孫伯龍

2021年5月5日，歐盟委員會(huì)通過了一項(xiàng)“關(guān)于監(jiān)管外國補(bǔ)貼扭曲內(nèi)部市場(chǎng)”的法規(guī)提案（以下簡稱“外國補(bǔ)貼法”草案）。該立法草案是在《關(guān)于在外國補(bǔ)貼方面創(chuàng)造公平競(jìng)爭環(huán)境的白皮書》（以下簡稱《白皮書》）的基礎(chǔ)上，由相關(guān)各方進(jìn)行廣泛磋商后正式提出的專門針對(duì)外國補(bǔ)貼的法律草案。作為歐盟2019—2024年的優(yōu)先事項(xiàng)之一，“擬議法規(guī)以解決單一市場(chǎng)中外國補(bǔ)貼引起的扭曲”已經(jīng)箭在弦上。按照計(jì)劃，歐洲議會(huì)和各成員國將以普通立法程序討論該提案，一經(jīng)表決通過，該法規(guī)將適用于整個(gè)歐盟。

“外國補(bǔ)貼法”草案的提出背景

近年來，外國補(bǔ)貼似乎已經(jīng)扭曲了歐盟的內(nèi)部市場(chǎng)，包括向其接受者提供了不公平的優(yōu)勢(shì)，使其可以在歐盟收購公司獲得公共采購合同，從而損害公平競(jìng)爭。但是根據(jù)歐盟競(jìng)爭法中有關(guān)國家援助的規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)成員國政府選擇性提供給企業(yè)直接財(cái)政補(bǔ)貼和其他類型的優(yōu)惠，歐盟委員會(huì)將調(diào)查財(cái)政補(bǔ)貼是否扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭并視情況責(zé)令企業(yè)向成員國政府退還財(cái)政補(bǔ)貼。不難看出，歐盟的國家援助制度僅適用于監(jiān)管成員國政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼，而不適用于第三方國家政府。因此，非歐盟政府給予企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼一直處于不受監(jiān)管的狀態(tài)，這一“內(nèi)外有別”的情形扭曲和破壞了歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的公平競(jìng)爭環(huán)境。

早在2019年3月，歐洲理事會(huì)就曾通過一項(xiàng)決議要求歐盟委員會(huì)盡快填補(bǔ)歐盟法律的空白，以便充分解決外國補(bǔ)貼對(duì)單一市場(chǎng)的扭曲效應(yīng)。歐洲理事會(huì)還在2020年9月、10月的決議文件中多次呼吁“進(jìn)一步解決外國補(bǔ)貼對(duì)單一市場(chǎng)的扭曲影響”。

歐洲議會(huì)則在2020年2月的競(jìng)爭政策報(bào)告中呼吁歐盟委員會(huì)對(duì)競(jìng)爭規(guī)則的解釋進(jìn)行現(xiàn)代化或更新：“改革國家援助指導(dǎo)方針，將國家補(bǔ)貼和政府所有權(quán)作為標(biāo)準(zhǔn)納入歐盟公共采購指令……盡快加強(qiáng)外國直接投資篩選機(jī)制?！?/p>

2020年3月歐盟委員會(huì)發(fā)布的“歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略”中，提出將通過《白皮書》以及專門的“外國補(bǔ)貼法”，以解決單一市場(chǎng)中外國補(bǔ)貼引起的扭曲效應(yīng)。這一行動(dòng)被納入“工業(yè)政策一攬子計(jì)劃”中，并被視為實(shí)現(xiàn)歐盟開放戰(zhàn)略自治目標(biāo)的關(guān)鍵行動(dòng)之一。2020年6月，歐盟委員會(huì)正式發(fā)布了《白皮書》，邁出通過立法程序限制外國政府向進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼的第一步。隨后委員會(huì)還就初始影響評(píng)估向公眾進(jìn)行了咨詢，并與受影響最大的利益相關(guān)者進(jìn)行了有針對(duì)性的磋商。

“外國補(bǔ)貼法”草案的主要內(nèi)容

歐盟“外國補(bǔ)貼法”草案共48條，法規(guī)草案的內(nèi)容與歐盟委員會(huì)去年有關(guān)外國補(bǔ)貼的白皮書內(nèi)容基本一致，主要是對(duì)監(jiān)管范圍、監(jiān)管工具、歐盟委員會(huì)的監(jiān)管權(quán)限、具體救濟(jì)措施、審查程序的框架等進(jìn)行具體規(guī)定。

根據(jù)草案的規(guī)定，“外國補(bǔ)貼”類似于歐盟競(jìng)爭法規(guī)則下的國家援助，主要是指直接或間接來自非歐盟國家/地區(qū)政府的任何財(cái)政出資，使在歐盟從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公司受益，并且這種財(cái)政資金是“選擇性的”，即僅限于單個(gè)公司/行業(yè)或者多個(gè)公司/行業(yè)。通常，外國補(bǔ)貼可以采取多種形式，例如：零息貸款和其他低成本融資、無限制擔(dān)保、不符合經(jīng)合組織關(guān)于官方支持的出口信貸安排、優(yōu)惠稅收待遇、稅收抵免的出口融資、直接財(cái)政撥款，等等。

那么如何認(rèn)定一項(xiàng)非歐盟國家財(cái)政資金構(gòu)成“外國補(bǔ)貼”呢？草案認(rèn)為有三個(gè)要件：其一，企業(yè)獲得的補(bǔ)貼是由第三國的公共當(dāng)局直接或間接提供;其二，這種補(bǔ)貼能夠給在單一市場(chǎng)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)帶來優(yōu)勢(shì)，扭曲了歐盟內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭;其三，這種補(bǔ)貼給予特定的企業(yè)/行業(yè)或特定的一類企業(yè)/行業(yè)。

外國補(bǔ)貼審查是歐盟一攬子政策工具中專門針對(duì)外國補(bǔ)貼的一項(xiàng)措施，被視為一種新的“貿(mào)易保護(hù)工具”。

通常來說，各國基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和特殊形勢(shì)需要都會(huì)制定各種財(cái)政補(bǔ)貼政策。但是一旦這種外國補(bǔ)貼可能構(gòu)成扭曲歐盟單一市場(chǎng)，就會(huì)引起特別關(guān)注。草案規(guī)定了兩類會(huì)引起審查的外國補(bǔ)貼：一種是最有可能扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的直接性外國補(bǔ)貼;另一種則是需要根據(jù)指標(biāo)評(píng)估扭曲效應(yīng)的其他外國補(bǔ)貼，主要通過補(bǔ)貼的數(shù)量和性質(zhì)、有關(guān)公司和市場(chǎng)的狀況、補(bǔ)貼的目的和條件用途等指標(biāo)來判斷。需要注意的是，歐盟委員會(huì)有權(quán)推定國有企業(yè)獲得的財(cái)政補(bǔ)貼可以為其帶來競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。另外，所獲得的外國補(bǔ)貼如果低于500萬歐元，通常也“不太可能”被認(rèn)定為會(huì)扭曲歐盟單一市場(chǎng)。

2021年5月5日，歐盟委員會(huì)通過了一項(xiàng)“關(guān)于監(jiān)管外國補(bǔ)貼扭曲內(nèi)部市場(chǎng)”的法規(guī)提案（圖/視覺中國）

根據(jù)“外國補(bǔ)貼法”規(guī)定，歐盟委員會(huì)有以下三種方式啟動(dòng)審查外國補(bǔ)貼：其一，在涉及非歐盟國家政府提供財(cái)政資助的企業(yè)并購中，當(dāng)被收購的公司（或至少一個(gè)合并方）在歐盟的營業(yè)額超過5億歐元，且收購方有關(guān)經(jīng)營者從第三國獲得的財(cái)政資助超過5000萬歐元的情形之下，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向委員會(huì)申報(bào)批準(zhǔn);其二，非歐盟國家政府提供財(cái)政資助的企業(yè)參與歐盟市場(chǎng)內(nèi)的公共采購招標(biāo)過程中，當(dāng)預(yù)估采購價(jià)值超過2.5億歐元的情形之下，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向委員會(huì)申報(bào)批準(zhǔn);其三，對(duì)于在較小的企業(yè)并購及公共采購程序中有其他的市場(chǎng)情形，委員會(huì)可以主動(dòng)依職權(quán)啟動(dòng)審查，并要求臨時(shí)申報(bào)批準(zhǔn)。

為了確保能夠如實(shí)申報(bào)，草案規(guī)定：如果一家公司沒有履行申報(bào)義務(wù)，即未對(duì)符合草案規(guī)定的獲得補(bǔ)貼的企業(yè)集中或受到財(cái)政資助的采購進(jìn)行申報(bào)，委員會(huì)可以對(duì)該交易實(shí)施罰款并啟動(dòng)審查。但是客觀而言，大多數(shù)的調(diào)查都來源于第三方投訴，因此草案將“外國補(bǔ)貼”的競(jìng)爭審查權(quán)力完全交由政府委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，以確保在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)能夠統(tǒng)一適用外國補(bǔ)貼審查制度。

作為“一站式審查平臺(tái)”，歐盟委員會(huì)有權(quán)對(duì)外國補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)查、責(zé)令禁止交易或要求相關(guān)方采取救濟(jì)措施。如果委員會(huì)發(fā)現(xiàn)此類財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成扭曲性補(bǔ)貼，則應(yīng)結(jié)合外國補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生的扭曲效果以及對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的潛在積極效果進(jìn)行權(quán)衡，并考慮采取救濟(jì)措施糾正其扭曲性影響或接受有關(guān)公司對(duì)于糾正扭曲的承諾。

“外國補(bǔ)貼法”草案的潛在影響

外國補(bǔ)貼審查是歐盟一攬子政策工具中專門針對(duì)外國補(bǔ)貼的一項(xiàng)有力措施，被視為一種新的“貿(mào)易保護(hù)工具”，通過在企業(yè)并購、公共采購、申請(qǐng)歐盟資金等領(lǐng)域?qū)嵤┩鈬a(bǔ)貼審查。早在去年6月《白皮書》發(fā)布之后，中國駐歐盟使團(tuán)就表態(tài)，希望歐方有關(guān)措施遵守世貿(mào)組織基本原則，避免保護(hù)主義思潮干擾，不要以補(bǔ)貼為由，設(shè)置新的貿(mào)易障礙，為外資企業(yè)經(jīng)營發(fā)展創(chuàng)造良好營商環(huán)境。歐盟中國商會(huì)認(rèn)為，外國補(bǔ)貼審查或?qū)樵跉W發(fā)展或有意對(duì)歐投資非歐盟企業(yè)和中國企業(yè)帶來法律和商業(yè)壁壘，并呼吁歐委會(huì)慎重分析新制度工具的“合法性、合理性和必要性”。

“外國補(bǔ)貼法”草案雖然是歐盟委員會(huì)的提案，但仍需要?dú)W洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)通過立法程序才能正式生效，目前仍在征求公眾意見階段，因此也有觀點(diǎn)認(rèn)為該草案能否獲得支持仍有待觀察。但是無論從歐洲理事會(huì)還是歐洲議會(huì)的“優(yōu)先事項(xiàng)”來看，對(duì)外國補(bǔ)貼進(jìn)行競(jìng)爭審查以避免扭曲歐盟單一市場(chǎng)這一監(jiān)管目標(biāo)較為統(tǒng)一，并且部分歐盟成員國也表達(dá)了對(duì)這一草案的支持態(tài)度，因此很有可能加快出臺(tái)正式的外國補(bǔ)貼法。屆時(shí)非歐盟企業(yè)如果要在歐盟市場(chǎng)內(nèi)開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可能會(huì)面臨歐盟的反壟斷審查、外國補(bǔ)貼審查和外商投資審查。這三項(xiàng)審查無疑會(huì)增加企業(yè)的申報(bào)成本，甚至對(duì)交易產(chǎn)生諸多不確定性而增加合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com