)變的拐點(diǎn)。勞動(dòng)力人口轉(zhuǎn)移雖然使城鎮(zhèn)人口老齡化速度有所延緩，但當(dāng)前積累的大量年輕人口在未來都會(huì)相繼步入老年并不斷產(chǎn)生疊加效應(yīng)，使城鎮(zhèn)面臨更大的老齡化壓力。即使在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)老年人口絕對(duì)規(guī)模已相當(dāng)龐大，城鎮(zhèn)老齡化問題已不容小覷。

其二，人口老齡化城鄉(xiāng)倒置是以鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背負(fù)人口負(fù)債、老年個(gè)體發(fā)展背負(fù)家庭養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)的，背后蘊(yùn)藏著龐大鄉(xiāng)村老年弱勢(shì)群體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益缺失。城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的客觀存在，鄉(xiāng)村醫(yī)療設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)的先天不足，年輕人口外流、人口年齡結(jié)構(gòu)快速老化疊加，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價(jià)值觀念遭受沖擊，家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和農(nóng)村土地收益下降等因素，削弱了我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)家庭和社會(huì)養(yǎng)老的精神和物質(zhì)基礎(chǔ)。除了傳統(tǒng)的養(yǎng)老、醫(yī)療、照料和保障問題，“尊嚴(yán)死”[20]和“空巢孤獨(dú)死”[8]問題也在不斷挑戰(zhàn)人道主義。

人口少子化、長(zhǎng)壽化和城鎮(zhèn)化帶來的老齡問題及其治理風(fēng)險(xiǎn)不是分別存在、脫離歷史的，而是相互交織的。人口少子化帶來的年輕人口赤字和家庭代際關(guān)系失衡，人口長(zhǎng)壽化帶來的壽命帶病期延長(zhǎng)、病殘老齡化和家庭社會(huì)照料負(fù)擔(dān)成本上升，人口城鎮(zhèn)化帶來老齡化的城鎮(zhèn)化倒置現(xiàn)象交織在一起，影響著老年人個(gè)體、家庭和社會(huì)的發(fā)展。

三、中國(guó)老齡問題治理的人口機(jī)會(huì)窗口期：2021～2030

人口“少子化-長(zhǎng)壽化-城鎮(zhèn)化”發(fā)展趨勢(shì)對(duì)中國(guó)社會(huì)老齡問題治理的影響深遠(yuǎn)，在不同的歷史時(shí)空和發(fā)展階段具有不同的特征和表現(xiàn)。我們認(rèn)為未來十年(2021～2030年)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)戰(zhàn)略發(fā)展和優(yōu)化老齡問題治理的機(jī)會(huì)窗口期和戰(zhàn)略機(jī)遇期。

其一，未來十年中國(guó)人口總量增長(zhǎng)勢(shì)頭雖然減緩，但人口負(fù)增長(zhǎng)尚未正式到來。(圖3)人口規(guī)模一定程度上表征人口的消費(fèi)力、創(chuàng)新力和生命力，對(duì)促進(jìn)需求升級(jí)換代和內(nèi)需增長(zhǎng)具有重要意義。人口增長(zhǎng)背后是資本總量的增長(zhǎng)，人口衰退的信號(hào)一旦釋放，則可能帶來悲觀情緒和投資外流。我國(guó)自20世紀(jì)90年代起，人口持續(xù)呈現(xiàn)內(nèi)在負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但人口實(shí)際負(fù)增長(zhǎng)至少要在21世紀(jì)30年代以后才會(huì)出現(xiàn)。

其二，未來十年中國(guó)人口預(yù)期壽命增長(zhǎng)仍然相對(duì)緩慢。2030年以前，中國(guó)14歲及以下少兒人口規(guī)模仍要高于65歲及以上人口，這意味著老齡化到高齡化這一過程尚未跨過以底部老齡化為主進(jìn)入以頂部老齡化為主的分界點(diǎn)。[21]一旦我國(guó)人口發(fā)展正式進(jìn)入“頂部老齡化”主導(dǎo)的深度老齡化階段，高齡化效應(yīng)全面凸顯，我國(guó)老齡問題治理將面臨更大的來自經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、照料人力和文化傳統(tǒng)的壓力。

其三，從老年人口規(guī)?？?，2033年以前人口老齡化的規(guī)模效應(yīng)與1973年以來推行的計(jì)劃生育政策和生育率的迅速下降沒有任何關(guān)系，因?yàn)槟壳拔覀兘y(tǒng)計(jì)的老年人口至少出生于60年前，即計(jì)劃生育實(shí)施背景下的獨(dú)生子女父母要至少要在2030年以后才會(huì)步入老年期，此前獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)尚未完全釋放。更重要的是，這一時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)人口老齡化和老年人口規(guī)模雙高峰尚未到來，治理成本相對(duì)較低，政策調(diào)控存在較大效益空間。

其四，青年勞動(dòng)力儲(chǔ)備至少需要提前15年規(guī)劃，15年后才能逐漸支取。我們必須在絕對(duì)老齡化(6)筆者將人口老齡化分為絕對(duì)老齡化、相對(duì)老齡化和移出老齡化，三者分別指人口長(zhǎng)壽化、少子化和城鎮(zhèn)化對(duì)人口老齡化進(jìn)程的影響。在開放人口假定下，我們可以根據(jù)人口年齡金字塔的變化將“移出老齡化”稱為“腰部老齡化”。高峰來臨之前，加快完善生育政策，加強(qiáng)年輕人口戰(zhàn)略儲(chǔ)備。從我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)看，2030年后我國(guó)14歲及以下人口、15～24歲人口以及25～64歲人口規(guī)模及其比重將開始全面下降，到那時(shí)再全面放開計(jì)劃生育對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來說無疑會(huì)代價(jià)慘重。此外，2013年和2015年“二孩”政策帶來的出生人口高峰效應(yīng)，至少要在2030年以后才能開始顯現(xiàn)。因此，退休年齡、養(yǎng)老金、醫(yī)保和戶籍等制度性改革絕不能因?yàn)樯叩恼{(diào)整而減慢步伐。

其五，雖然未來一段時(shí)間中國(guó)人口負(fù)擔(dān)系數(shù)不斷攀高的趨勢(shì)基本確定，但根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行推算，2030年以前我國(guó)人口負(fù)擔(dān)系數(shù)仍將處于50%以下(2030年為48.44%)。[2]這意味著未來十年我國(guó)勞動(dòng)力人口供給仍然相對(duì)充分，社會(huì)儲(chǔ)蓄仍會(huì)維持較高水平，社會(huì)保障支出負(fù)擔(dān)仍將相對(duì)較輕，經(jīng)濟(jì)有望呈現(xiàn)高儲(chǔ)蓄、高投資和高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

因此，我們必須充分把握未來十年我國(guó)人口老齡化進(jìn)程相對(duì)平緩、高齡化效應(yīng)尚未凸顯、人口實(shí)際正增長(zhǎng)、生育政策調(diào)控成本相對(duì)較低、人口負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕的人口機(jī)會(huì)窗口期，通過積極穩(wěn)妥的制度安排前瞻性地應(yīng)對(duì)人口老齡化對(duì)中國(guó)老齡問題治理的挑戰(zhàn)。

四、中國(guó)老齡問題治理的戰(zhàn)略方向

我國(guó)未來老齡問題治理的核心和重點(diǎn)應(yīng)放在人口老齡化框架中的人口內(nèi)生態(tài)關(guān)系上，關(guān)注人口少子化、長(zhǎng)壽化和城鎮(zhèn)化帶來的人口老齡化的發(fā)展態(tài)勢(shì)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的巨大影響以及老年人口的權(quán)益問題。我們主張通過前瞻性整體治理提升老齡問題治理的現(xiàn)代化能力，推動(dòng)政府-市場(chǎng)-社會(huì)多元主體協(xié)同治理；通過前瞻性分類治理分門別類干預(yù)本土老齡化產(chǎn)生機(jī)制對(duì)老年人問題的作用路徑；通過自我建設(shè)提高老齡化社會(huì)中老年人的自我適老能力，以期提升其生活質(zhì)量和生命質(zhì)量。圖7描述了中國(guó)老齡問題前瞻性整體治理和源頭性分類治理的干預(yù)窗口期和老年人問題的成因，其中老年人的問題主要包括老年人適應(yīng)問題、老年人樂活問題、老年群體城鄉(xiāng)差別問題。

圖7 中國(guó)老齡問題治理機(jī)制

(一)提升現(xiàn)代化治理能力，實(shí)現(xiàn)老齡問題的整體性治理轉(zhuǎn)向

當(dāng)前，建立在年輕人口占絕對(duì)主體這一舊人口的生態(tài)關(guān)系基礎(chǔ)之上的老齡問題治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期人口發(fā)展需要和社會(huì)進(jìn)步要求。因此，必須調(diào)整和重構(gòu)傳統(tǒng)的建立在人口生態(tài)關(guān)系基礎(chǔ)之上的社會(huì)治理模式和制度安排架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制矯正、政府責(zé)任強(qiáng)化和社會(huì)治理沉淀的多元主體協(xié)同共治，以期優(yōu)化人口老齡化發(fā)生和作用的歷史時(shí)空條件。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我們要反思過分依靠家庭和老年人個(gè)體應(yīng)對(duì)老齡問題治理的單邊模式，促進(jìn)市場(chǎng)力量在老齡問題治理上發(fā)揮積極作用，并對(duì)失靈的市場(chǎng)機(jī)制適時(shí)進(jìn)行矯正。我們既要肯定市場(chǎng)機(jī)制對(duì)人口長(zhǎng)壽化、人口活力釋放和社會(huì)縱向流動(dòng)的積極推進(jìn)作用，也要降低市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)文化在老齡問題治理方面作用的沖擊。我們要在市場(chǎng)體系之外為老年人及其照料者等提供普遍福利，提高社會(huì)防范即將到來的老齡社會(huì)和超老齡社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的整體能力。

老齡問題治理需回歸公益理念?！坝?jì)劃生育好，政府來養(yǎng)老”是政府給予計(jì)生家庭的莊重承諾。福利性養(yǎng)老是獨(dú)子高齡化時(shí)代失獨(dú)者的基本權(quán)利，政府必須積極為失獨(dú)者提供養(yǎng)老保障；病殘老齡化時(shí)代的老齡問題亦需要國(guó)家力量的正面干預(yù)；人口少子化和空巢老齡化時(shí)代，政府應(yīng)逐步健全異地隨遷老年人的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，逐步完善這一人群的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地結(jié)算機(jī)制。

治理老齡問題，一要社會(huì)協(xié)同，二要重心下沉。理想的老齡化社會(huì)本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)人人共擔(dān)的共建、共治與共享的社會(huì)，老齡問題治理要取得綜合效能，就必須重視老年人的全面發(fā)展、家庭的幸福發(fā)展、社會(huì)的和諧發(fā)展和國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展?；鶎由鐓^(qū)、家庭成員和老年人自身只有主動(dòng)融入老齡治理進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng)，才能避免使老齡問題治理成為懸空命題。當(dāng)前，人口老齡化框架中的老齡問題已經(jīng)滲透和表現(xiàn)在中國(guó)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域及其神經(jīng)末梢，這要求我們?cè)凇笆匾谷恕焙汀翱床灰姷氖帧敝庖肷鐣?huì)組織、社群機(jī)制以及信息科技等時(shí)代元素作為新的協(xié)作伙伴和治理工具，完善社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制并使之成為公眾參與老齡問題治理的有效通道。

(二)全面放開和鼓勵(lì)生育，加快人口少子化時(shí)代的年輕人口戰(zhàn)略儲(chǔ)備

年輕人口是協(xié)調(diào)資本、土地和技術(shù)要素配置的生力軍和主力軍。從時(shí)序觀點(diǎn)看，適度生育是避免國(guó)家“人口資產(chǎn)”縮水的唯一途徑，因此必須放開和鼓勵(lì)生育，加強(qiáng)年輕人口戰(zhàn)略儲(chǔ)備。人口投資是實(shí)現(xiàn)“人口資產(chǎn)”增值的有效途徑，因而必須有效進(jìn)行人口投資，通過制度創(chuàng)新推進(jìn)人口空間和社會(huì)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)充分有效就業(yè)。

從生育和養(yǎng)老關(guān)系看，我們主張通過優(yōu)化生育決策的支持性環(huán)境，比如完善生育保險(xiǎn)、探索建立女性育兒期的彈性工作制，來提升育齡人群生育意愿，延續(xù)家庭養(yǎng)老功能。而對(duì)照料主體——同時(shí)負(fù)擔(dān)著生育功能和養(yǎng)老使命的青年人口來說，生育和養(yǎng)老本身就是一種成本約束條件下的優(yōu)化決策問題。因此，必須統(tǒng)籌生育和養(yǎng)老制度安排，積極發(fā)揮隔代照料功能，承認(rèn)和實(shí)現(xiàn)老年人的余年價(jià)值和發(fā)展尊嚴(yán)，當(dāng)然隔代照料功能的實(shí)現(xiàn)也有利于通過情感支持維系未來高齡老人的隔代贍養(yǎng)。

(三)完善全民健康服務(wù)體系，加強(qiáng)人口長(zhǎng)壽化時(shí)代的老年紅利開發(fā)

基于增齡視角和全生命周期觀點(diǎn)，我們強(qiáng)調(diào)個(gè)體健康賦能和疾病預(yù)防窗口前移，主張健康老齡化“不分年齡、人人共享”，在重點(diǎn)關(guān)注老年健康服務(wù)體系建設(shè)和老年健康素養(yǎng)提升的同時(shí)，發(fā)展全民健康服務(wù)體系和全面提升居民健康素養(yǎng)，為最大限度壓縮老年功能殘障期、延長(zhǎng)老年健康預(yù)期壽命夯實(shí)健康儲(chǔ)備。

充分開發(fā)低齡老年人口紅利以應(yīng)對(duì)高齡化現(xiàn)象帶來的挑戰(zhàn)，要有效利用低齡老年人長(zhǎng)期積累的豐富知識(shí)技能和生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，肯定他們參與社會(huì)和建設(shè)社會(huì)的需求、老有所為和拒絕“辱壽”的渴望。要彈性延遲退休和適當(dāng)引導(dǎo)老年人再就業(yè)，鼓勵(lì)老年發(fā)展，以人盡其才的“功能性退休”彌補(bǔ)一刀切的“制度性退休”之不足，緩沖國(guó)家養(yǎng)老賬戶基金壓力，減少未來養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)通過發(fā)展健康老齡化來增強(qiáng)老年人健康儲(chǔ)備，鼓勵(lì)低齡老人照料高齡老人，并探索家庭和社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)模式。

全民健康服務(wù)體系建設(shè)和老年人口紅利開發(fā)要注重性別差異。女性老年人特別是高齡女性老年人對(duì)照料資源的需求更多、時(shí)間更長(zhǎng),實(shí)質(zhì)上反映了人口預(yù)期壽命和健康狀況的性別差異對(duì)照料資源需求的性別差異的傳遞影響。因此，社會(huì)必須關(guān)注女性老年人的社會(huì)權(quán)益保障問題，特別注意高齡喪偶女性老年人的情感關(guān)懷和情感慰藉問題。在健康干預(yù)和健康管理工作中，醫(yī)療衛(wèi)生宣教資源應(yīng)適當(dāng)向女性老年人口傾斜。此外，在老年人口紅利開發(fā)過程中應(yīng)當(dāng)注意這種性別差異。作為影響勞動(dòng)力退休最重要的人口因素,退休年齡的確定及其密切相關(guān)的計(jì)發(fā)政策(比如養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法)，必須充分考慮平均預(yù)期壽命的性別差異，并與之相協(xié)調(diào)。

(四)健全城鄉(xiāng)老年保障體系，優(yōu)化人口城鎮(zhèn)化時(shí)代的人口空間布局

在人口城鎮(zhèn)化時(shí)代，老齡問題的外顯一定程度上是由不均衡的城鎮(zhèn)化帶來的。為打破這一惡性循環(huán)，應(yīng)該加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立適應(yīng)城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化發(fā)展的新型人口信息、資源和服務(wù)共享平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口社會(huì)保障、健康醫(yī)療、居民服務(wù)的共建共享，同時(shí)加大對(duì)農(nóng)村老年人社會(huì)保障的財(cái)政投入，加快農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)。同時(shí)，可以通過發(fā)展就地城鎮(zhèn)化，就地消化本地區(qū)農(nóng)村人口，以優(yōu)化人口城鄉(xiāng)布局和部分消解農(nóng)村老齡問題。隨著中西部地區(qū)快速崛起，全國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)和遷流方向的回流態(tài)勢(shì)。[22]因此，必須加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村就業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和社會(huì)保障的頂層設(shè)計(jì)和資源追加投入。

對(duì)于城鎮(zhèn)老齡問題，我們必須提前化解和預(yù)防。為降低未來中國(guó)城鎮(zhèn)面臨的人口老齡化和老年人口規(guī)模的雙重高峰壓力，必須重視“適老化”的健康城市建設(shè)。城鎮(zhèn)人口政策制定需要摒棄GDP崇拜觀念，做到前瞻性和人文性，提前布局養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生體系，打造一個(gè)老齡友好的人文、建筑、科技和政策環(huán)境。與此同時(shí)，要疏解城市人口壓力，有序引導(dǎo)人口分流，提升城市人口素質(zhì)，優(yōu)化城市人口生態(tài)，為城鎮(zhèn)老齡問題治理創(chuàng)造一個(gè)良好的人口基礎(chǔ)環(huán)境。

(五)提升老年人自我適老能力

提升老年人自我適老能力，必須加快人口的社會(huì)縱向流動(dòng)，增加老年人參與社會(huì)和建設(shè)社會(huì)的機(jī)會(huì)；發(fā)展嵌入人文體系的生命價(jià)值教育，加強(qiáng)老年人心理建設(shè)和自我管理；鼓勵(lì)老年人發(fā)揮“老年余熱”，實(shí)現(xiàn)家庭代際互助養(yǎng)老。在政策層面，應(yīng)充分利用老年人社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，幫助老年人再就業(yè)和參與社會(huì)建設(shè)，助力老年人自我養(yǎng)老能力建設(shè)；打造老齡友好型社會(huì)，為老年人自我養(yǎng)老創(chuàng)造積極的外部環(huán)境，盡可能減少或避免社會(huì)對(duì)老年人的歧視。

老齡問題治理需要強(qiáng)大的家庭和社會(huì)支持性環(huán)境協(xié)作同行，但不論外部支持是否到位，人們都不應(yīng)丟失快樂生活和自我養(yǎng)老的不屈精神。不斷提升老年人自我保障能力，鼓勵(lì)老年人精神自養(yǎng)，不斷強(qiáng)化家庭保障、社會(huì)保障和自我保障之間的銜接、互動(dòng)與協(xié)調(diào)，不僅是提升老年人的生活質(zhì)量和生命質(zhì)量的重要措施,而且是應(yīng)對(duì)未備先老和空巢老齡化挑戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略選擇。