黃尚勇

摘要：在城市化進(jìn)程中耕地一方面為經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展提供土壤保障，另一方面通過不斷減少耕地面積來實(shí)現(xiàn)在國家和各個(gè)地區(qū)的發(fā)展，由于耕地的不斷衰落，造成了許多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)問題。然而，耕作用地作為一種不可替代的寶貴自然資源，不僅具有市場經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且具有市場經(jīng)濟(jì)價(jià)值。它沒有市場價(jià)值，包括對環(huán)境的服務(wù)、對糧食安全的保障和對社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)。它是促進(jìn)人口、資源、環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化、城市化、計(jì)算機(jī)化、現(xiàn)代化的基本前提之一。在相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，分析了農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕締栴}，并提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市化進(jìn)程;耕地保護(hù);經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式

城市化是一個(gè)國家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)一定程度經(jīng)濟(jì)社會(huì)凝聚力的必要階段。城市化促進(jìn)了一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)的變化和發(fā)展，也導(dǎo)致了人口結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)的變化環(huán)境與供需以及許多方面的深刻變化。對耕地影響最明顯的是耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量下降;賠償耕地景觀進(jìn)行保護(hù)激勵(lì)是通過經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)耕地保護(hù)的有效措施。近年來，各地積極調(diào)研，加強(qiáng)建立農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)制度。但是，它也有很多實(shí)際應(yīng)用過程中的問題。本文通過分析我國耕地補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀，總結(jié)了地方政府的成功經(jīng)驗(yàn)。本文以法律為依據(jù)，提出了補(bǔ)償和促進(jìn)耕地保護(hù)應(yīng)遵循的原則和建議。

1? 保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)模式

受自然資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，各省農(nóng)地補(bǔ)償金和獎(jiǎng)勵(lì)工作的水平和廣度各不相同。不同地區(qū)的實(shí)踐主要來源于補(bǔ)償和激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕地生態(tài)的生產(chǎn)補(bǔ)償。

（1）通常依據(jù)是在轄區(qū)內(nèi)長大的常住農(nóng)民的面積和領(lǐng)土，標(biāo)準(zhǔn)是每畝，允許向當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償：2012年起，省財(cái)政在東部省建立了農(nóng)用地基本保險(xiǎn)，中華人民共和國經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，基本條件按30元/667m2的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。在珠三角地區(qū)，每年需要對每畝耕地需要支付15元，市、縣、區(qū)應(yīng)當(dāng)投入適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助資金，包括：單個(gè)城市每年補(bǔ)貼資金高達(dá)2000元/667m2，有條件的地區(qū)，補(bǔ)償范圍擴(kuò)大到一般農(nóng)業(yè)區(qū)。浙江省省級出資將為保護(hù)耕地提供持久的基礎(chǔ)。每年按文化保護(hù)目標(biāo)補(bǔ)助30元/667m2，評估依據(jù)的是除省政府外的非法土地使用。除發(fā)放補(bǔ)助資金外，總計(jì)劃不得低于省級補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。確定市級補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括杭州市的耕地的保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一年600元/667m2。

（2）激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)。相應(yīng)的土壤保護(hù)責(zé)任根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》的評價(jià)結(jié)果，具有優(yōu)秀栽培面積的單位和人員為他們提供獎(jiǎng)勵(lì)。以山東省為例，每年省級財(cái)政支出約2億元為促進(jìn)耕地的保護(hù)，每年評選100～200名鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為獎(jiǎng)勵(lì)對象，每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都獎(jiǎng)勵(lì)100萬元，村鎮(zhèn)將選擇一定比例的村社，村里獎(jiǎng)勵(lì)了10萬元。江蘇省耕地保護(hù)工作每年都取得很大成績。派出兩個(gè)設(shè)區(qū)市、十個(gè)區(qū)鎮(zhèn)進(jìn)行表彰。獎(jiǎng)勵(lì)50個(gè)市市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府都要獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，不少于50%的資金將用于激勵(lì)農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)領(lǐng)域成績突出的村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（3）新指標(biāo)索引。文化責(zé)任目標(biāo)的評估結(jié)果對農(nóng)業(yè)耕地的保護(hù)具有重要影響。市和縣（市、區(qū)）成為具有一定規(guī)模的包蘭指數(shù)獎(jiǎng)致例如，江西省每年設(shè)立3個(gè)區(qū)、10個(gè)市、區(qū)給予13.33hm2和8hm2建設(shè)用地索引懸賞。江蘇省宿遷在農(nóng)業(yè)保護(hù)領(lǐng)域取得了優(yōu)異成績，每年分為1.33hm2和2hm2以及2.67hm2給予獎(jiǎng)勵(lì)畝指標(biāo)。

（4）農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式：將具有生態(tài)價(jià)值和具有基本功能的永久性耕地區(qū)域，按照下列規(guī)定納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，對鄉(xiāng)村社區(qū)的保護(hù)和利用有一定的標(biāo)準(zhǔn)，北京市朝陽區(qū)沒有違規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供永久所有權(quán)的農(nóng)用地1500元/667m2，保護(hù)監(jiān)測環(huán)境補(bǔ)助當(dāng)?shù)剞k事處（鄉(xiāng)政府）給500元/667m2基本耕地的保護(hù)管理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，上海市政府對其管轄的地區(qū)實(shí)行永久性的基本耕地管理，平均補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)約為220元/667m2。

（5）補(bǔ)償谷物生產(chǎn)。為了保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，在補(bǔ)償金的基礎(chǔ)上，提出又一個(gè)重點(diǎn)，重點(diǎn)是谷物補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金通常是直接的有種糧的分發(fā)給農(nóng)民。例如，江西省每年都給種水稻補(bǔ)貼約10億元。四川省土壤保護(hù)政策在種植谷類植物的同時(shí)，重點(diǎn)是補(bǔ)償谷物生產(chǎn)。全區(qū)種植面積有效提高了耕地質(zhì)量和糧食粗放增長。

2? 重點(diǎn)分析

（1）生產(chǎn)力試點(diǎn)先行，由點(diǎn)到面，探索相關(guān)設(shè)置和完善系統(tǒng)，培育薪酬激勵(lì)工作存在著種種困難。它受到地區(qū)自然和金融條件的強(qiáng)烈因素影響。為了積極、持續(xù)地推進(jìn)這項(xiàng)工作，大多數(shù)省份已初步實(shí)行試點(diǎn)，并且在從一個(gè)地區(qū)到另一個(gè)地區(qū)的過程中，要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步探索和確立作物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并不斷改進(jìn)。浙江省2009年以來的試點(diǎn)工作是在一年內(nèi)進(jìn)行，然后逐步選定試點(diǎn)城市。七年后，2016年在全省建成。實(shí)施后取得了良好的效果。

（2）政府和各部門共同努力，以確保有穩(wěn)定的資金來源。在工作組織上，要建立治理和相應(yīng)部門齊心協(xié)力的局面。從財(cái)政來源出發(fā)，應(yīng)該讓上級政府主導(dǎo)，讓城市和地區(qū)從資金來源上，打造全方位、立體化的資金池，它可以從各部和新建設(shè)用地的預(yù)算中支付土地的使用稅費(fèi)、農(nóng)作物稅、部分農(nóng)業(yè)稅和土地出口稅，讓收入和其他支出，和相關(guān)政策的出臺配套，促進(jìn)和管理社會(huì)投資以確保穩(wěn)定的資金來源。因地制宜，增加工資和補(bǔ)償，豐富補(bǔ)償服務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容和形式。各地要充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融形勢，因地制宜探索自然條件、地理?xiàng)l件等因素，建立符合本地區(qū)實(shí)際的土壤保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制系統(tǒng)。變現(xiàn)基金獎(jiǎng)勵(lì)、指數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)及榮譽(yù)以及其他資源（如教育資源、醫(yī)療資源）獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償，為農(nóng)業(yè)耕地的保護(hù)者提供最期望的利益和資源。同時(shí)，要跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，及時(shí)增加收支平衡標(biāo)準(zhǔn)。

（3）注意評級，避免風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)建一個(gè)完美的績效評估系統(tǒng)和資金監(jiān)控系統(tǒng)。完善農(nóng)用耕地保護(hù)，績效評估制度與資金監(jiān)控制度是土地保護(hù)的長效機(jī)制，該系統(tǒng)的主要內(nèi)容是在不同的地方發(fā)現(xiàn)的，這就像浙江農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)補(bǔ)償納入國家績效考核。農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)責(zé)任的客觀評價(jià)，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)責(zé)任的落實(shí)為基礎(chǔ)，賠償基金的分配制度應(yīng)當(dāng)依照國家農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)的適用法律為依托建立，補(bǔ)償基金的分配要與農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)的實(shí)際影響掛鉤。以績效為導(dǎo)向，突出“先進(jìn)輔導(dǎo)”的作用，動(dòng)員基層大眾保護(hù)耕地的主動(dòng)性和熱情。資金補(bǔ)償分配的方式應(yīng)當(dāng)向公眾公開，接受監(jiān)督，保證公正無風(fēng)險(xiǎn)。四川省建立了土地保護(hù)的基金管理制度。建立土壤保護(hù)基金的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，同時(shí)，該系統(tǒng)與銀行系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，全面、及時(shí)、準(zhǔn)確確保耕地保護(hù)基金的分配情況清楚。

3? 意見和建議

（1）我們應(yīng)該加強(qiáng)高層設(shè)計(jì)，制定政治方針。國家一級應(yīng)借鑒地方經(jīng)驗(yàn)和做法，盡快出臺農(nóng)地補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制的具體政策應(yīng)明確資金來源、結(jié)余主體和激勵(lì)主體，還包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償面積、資金使用情況等。實(shí)行農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)隊(duì)伍補(bǔ)償金有其原因，這個(gè)農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)的補(bǔ)償激勵(lì)與責(zé)任評估做好這方面的工作，充分發(fā)揮決策作用，形成合力。我們應(yīng)該充分尊重耕地土壤保護(hù)的作用。建立穩(wěn)定的資金保障機(jī)制，整合資金管理重要的是要有效實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)償，這才是農(nóng)業(yè)地區(qū)穩(wěn)定的資金來源前提，才能做好激勵(lì)工作。建議建立國家級集中種植區(qū)，進(jìn)行責(zé)任保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)和目標(biāo)考核專項(xiàng)資金，對排名靠前的省份給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，做好政策咨詢工作發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

（2）從國家視角建立穩(wěn)定的融資機(jī)制與農(nóng)地建設(shè)。與財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、農(nóng)村部共同保護(hù)制度相互作用，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。環(huán)境部等有關(guān)部門交流研究農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)資金，與保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合。各類水土保持農(nóng)業(yè)耕地基金要突出重點(diǎn)，擴(kuò)大財(cái)政資源的使用。探索土壤保護(hù)領(lǐng)域不同補(bǔ)償金的激勵(lì)機(jī)制。各級政府應(yīng)因地制宜，研究不同的農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。在政府職能發(fā)揮作用的主導(dǎo)下，完善農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償。糧食主產(chǎn)區(qū)旨在加強(qiáng)耕地生態(tài)保護(hù)加大糧食生產(chǎn)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)力度，確保國家糧食安全，所有作出卓越貢獻(xiàn)的地區(qū)都會(huì)帶來巨大的長遠(yuǎn)的利益。我們可以調(diào)查“包容性薪酬”和“績效激勵(lì)”以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)逐步提高，應(yīng)造成趨之若鶩的景象，“績效激勵(lì)”讓耕地真正得到保護(hù)，對單位和個(gè)人都是有利的。適當(dāng)擴(kuò)大資金的使用范圍，規(guī)范和控制準(zhǔn)資金使用的平衡點(diǎn)。建議國家研究制定農(nóng)業(yè)耕地流失的治理措施。在金融監(jiān)管的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬資金使用范圍和渠道。為了給負(fù)責(zé)保護(hù)農(nóng)業(yè)地區(qū)的機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，如果基本單位無法使用補(bǔ)償，他們的手就被綁住了，導(dǎo)致資金短缺。天平的很大一部分不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。監(jiān)控準(zhǔn)資本和資金使用的平衡點(diǎn)可以通過“花錢求效”來消耗，提高資金和政府的使用效率，提升政策執(zhí)行的影響。

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