孫鴻雁 姜 波

(國家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計(jì)院，昆明 650216)

目前，中國十大國家公園體制試點(diǎn)均建立在原有保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)之上，而原有保護(hù)區(qū)只注意到周邊社區(qū)對(duì)自然資源產(chǎn)生的負(fù)面影響，采取最大限度禁止性保護(hù)方式，而忽視了保護(hù)區(qū)給周邊社區(qū)發(fā)展帶來的限制。雖然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)取得了一定的成效，但保護(hù)成本卻由周邊社區(qū)承擔(dān)，生態(tài)保護(hù)紅利是以犧牲周邊社區(qū)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)換取的。缺失發(fā)展機(jī)遇的保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)只能發(fā)展資源依賴型生產(chǎn)經(jīng)營，再加上人口增長對(duì)資源環(huán)境破壞，從而形成惡性循環(huán)。所以自然保護(hù)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾是國家公園建設(shè)需要解決的最關(guān)鍵問題之一，該問題不僅關(guān)系到國家公園體制建立中各利益相關(guān)者關(guān)系的協(xié)調(diào)，也直接決定了國家公園的治理結(jié)構(gòu)和管理模式，關(guān)系到國家公園能否可持續(xù)地從保護(hù)及發(fā)展兩個(gè)角度實(shí)現(xiàn)其建設(shè)目標(biāo)[1]。

為有效解決國家公園保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾關(guān)系，發(fā)揮國家公園社區(qū)發(fā)展功能，本研究在借鑒國外國家公園社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以中國現(xiàn)有10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)社區(qū)發(fā)展矛盾為靶點(diǎn)，通過社區(qū)空間管控機(jī)制、參與式共管機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制構(gòu)建國家公園“四位一體”社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，以期為國家公園立法、管理體制建設(shè)、原住民社區(qū)發(fā)展模式提供借鑒和參考。

1 國外國家公園社區(qū)共管經(jīng)驗(yàn)借鑒

起初，以美國“荒野理念”為代表，國家公園社區(qū)管理模式在全球范圍內(nèi)曾一度引發(fā)原住民與管理機(jī)構(gòu)人員、游客之間激烈的矛盾沖突。伴隨國家公園保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，各國逐漸意識(shí)到現(xiàn)存的生態(tài)保護(hù)紅利是以原住民犧牲自身發(fā)展為代價(jià)換來的。原住民的基本權(quán)益保障是國家公園社區(qū)治理的首要任務(wù)，并以之為基礎(chǔ)演化出現(xiàn)代國家公園社區(qū)共管模式。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國國家公園社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的啟示作用。

1.1 社區(qū)共管典型模式

國家公園社區(qū)發(fā)展與保護(hù)的主要矛盾是土地資源管理權(quán)屬和使用方式的沖突。世界各國國家公園社區(qū)共管模式劃分為指令式、咨詢式、協(xié)議式、合作式、聯(lián)合式和授權(quán)式六類（表1），其中社區(qū)賦權(quán)程度依次升高[2?4]。

表1 世界各國國家公園社區(qū)共管典型模式Table1Typicalco-managementmodelofcommunitiesandnationalparksaroundtheworld

1.2 完整法律體系

針對(duì)社區(qū)共管的法律依據(jù)，各國都有縱橫交織的系統(tǒng)性立法體系，不僅包含基本法、授權(quán)法、單行法和部門規(guī)章四個(gè)層次，還包含與國家公園基本法平行的國家層面和全局性的環(huán)境法（National Environmental Policy Act，NEPA）和各類資源法等聯(lián)邦法律。如加拿大不僅出臺(tái)了國家公園管理專項(xiàng)法規(guī)《國家公園法案》，針對(duì)社區(qū)管理還出臺(tái)了《國家公園建筑物法規(guī)》《國家公園家畜法規(guī)》《國家公園租約和營業(yè)執(zhí)照法規(guī)》《狩獵法》《放牧法》等；還有英國的《自然環(huán)境和鄉(xiāng)村社區(qū)法案》等，完善的法律體系保障了原住民的各項(xiàng)基本權(quán)益，并為今后預(yù)留了管理空間。在此基礎(chǔ)上，國家公園管理局與周邊社區(qū)簽訂共管協(xié)議。如1978年，卡卡杜原住民土地信托和澳大利亞公園局簽訂了共同管理國家公園的協(xié)議，這是世界上第一個(gè)保護(hù)區(qū)社區(qū)共管協(xié)議，隨后在加拿大、南非等國家公園范圍內(nèi)被借鑒運(yùn)用[5]。

1.3 廣泛而全面的公眾參與機(jī)制

公眾參與機(jī)制的實(shí)施是原住民的基本權(quán)益保障和基本訴求的體現(xiàn)。公眾參與機(jī)制形式多樣，如美國國家公園施行“聽證制度”；英國國家公園通過了“管理契約”制度來獲得土地管理權(quán)[6?7]；各國通過稅收減免、特許經(jīng)營優(yōu)先權(quán)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、利益分配機(jī)制和民生保障制度等方式均衡各方利益關(guān)系，吸引公眾參與國家公園建設(shè)[8]。

1.4 多元化資金渠道

為幫助社區(qū)發(fā)展，緩解資源保護(hù)壓力，各國在國家公園管理發(fā)展資金渠道上采取多元化獲得方式。如美國除聯(lián)邦政府撥款外，門票及其他收入、社會(huì)捐贈(zèng)和特許經(jīng)營收入按照一定比例分配到社區(qū)發(fā)展基金中。英國通過發(fā)行國家彩票來籌得資金，日本通過基金形式募集社會(huì)資金和地方財(cái)團(tuán)的投資。

上述研究為中國國家公園社區(qū)管理提供四點(diǎn)啟示：1）鑒于中國行政體制和土地權(quán)屬（國有和集體兩類屬性），國家公園社區(qū)管理可采取指令式為主，協(xié)議式和合作式為補(bǔ)充的模式；2）國家公園法律體系建設(shè)還在起步階段，包括《國家公園法》在內(nèi)的基本法、授權(quán)法、單行法和部門規(guī)章尚未出臺(tái)，需盡快完善；3）鼓勵(lì)社區(qū)居民參與公園建設(shè)管理，特別是非正式組織的相關(guān)利益群體參與管理的認(rèn)識(shí)和能力有待提高；4）國家公園建設(shè)資金需以中央財(cái)政為主，多元化生態(tài)補(bǔ)償資金和合理利益分配方案相結(jié)合。

2 中國十個(gè)試點(diǎn)國家公園的社區(qū)現(xiàn)狀及存在的問題

為了建立符合中國國情的國家公園體制方案，2015年起，中國陸續(xù)在12個(gè)省開展了10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)工作，總面積約22.31萬平方千米，占中國陸域面積的2.3%。國家公園體制試點(diǎn)范圍內(nèi)社區(qū)居民有46.19萬人，平均人口密度為2.07人/平方千米，且東、西部差異顯著（表2）。

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院對(duì)國家公園體制試點(diǎn)工作總體部署，國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）決定開展國家公園體制試點(diǎn)評(píng)估，評(píng)估組在2019年7月20日至8月17日期間赴各試點(diǎn)區(qū)，采取資料審核、交流座談、野外踏查、入戶走訪、問卷調(diào)查和內(nèi)業(yè)分析等多種方式展開實(shí)地調(diào)研。各評(píng)估小組累計(jì)召開座談會(huì)和訪談會(huì)80余次，收回國家公園管理人員工作能力測(cè)試問卷、社區(qū)居民調(diào)查問卷和游客調(diào)查問卷約1 050份，核查各類材料共5 000多件，外業(yè)調(diào)查累積里程超過1萬千米。

表210 個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)基本情況Table2Basicsituationoftennationalparksystempilotareas

通過對(duì)10個(gè)試點(diǎn)區(qū)（涉及12個(gè)?。┫嚓P(guān)數(shù)據(jù)資料分析，國家公園社區(qū)發(fā)展存在的問題關(guān)注度從高到低依次是土地權(quán)屬爭議、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)搬遷、產(chǎn)業(yè)退出轉(zhuǎn)型、居民就業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)、特許經(jīng)營和知情權(quán)（圖1）。究其根源，國家公園建設(shè)社區(qū)管理工作存在以下問題：1）法律體系缺失，導(dǎo)致在處理管理者與相關(guān)利益群體以及相關(guān)利益群體之間矛盾沖突時(shí)無章可循，無法可依；2）社區(qū)共管機(jī)制不成熟，缺乏類似社區(qū)共管委員會(huì)代表相關(guān)利益群眾參與國家公園管理并表達(dá)群眾利益訴求；3）生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制尚未建立，補(bǔ)償資金渠道單一且不足；4）缺乏社區(qū)保障機(jī)制。

圖110 個(gè)國家公園試點(diǎn)區(qū)（涉及12個(gè)?。┥鐓^(qū)發(fā)展存在問題關(guān)注度分析Fig.1Analysisofthedegreeofattentiontoproblems ofcommunitydevelopmentin10nationalparkpilot areas(involving12provinces)

3 中國國家公園社區(qū)管理的建議

綜上所述，在堅(jiān)持以人為本、體現(xiàn)全民公益性的原則上，作者提出國家公園社區(qū)“四位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，包含空間管控機(jī)制、參與式共管機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和社區(qū)保障機(jī)制（圖2）。

圖2 國家公園社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制關(guān)系Fig.2Mechanismdiagramofcoordinateddevelopmentofnationalparksandcommunities

3.1 空間管控機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)國家公園社區(qū)的有效管理以及生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”的合理劃分，結(jié)合《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中國家公園核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)的差別化管控要求，建議可采取以下分類管控方式[9?10]。

3.1.1 區(qū)劃調(diào)整型

對(duì)于保護(hù)價(jià)值低的建制鎮(zhèn)、非建制鎮(zhèn)和城市建成區(qū)等人口密集區(qū)及其社區(qū)民生設(shè)施，建議調(diào)控措施為區(qū)劃調(diào)整型，將其調(diào)整出國家公園范圍。對(duì)位于人口稠密的南方地區(qū)的國家公園，若國家公園內(nèi)存在大型的行政村，也可根據(jù)實(shí)際需要選擇區(qū)劃調(diào)整型。區(qū)劃調(diào)整型的選擇必須加強(qiáng)監(jiān)管，尤其是空間位置不在國家公園范圍內(nèi)，但原住居民的農(nóng)林生產(chǎn)和資源利用區(qū)域卻在國家公園內(nèi)的，需要充分評(píng)估現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)類型和資源利用方式與保護(hù)目標(biāo)的一致性和差距，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

3.1.2 生態(tài)搬遷型

對(duì)于規(guī)模不大，大分散、小集中的行政村、自然村、游牧部落和零散居民點(diǎn)，尤其是生存條件惡劣、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的區(qū)域，建議調(diào)控措施為生態(tài)搬遷型?？山Y(jié)合國家精準(zhǔn)扶貧和生態(tài)扶貧等政策，在條件允許的情況下，將位于國家公園核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的行政村、自然村、游牧部落和零散居民點(diǎn)一次性搬遷至國家公園外。若條件不允許，對(duì)暫不能搬遷的可先設(shè)立原住居民生產(chǎn)生活區(qū)，允許開展必要的、基本的活動(dòng)，待條件允許逐步搬遷出核心保護(hù)區(qū)。

3.1.3 保留保護(hù)型

對(duì)于具有保護(hù)價(jià)值、承載著歷史變遷、積淀著深厚的地方文化，具有很高的歷史價(jià)值、文化價(jià)值、科學(xué)價(jià)值和旅游價(jià)值的自然村落或具有民族文化特色需要保護(hù)的游牧部落，建議調(diào)控措施為保留保護(hù)型?？梢钥紤]保留并劃入國家公園的一般控制區(qū)，通過協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃等，統(tǒng)籌整合中央預(yù)算內(nèi)投資和各級(jí)財(cái)政資金，保障原住居民的合法權(quán)利，也可優(yōu)先選擇該區(qū)域作為開展生態(tài)旅游、自然體驗(yàn)和生態(tài)教育的區(qū)域，探索全民共享共建的機(jī)制。但必須嚴(yán)格控制發(fā)展規(guī)模，禁止外來人口遷入。

3.1.4 控制轉(zhuǎn)換型

對(duì)零星分布、保護(hù)價(jià)值影響小、無法退出的核心保護(hù)區(qū)內(nèi)自然村落和零散居民點(diǎn)，如空心村等，建議調(diào)控措施為控制轉(zhuǎn)換型。通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，部分勞動(dòng)力參與到保護(hù)地資源管理、宣傳教育、文化活動(dòng)和特許經(jīng)營等工作中；盡量引導(dǎo)青壯年異地就業(yè)并提供相應(yīng)的社會(huì)保障措施，以時(shí)間換空間，逐步降低保護(hù)地及周邊人口壓力，逐步減輕對(duì)保護(hù)區(qū)資源的依賴，進(jìn)一步緩解保護(hù)與利用的矛盾。

3.2 參與式共管機(jī)制

參與式共管機(jī)制是協(xié)調(diào)國家公園與社區(qū)利益沖突的有效機(jī)制，始終貫穿在國家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理和監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)中。

3.2.1 參與式管理機(jī)構(gòu)

目前國家公園體制試點(diǎn)均成立了國家公園管理機(jī)構(gòu)，形成了中央垂直管理、中央與地方共同管理和地方管理三種管理模式[11]。建議在國家公園管理機(jī)構(gòu)中設(shè)置社區(qū)發(fā)展處以統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展，同時(shí)建立非制度化的組織（如社區(qū)共管委員會(huì)、非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGO）及其他利益相關(guān)群體等）代表相關(guān)利益群體進(jìn)行協(xié)同管理（圖3）。

圖3 國家公園社區(qū)參與式管理機(jī)構(gòu)設(shè)置Fig.3Agencysettingsofcommunity-participatorymanagementofnationalpark

3.2.2 與社區(qū)簽署共管協(xié)議

建議國家公園管理局與社區(qū)簽署共管協(xié)議，明確雙方當(dāng)事人在資源保護(hù)和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的權(quán)利和義務(wù)。針對(duì)國家公園內(nèi)違法活動(dòng)和土地權(quán)屬?zèng)_突問題，國家公園管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)共管委員需共同進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，妥善解決矛盾沖突。社區(qū)共管委員需積極參與總體及專項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)施方案等項(xiàng)目審查評(píng)議，宣傳國家公園保護(hù)政策，提高群眾保護(hù)意識(shí)。

3.2.3 鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)參與特許經(jīng)營項(xiàng)目

特許經(jīng)營是具有推動(dòng)國家公園科學(xué)運(yùn)營、永續(xù)利用和福祉效用的重要機(jī)制。通過減免稅收等方式鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)參與國家公園內(nèi)公益類特許經(jīng)營項(xiàng)目。對(duì)于營利類特許經(jīng)營項(xiàng)目，制定利益分配機(jī)制，允許社區(qū)居民以土地入股方式參與經(jīng)營。

3.2.4 扶持發(fā)展“環(huán)境友好型”特色產(chǎn)業(yè)

在以生態(tài)保護(hù)為核心的前提下，根據(jù)區(qū)域資源承載力發(fā)展“環(huán)境友好型”特色產(chǎn)業(yè)。建議政府根據(jù)地區(qū)特色建立特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)水利覆蓋水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈相加、價(jià)值鏈相乘和供應(yīng)鏈相通的“三鏈重構(gòu)”。實(shí)施農(nóng)旅融合的旅游精品工程，開發(fā)特色資源，發(fā)掘農(nóng)業(yè)多種功能和鄉(xiāng)村多重價(jià)值，發(fā)展特色突出、主題鮮明的鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目。

3.2.5 建立健全志愿服務(wù)和社會(huì)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

建立國家公園志愿者服務(wù)機(jī)制，制定國家公園志愿者服務(wù)制度，積極與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、科研院所、高校和社會(huì)公益組織開展國家公園志愿者服務(wù)工作。建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，積極引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督舉報(bào)，共同打擊違法行為。建立評(píng)價(jià)體系，為社區(qū)向良性方向發(fā)展提供決策依據(jù)。

3.3 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建議建立國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，鼓勵(lì)通過多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式和多渠道來源資金，對(duì)國家公園進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償。

3.3.1 明確補(bǔ)償對(duì)象

國家公園生態(tài)補(bǔ)償分為一次性補(bǔ)償和持續(xù)性補(bǔ)償兩類。一次性補(bǔ)償對(duì)象是國家公園范圍內(nèi)現(xiàn)存的合法工礦、水電等建設(shè)項(xiàng)目退出補(bǔ)償。持續(xù)性補(bǔ)償對(duì)象又分為四個(gè)層次：1）生態(tài)移民群眾；2）包含在國家公園范圍內(nèi)的社區(qū)居民；3）社區(qū)在國家公園范圍外，部分土地權(quán)屬在國家公園內(nèi)的居民；4）國家公園外2~5 km范圍內(nèi)的周邊社區(qū)。

3.3.2 拓寬資金來源渠道

建立以中央專項(xiàng)財(cái)政為主體，多元化生態(tài)補(bǔ)償并存的資金渠道。建議通過生態(tài)效益評(píng)估權(quán)衡中央轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償資金在自然保護(hù)地的比重；積極探索地役權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)和流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金渠道；完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償融資機(jī)制，推廣綠色信貸服務(wù)，成立綠色基金，探索綠色保險(xiǎn)參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐緩健?/p>

3.3.3 多元化補(bǔ)償方式

建議除直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，積極探索多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式，注重綠色替代產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)就業(yè)、教育技能培訓(xùn)與精準(zhǔn)扶貧四個(gè)方面，將“輸血型”補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為“造血型”補(bǔ)償[12?15]。如特許經(jīng)營優(yōu)先權(quán)，免稅權(quán)、地役權(quán)入股和企業(yè)分紅；針對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，實(shí)行生物農(nóng)藥和有機(jī)化肥補(bǔ)貼，打造國家公園農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)識(shí)，推進(jìn)綠色采購；建立生態(tài)管護(hù)公益崗位制度，優(yōu)先聘用原住居民擔(dān)任生態(tài)管護(hù)員。與生態(tài)受益城市建立對(duì)口幫扶聯(lián)系，進(jìn)行技能培訓(xùn)、提供就業(yè)崗位和對(duì)口扶貧等；建立教育基金，完善教育配套設(shè)施，幫助山區(qū)孩子走出去。

3.3.4 完善效益評(píng)估

加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)督管理。

3.4 社區(qū)保障機(jī)制

社區(qū)保障是國家公園建設(shè)保障體系的重要組成部分，是緩解生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展矛盾的有效方式。根據(jù)國家公園體制試點(diǎn)周邊社區(qū)暴露出的問題，建議在以下三個(gè)方面加強(qiáng)保障。

3.4.1 政策性保障

以國家公園法為基礎(chǔ)，結(jié)合各地實(shí)際情況，制定保障民生的政策類法規(guī)條例，確保各利益相關(guān)者有法可依、有章可循。如促進(jìn)社區(qū)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的綠色金融政策保障。

3.4.2 基礎(chǔ)設(shè)施保障

加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)投入，完善社區(qū)交通、水利、物流和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)“智慧社區(qū)”建設(shè)[16]；打好“綠色能源牌”，減少周邊社區(qū)居民對(duì)自然資源的依賴。

3.4.3 公共服務(wù)保障

成立社區(qū)扶貧幫扶小組，杜絕群眾因資源保護(hù)行為致貧、返貧現(xiàn)象；成立社區(qū)就業(yè)服務(wù)中心，進(jìn)行技能培訓(xùn)，提高就業(yè)質(zhì)量；加快養(yǎng)老保障制度建設(shè)，如發(fā)放養(yǎng)老金、增加養(yǎng)老食堂、定期體檢等方式來關(guān)愛老年原住民。

4 結(jié)語

本文借鑒國外國家公園建設(shè)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，以10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)存在問題為靶點(diǎn)，對(duì)國家公園社區(qū)發(fā)展進(jìn)行分析研究，提出構(gòu)建“四位一體”社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制即空間管控機(jī)制、參與式共管機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和社區(qū)保障機(jī)制。

社區(qū)空間管控機(jī)制根據(jù)分類管控方式不同，劃分為區(qū)劃調(diào)整型、生態(tài)搬遷型、保留保護(hù)型和控制轉(zhuǎn)換型四種類型，能夠有效解決資源保護(hù)與利用的空間沖突問題。

社區(qū)參與式共管機(jī)制在“雙增雙減一協(xié)調(diào)”目標(biāo)前提下，通過設(shè)立參與式管理機(jī)構(gòu)，與社區(qū)簽署共管協(xié)議，明確雙方當(dāng)事人在資源保護(hù)和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目，發(fā)展“環(huán)境友好型”特色產(chǎn)業(yè)，并建立健全志愿服務(wù)機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。

在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，明確補(bǔ)償對(duì)象并按照時(shí)序與輕重程度進(jìn)行分類，為生態(tài)補(bǔ)償制度精準(zhǔn)實(shí)施提供依據(jù)。建議聚焦綠色替代產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)就業(yè)、教育技能培訓(xùn)與精準(zhǔn)扶貧四個(gè)方面開展多元化的補(bǔ)償方式，將“輸血型”補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為“造血型”補(bǔ)償，同時(shí)建立以中央專項(xiàng)財(cái)政為主體，市場(chǎng)化為補(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償資金渠道。

社區(qū)保障機(jī)制建議從政策性保障、基礎(chǔ)設(shè)施保障和公共服務(wù)保障三個(gè)方面提出具體路徑，為中國國家公園管理機(jī)構(gòu)的頂層制度設(shè)計(jì)和管理決策提供參考價(jià)值。