饒昕

（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院昆明分院，昆明 650200）

我國自然保護(hù)地在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。但長期以來，我國保護(hù)地普遍缺乏頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，只注重數(shù)量和面積的擴(kuò)張，忽視管理質(zhì)量和能力的提升。特別是近年來，隨著中央環(huán)保督察、“綠盾”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項行動和“綠劍”專項打擊行動的開展，暴露出自然保護(hù)地存在的現(xiàn)實矛盾和歷史遺留問題，迫切需要對自然保護(hù)地范圍及功能分區(qū)進(jìn)行一次優(yōu)化調(diào)整，同時對各類保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化[1,2]。文章針對姚安縣自然保護(hù)地分布情況，對其整合優(yōu)化思路和方法進(jìn)行了探討。

1 姚安縣保護(hù)地現(xiàn)狀

姚安縣隸屬楚雄彝族自治州，位于云南省中部偏北，地理位置介于東經(jīng)100°56′～101°34′，北緯25°13′～25°45′之間，姚安縣國土面積為170 142 hm2，全縣下轄6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)。

轄區(qū)內(nèi)有楚雄三峰山州級自然保護(hù)區(qū)姚安片區(qū)、姚安花椒園州級自然保護(hù)區(qū)和姚安大尖山州級自然保護(hù)區(qū)3個自然保護(hù)區(qū)。自然保護(hù)地總批復(fù)面積69 781.39 hm2，占國土面積41.01%，保護(hù)地之間無交叉重疊。詳見表1。

2 保護(hù)地主要問題

2.1 面積過大，制約發(fā)展

姚安縣擁有楚雄州最大的壩區(qū)，屬低緯高原季風(fēng)氣候，處北亞熱帶半干旱區(qū)，植物種類單一。自然保護(hù)地設(shè)立時整體規(guī)劃和評估不夠，過于追求規(guī)模，全縣保護(hù)地批復(fù)面積697 81.39 hm2，占國土面積達(dá)41.01 %，遠(yuǎn)高于國家預(yù)期2035 年達(dá)到的18 %。山區(qū)大部分土地面積都劃入保護(hù)區(qū)，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

2.2 現(xiàn)實矛盾和歷史遺留問題較多

姚安縣保護(hù)地內(nèi)現(xiàn)有村莊建設(shè)用地、永久基本農(nóng)田、人工集體商品林、礦業(yè)權(quán)、一般耕地、重大工程規(guī)劃用地，用地矛盾突出等，矛盾面積15 456.66 hm2，占保護(hù)地面積達(dá)22.15 %，現(xiàn)生活在保護(hù)地內(nèi)的人口仍有14 959人，其中核心區(qū)和緩沖區(qū)現(xiàn)有人口2 535 人。例如左門鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)被姚安花椒園州級自然保護(hù)區(qū)包圍，僅將進(jìn)鄉(xiāng)道路和鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊建設(shè)用地、耕地剔除，居民日常生產(chǎn)活動與保護(hù)區(qū)管理間矛盾突出。

3 整合優(yōu)化思路及方法

3.1 整合優(yōu)化思路

按照自然資源部、國家林業(yè)和草原局自然資函〔2020〕71 號文件及云南省自然保護(hù)地整合優(yōu)化技術(shù)指南，保護(hù)地整合優(yōu)化應(yīng)遵循“保護(hù)優(yōu)先、完善體系、科學(xué)評估、尊重歷史、應(yīng)保盡保、應(yīng)調(diào)盡調(diào)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、銜接三線”思路，完善自然保護(hù)地體系，合理調(diào)整自然保護(hù)地范圍，優(yōu)化功能分區(qū)，依法依規(guī)解決保護(hù)地內(nèi)現(xiàn)實矛盾和歷史遺留問題，同時將保護(hù)地周邊生態(tài)保護(hù)價值較高、生物多樣性豐富以及保持生態(tài)完整性的區(qū)域，進(jìn)行空缺分析后納入自然保護(hù)地管理[3]。

3.2 整合優(yōu)化方法

3.2.1 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，回溯邊界

姚安縣3 個自然保護(hù)地成立于近20 年前，后經(jīng)過多次邊界調(diào)整，存在坐標(biāo)系不統(tǒng)一、邊界不明確的情況。本次整合優(yōu)化采用自然保護(hù)地初設(shè)時的邊界作為基礎(chǔ)，統(tǒng)一轉(zhuǎn)換到2 000 國家大地坐標(biāo)系（CGCS2 000），通過國土三調(diào)數(shù)據(jù)確定地類及行政界。

3.2.2 尊重歷史、解決矛盾

通過收集資料、征詢意見、走訪座談和實地核查，在保證自然保護(hù)地完整性、不影響生態(tài)功能發(fā)揮的情況下，依法依規(guī)將矛盾問題地塊調(diào)出。位于自然保護(hù)地邊界的矛盾地塊可以通過邊界優(yōu)化調(diào)出，位于自然保護(hù)地內(nèi)集中連片面積大于6 hm2的村莊及居民安置點、永久基本農(nóng)田地塊通過開天窗調(diào)出。

3.2.3 空缺分析、應(yīng)保盡保

保護(hù)空缺是指沒有得到保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)、動植物物種及其生境（棲息地），通過保護(hù)空缺情況分析測算出保護(hù)空缺區(qū)域，并通過現(xiàn)地調(diào)查綜合確定應(yīng)補(bǔ)充納入自然保護(hù)地的區(qū)域，為實現(xiàn)“應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡?！保M(jìn)一步完善自然保護(hù)地體系。按生態(tài)系統(tǒng)原真性、物種重要程度、生態(tài)區(qū)位重要性、景觀價值、生態(tài)脆弱性和其他6 項保護(hù)空缺分析指標(biāo)進(jìn)行定量評估，根據(jù)評估總分值確定納入自然保護(hù)地的處理意見。

3.2.4 科學(xué)評估、優(yōu)化類型

科學(xué)分析自然保護(hù)地原真性、典型性、生物多樣性、稀有（特有）性、完整性、脆弱性和生態(tài)服務(wù)價值、科研價值、觀賞價值、文化價值，優(yōu)化自然保護(hù)地的類型和級別。

4 整合優(yōu)化結(jié)果

4.1 基本情況

本次整合優(yōu)化后，姚安縣無撤銷和新增自然保護(hù)地，只針對原有3 個自然保護(hù)地的類型和級別進(jìn)行優(yōu)化。楚雄三峰山州級自然保護(hù)區(qū)姚安片區(qū)連同牟定縣、南華縣兩個片區(qū)升級為楚雄三峰山省級自然保護(hù)區(qū)，花椒園、大尖山兩個州級自然保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)化為花椒園、大尖山省級森林自然公園，保護(hù)地間無交叉重疊。

合理調(diào)整了姚安縣自然保護(hù)地范圍、優(yōu)化了功能分區(qū)，對保護(hù)地范圍內(nèi)的現(xiàn)實矛盾和歷史遺留問題（如村莊建設(shè)用地、永久基本農(nóng)田、人工集體商品林、礦業(yè)權(quán)、一般耕地、重大工程規(guī)劃等）進(jìn)行科學(xué)評估，在保證保護(hù)地完整性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)應(yīng)調(diào)盡調(diào)。結(jié)合姚安縣保護(hù)空缺分析結(jié)果，綜合考慮姚安縣自然保護(hù)地面積過大的實際情況，本次姚安縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化不再調(diào)入面積。

按國家林業(yè)和草原局2020 年12 月審核封庫的數(shù)據(jù)，姚安縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化后有一個省級自然保護(hù)區(qū)（片區(qū)），兩個省級森林自然公園，總面積59 478.17 hm2，占姚安縣國土面積34.96 %，比整合優(yōu)化前總批復(fù)面積減少10 303.22 hm2，占國土面積比例減少6.05%。詳見表2。

表2 姚安縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化前后情況對照表

4.2 矛盾變化情況

姚安縣自然保護(hù)地經(jīng)整合優(yōu)化后，矛盾面積由15 456.66 hm2減少到5 473.10 hm2，減少面積9 983.56 hm2，占所有矛盾面積的64.59%。村莊、永久基本農(nóng)田、礦業(yè)權(quán)等矛盾沖突尖銳影響到生態(tài)功能發(fā)揮的區(qū)域基本調(diào)出自然保護(hù)地范圍。詳見表3。

表3 姚安縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化前后矛盾面積對比表

4.3 空間結(jié)構(gòu)變化情況

姚安縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化按當(dāng)前階段技術(shù)方案對矛盾地塊進(jìn)行調(diào)減，面積減少了14.76%，但板塊數(shù)增加了10%，周長面積比增加364.25%，天窗增加了25 個，自然保護(hù)地部分邊界呈樹杈狀，板塊破碎詳見表4。

表4 姚安縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化前后空間結(jié)構(gòu)對比表

5 思考與建議

5.1 盡快完成預(yù)案審批及問題整改

歷經(jīng)8 個月時間，姚安縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化成果已基本完成，已通過審核，逐級上報審批后方可實施。按照《云南省自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作方案》總體規(guī)劃，完成自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案只是建立自然保護(hù)地體系的第一步，下一步還將落實中央和省級環(huán)保督查、綠盾行動涉及自然保護(hù)地的督查要求，按期完成整改，依法解決歷史遺留問題。

5.2 優(yōu)化細(xì)化保護(hù)地邊界，勘界立標(biāo)

保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案雖然優(yōu)化了類型、解決了矛盾，也造成了自然保護(hù)地破碎化，給管理帶來很大難度。待預(yù)案經(jīng)國家審批后，還需開展自然保護(hù)地邊界優(yōu)化細(xì)化工作，并補(bǔ)充勘界立標(biāo)，完善保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)。

5.3 逐步化解歷史遺留問題

整合優(yōu)化后姚安縣自然保護(hù)地內(nèi)較為集中和矛盾尖銳的區(qū)域已調(diào)出保護(hù)地范圍，但仍有部分村莊、永久基本農(nóng)田、人工集體商品林等因不符合調(diào)整規(guī)則保留在自然保護(hù)地中。按照自然資函〔2020〕71 號文的有關(guān)要求：殘留的少量村莊、永久基本農(nóng)田可逐步有序退出；高速公路、飲水工程等對生態(tài)功能影響不大的重大工程規(guī)劃區(qū)可保留在自然保護(hù)地中；人工集體商品林建議地方政府通過贖買、置換、補(bǔ)償?shù)确绞剑诠媪謪^(qū)劃界定時將其調(diào)整為生態(tài)公益林管理[4]。