[提 要]革命老區(qū)“空心化”村莊因城鎮(zhèn)化背景下人力和物力的大量外流，不僅導(dǎo)致以往資源管理式治理難以為繼，也導(dǎo)致面向居民服務(wù)的轉(zhuǎn)型治理難以開展。文章認(rèn)為當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊在基層治理情境中遭遇到主體、客體和載體缺失問題，指出在鄉(xiāng)村振興背景下應(yīng)通過“合鄉(xiāng)并村”以加強(qiáng)基層治理主體建設(shè)、“城鄉(xiāng)互通”以加強(qiáng)基層治理客體建設(shè)、“科技興村”以加強(qiáng)基層治理載體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)革命老區(qū)“空心化”村莊治理政策的邏輯轉(zhuǎn)換。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;革命老區(qū);“空心化”村莊;基層治理

[作者簡介]周長友，重慶醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)基層治理。（重慶 400016）

[基金項(xiàng)目]教育部人文社科項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化視域下居住分割對(duì)青少年發(fā)展影響的實(shí)證研究”（18XJC840004）

習(xí)近平總書記高度關(guān)注革命老區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，曾多次深入革命老區(qū)視察并要求各級(jí)黨委和政府認(rèn)真做好革命老區(qū)的扶貧開發(fā)工作，確保貧困地區(qū)人民同全國人民一道全面進(jìn)入小康社會(huì)。習(xí)近平總書記的親切關(guān)懷為革命老區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供了思想動(dòng)力，同時(shí)也為腳踏實(shí)地地進(jìn)行革命老區(qū)調(diào)查研究和科學(xué)決策指明了方向。本文根據(jù)筆者對(duì)革命老區(qū)村莊的田野調(diào)查，嘗試闡釋當(dāng)前國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和中國基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的宏觀背景對(duì)革命老區(qū)“空心化”村莊治理帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，期望通過對(duì)農(nóng)村基層治理中主體、客體和載體的深入分析，為破解革命老區(qū)“空心化”村莊治理困境提供決策參考。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的革命老區(qū)村莊“空心化”困境

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)重塑了我國人口的空間布局，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一[1]?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒（2020）》人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年我國農(nóng)村常住人口數(shù)為55162萬人，占全國總?cè)丝诘?9.40%，比1995年農(nóng)村人口數(shù)峰值85947萬人凈減少30785萬人[2]。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出的2020年實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率60%的發(fā)展目標(biāo)在2019年已基本實(shí)現(xiàn)[3]。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村人口的大量外流必然衍生出村莊“空心化”現(xiàn)象。村莊“空心化”現(xiàn)象不僅是農(nóng)村人力和物力大量外流的結(jié)果，同時(shí)衍生出農(nóng)村人口空心化、服務(wù)空心化和民主空心化等一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題[4]。革命老區(qū)因受到地理區(qū)位因素限制等成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中相對(duì)薄弱的地區(qū)，村莊“空心化”現(xiàn)象也因此表現(xiàn)得尤為突出。

（一）城鎮(zhèn)化成為革命老區(qū)村莊“空心化”現(xiàn)象衍生的制度環(huán)境

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)曾經(jīng)是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本社會(huì)形態(tài)。城鄉(xiāng)之間不僅存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的巨大差異，還存在戶籍制度上的人口流動(dòng)限制。1958年1月頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》正式確立了以戶口遷移審批制度和憑證落戶制度為基本特征的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度。該條例以法規(guī)的形式明確對(duì)農(nóng)村居民遷往城鎮(zhèn)進(jìn)行嚴(yán)格限制。1975年全國人大制訂的《中華人民共和國憲法》正式取消了公民享有遷徙自由的權(quán)利。改革開放以前，我國一直對(duì)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移實(shí)施“政策+指標(biāo)”雙重審批和管理制度，即以政策控制農(nóng)村人口獲得非農(nóng)業(yè)戶口的資格，以指標(biāo)控制調(diào)節(jié)著有資格轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人數(shù)的人口遷徙政策。

我國自改革開放以來，一方面城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要大量的勞動(dòng)力人口，另一方面農(nóng)村土地承包制度改革衍生出了大量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)剩余人口，從而使大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工成為必然。僵化的城鄉(xiāng)二元管理制度不得不在回應(yīng)社會(huì)沖擊的過程中逐漸進(jìn)行制度探索，封閉的城鄉(xiāng)二元樊籬結(jié)構(gòu)逐漸被打破，大量的農(nóng)村人口通過入城務(wù)工等方式離開農(nóng)村前往城鎮(zhèn)就業(yè)和定居。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)不僅逐步清除了農(nóng)村人口入城定居的戶籍制度限制，同時(shí)也縮小了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異。轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化進(jìn)程同樣對(duì)革命老區(qū)人民的生產(chǎn)和生活產(chǎn)生了顯著影響，大量的革命老區(qū)青壯年人口加入到入城務(wù)工的勞動(dòng)力大軍之中，成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可或缺的一股重要力量。革命老區(qū)的村莊“空心化”現(xiàn)象由此產(chǎn)生，并因城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)而呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)。

（二）地理環(huán)境成為革命老區(qū)村莊“空心化”現(xiàn)象衍生的空間因素

地理環(huán)境是與人類生活所處的地理位置相聯(lián)系的各種自然物質(zhì)條件的總和，不僅是人類社會(huì)賴以存在和發(fā)展的必要條件之一，同時(shí)也是人們進(jìn)行社會(huì)生產(chǎn)實(shí)踐的物質(zhì)基礎(chǔ)。雖然我們不能簡單地將一個(gè)地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r全部歸因于地理環(huán)境的決定作用，從而陷入地理環(huán)境決定論的臼殼，但也不能忽視地理環(huán)境對(duì)于人們的生產(chǎn)和生活產(chǎn)生的巨大影響。革命老區(qū)大多位于一些地理位置偏僻、氣候條件差、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然秉賦欠佳的地區(qū)，如陜甘寧革命老區(qū)位于干旱的黃土高原，井岡山革命老區(qū)位于崇山峻嶺的羅霄山脈地區(qū)等。這些地區(qū)因?yàn)槭艿降乩憝h(huán)境的限制，難以發(fā)展形成較為齊全的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是當(dāng)?shù)厝藗兩a(chǎn)和生活的主要方式。

隨著工業(yè)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，不僅農(nóng)業(yè)部門在國民經(jīng)濟(jì)中的地位日益降低，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的奮斗方向?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建立將大量的農(nóng)村人口從傳統(tǒng)依靠人力從事體力勞動(dòng)中解放出來，從而在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)越來越多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)“剩余人口”，為城鎮(zhèn)工業(yè)化進(jìn)程提供了源源不斷的勞動(dòng)力資源。革命老區(qū)由于地理環(huán)境的限制，難以在短期內(nèi)建立能容納大量就業(yè)人口的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)部門，從而導(dǎo)致大量農(nóng)村青壯年人口選擇遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，前往沿海地區(qū)或大城市務(wù)工以有效解決家庭就業(yè)問題。以代際分工為基礎(chǔ)的半工半農(nóng)式家庭就業(yè)結(jié)構(gòu)雖然能較為充分地利用勞動(dòng)力資源以實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)收入的最大化，但也導(dǎo)致農(nóng)村青壯年人口的大量外流，村莊的“空心化”現(xiàn)象正是這一過程產(chǎn)生的必然結(jié)果。

（三）區(qū)域發(fā)展失衡成為革命老區(qū)村莊“空心化”現(xiàn)象衍生的內(nèi)在動(dòng)力

由于長期受到城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)等因素的制約，我國城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡問題突出，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。革命老區(qū)因受到地理環(huán)境因素的限制，現(xiàn)代城市發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口仍然構(gòu)成革命老區(qū)人口的絕大部分。這導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性在革命老區(qū)突出地體現(xiàn)為“大農(nóng)村、小城市”現(xiàn)象。革命老區(qū)城市一方面因空間限制人口容量非常有限，難以形成大城市并產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，另一方面則因交通條件等制約難以形成大規(guī)模的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口就業(yè)的能力非常有限。這不僅導(dǎo)致革命老區(qū)以城市發(fā)展為重點(diǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后于其它地區(qū)，同時(shí)也導(dǎo)致革命老區(qū)城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同全國其它地區(qū)存在差距。

革命老區(qū)的區(qū)域發(fā)展失衡不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，同時(shí)也鮮明地體現(xiàn)在教育、文化和醫(yī)療等諸多民生領(lǐng)域。革命老區(qū)的農(nóng)村地區(qū)更是成為這些領(lǐng)域發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記在多次深入革命老區(qū)視察后，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視這些地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)工作，強(qiáng)調(diào)“小康不小康、關(guān)鍵在老鄉(xiāng)”“小康路上一個(gè)都不能掉隊(duì)”，正是對(duì)這一問題的直觀反映。革命老區(qū)人民直面區(qū)域發(fā)展形成的差距，積極通過自身“走出去”的辦法以試圖彌合這種發(fā)展差距。為了孩子能接受更優(yōu)質(zhì)的教育，為了享有更好的醫(yī)療條件，革命老區(qū)人民不得不盡力選擇離開農(nóng)村，踏上城鎮(zhèn)化的必由之路。革命老區(qū)村莊的“空心化”現(xiàn)象無疑是大量農(nóng)村家庭作出這一抉擇后產(chǎn)生的必然結(jié)果。

綜合上述，革命老區(qū)村莊的“空心化”現(xiàn)象同全國其它地方一樣，是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)產(chǎn)生的結(jié)果。但因地理環(huán)境限制和區(qū)域發(fā)展失衡突出等原因，導(dǎo)致其村莊“空心化”現(xiàn)象較全國其它地方更為突出。村莊“空心化”不僅使傳統(tǒng)農(nóng)村基層治理方式難以為繼，更為新時(shí)期的基層村莊治理轉(zhuǎn)型增加了新的難題。雖然部分學(xué)者曾就“空心化”村莊基層治理提出過相應(yīng)的政策建議，如戴桂斌強(qiáng)調(diào)發(fā)揮城鄉(xiāng)一體化政策在“空心化”村莊治理中的引領(lǐng)作用[5]，張志勝強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)在“空心村”治理中的重要作用[6]，黃建則強(qiáng)調(diào)社區(qū)建設(shè)在充實(shí)農(nóng)村基層組織建設(shè)以實(shí)現(xiàn)“空心化”村莊治理中的作用等[7]，但尚缺乏基于“空心化”村莊根本問題尋求解決之道的深入分析。筆者嘗試以個(gè)人在革命老區(qū)部分“空心化”村莊進(jìn)行的田野調(diào)查經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，尋求如何在當(dāng)前國家大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，解決村莊“空心化”治理難題的因應(yīng)之策。

二、革命老區(qū)“空心化”村莊資源流失之困

馬克思在《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中指出：“人始終是主體”[8]。在農(nóng)村基層治理實(shí)踐中，基層民眾、黨組織、自治組織和社會(huì)組織等被認(rèn)為是農(nóng)村基層治理過程中發(fā)揮著主體性作用的治理主體[9]。農(nóng)村人口的大量外流不僅是鄉(xiāng)村人力資源的流失過程，更是農(nóng)村資源和財(cái)富向城鎮(zhèn)的單向轉(zhuǎn)移過程。我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中的資源單向流動(dòng)體制，使原本就處于弱勢(shì)地位的農(nóng)村資源配置體系更趨薄弱，從而導(dǎo)致村莊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能迅速退化。這不僅會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大當(dāng)前業(yè)已存在的城鄉(xiāng)發(fā)展差距，而且也將會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生非常不利的影響。筆者認(rèn)為革命老區(qū)“空心化”村莊在基層治理方面面臨的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在主體缺失、客體缺位和載體流失三個(gè)主要方面。

（一）革命老區(qū)“空心化”村莊資源管理主體缺失

農(nóng)村基層組織是進(jìn)行村莊建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村革新的核心力量，也是推動(dòng)農(nóng)村基層治理的主體力量。改革開放以來，我國農(nóng)村基層治理的主體由過去單一的黨政組織主導(dǎo)發(fā)展為由基層行政組織、村民自治組織和社會(huì)組織等多元共治的發(fā)展局面。隨著農(nóng)村大量青壯年人口的離村入城，“空心村”的基層組織發(fā)展陷入了困境，甚至在部分革命老區(qū)“空心化”村莊出現(xiàn)了村委會(huì)和黨支部組織“沒人選”和“選人難”的狀況。筆者在調(diào)查過程中曾聽到許多基層村委會(huì)主任或黨支部書記抱怨“想開個(gè)村委會(huì)都難”“連支部會(huì)議都無法召開了”，言語中透出些許不滿，但更多的則是對(duì)現(xiàn)實(shí)的無奈，“他們都外出打工了或住在城里，專門回來開個(gè)會(huì)也不現(xiàn)實(shí)”。革命老區(qū)“空心化”村莊治理主體的缺失使許多“良法美意”缺乏有效的實(shí)施者，僅能停留于紙面上而難以真正得到貫徹執(zhí)行。

農(nóng)村基層治理主體長期以來是農(nóng)村社會(huì)中資源管理與調(diào)配的中心，大部分組織承襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國家對(duì)農(nóng)村進(jìn)行資源提取和調(diào)配的中心任務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基層治理主體的國家資源提取職責(zé)宣告終結(jié)，從而進(jìn)入了依靠本地資源環(huán)境謀求“自給自足”并“發(fā)展致富”的階段。這一以資源管理和調(diào)劑為中心的基層治理模式，在當(dāng)前因?yàn)楦锩蠀^(qū)“空心化”村莊的人力和物力的大量外流而變得難以為繼。革命老區(qū)“空心化”村莊人力和物力資源的短缺，導(dǎo)致治理主體無法進(jìn)行有效的治理動(dòng)員，從而陷入低質(zhì)低效的治理困境之中。

（二）革命老區(qū)“空心化”村莊資源管理客體缺位

隨著農(nóng)村青壯年人口、資本和資源的大量流出，革命老區(qū)“空心化”村莊治理的客體對(duì)象也面臨逐漸流失的困境。農(nóng)村人口和資源的大量流出，不僅帶走了原有村莊相對(duì)稀缺的人力和財(cái)力資源，而且將土地荒蕪和環(huán)境破壞等問題留給了村莊。這勢(shì)必會(huì)為村莊的治理增加新的內(nèi)容并提升治理成本，從而導(dǎo)致“空心化”村莊治理主體無力承擔(dān)治理責(zé)任。由于當(dāng)前城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距的客觀存在，城鎮(zhèn)對(duì)于鄉(xiāng)村人力和資源具有較強(qiáng)的“吸引力”，鄉(xiāng)村社會(huì)“精英”成為率先流出的主要力量。鄉(xiāng)村留守弱勢(shì)群體既無力填補(bǔ)其留下的權(quán)力空白，更無力承擔(dān)其遺留下來的問題治理責(zé)任。這使革命老區(qū)“空心化”村莊治理中原本就存在的困境愈演愈烈。革命老區(qū)“空心化”村莊中人力和物力的大量外流，不僅使基層治理失去了可資憑借的資源，同時(shí)也因這些治理客體的“消極”缺位而使得新的社會(huì)治理轉(zhuǎn)型變得更加困難。

革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理客體的缺位，使得舊有鄉(xiāng)村基層治理模式變得難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。自上而下的“運(yùn)動(dòng)”式治理曾經(jīng)是農(nóng)村基層社會(huì)治理的主要模式。村莊人口的持續(xù)流出導(dǎo)致動(dòng)員的對(duì)象缺失，從而導(dǎo)致這一治理模式在當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊治理中變得難以持續(xù)。筆者在基層調(diào)研過程中，許多革命老區(qū)“空心化”村莊村主任或黨支部書記抱怨“現(xiàn)在最大的問題是找不到人”“無論好事還是壞事，沒人就是最大的事”。革命老區(qū)“空心化”村莊流出人口在基層治理中的缺失以及留守農(nóng)民在基層治理中的弱勢(shì)地位，導(dǎo)致這些村莊在基層治理中舉步維艱，難以完成既定的村莊治理任務(wù)。

（三）革命老區(qū)“空心化”村莊資源管理載體流失

作為治理現(xiàn)代化的重要組成部分，聯(lián)結(jié)治理主體和客體的載體手段正在成為決定基層治理成敗的關(guān)鍵力量，電子化和信息化技術(shù)正在成為基層社會(huì)治理的重要推手。由于傳統(tǒng)村莊社會(huì)的“熟人”社會(huì)特點(diǎn)，緣于宗族、親緣或鄰里關(guān)系的“信息”互動(dòng)，曾在基層治理過程中發(fā)揮過重要作用。城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口的大量外流以及革命老區(qū)“空心化”村莊的出現(xiàn)，改變了農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)治理中賴以憑借的宗族或親緣基礎(chǔ)。當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊精英群體從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的單向流動(dòng)趨勢(shì)，無疑將會(huì)對(duì)農(nóng)村電子化和信息化技術(shù)的推廣和應(yīng)用產(chǎn)生非常不利的影響，從而限制了現(xiàn)代治理載體的普及和應(yīng)用，農(nóng)村基層治理的轉(zhuǎn)型過程也因此變得步履維艱。革命老區(qū)“空心化”村莊治理過程中載體的流失，不僅加大了農(nóng)村基層治理的運(yùn)行成本并陷入了低效運(yùn)行困境，同時(shí)也制約了基層治理在新形勢(shì)下的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新過程。

革命老區(qū)“空心化”村莊治理中載體流失導(dǎo)致基層治理變得低效，根本無法承擔(dān)繁重的基層治理任務(wù)，許多基層治理單位被“懸置”或被動(dòng)淪為“維持會(huì)”，既無能力也無意愿進(jìn)行基層治理體制創(chuàng)新和改革。革命老區(qū)“空心化”村莊治理載體的缺失，在當(dāng)前政策執(zhí)行中的“最后一公里”現(xiàn)象中體現(xiàn)得尤為突出，是導(dǎo)致許多惠農(nóng)政策的“良法美意”難以真正深入基層的主要原因?！翱招幕贝迩f基層治理中載體的缺失導(dǎo)致政策信息流通不暢，也為基層組織渙散和“小官巨貪”等行為發(fā)生提供了滋生的土壤。近年來關(guān)于農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)能力喪失，治理手段粗暴單一，甚至部分地方宗族或家族勢(shì)力把持村莊、黑惡勢(shì)力和村匪村霸當(dāng)權(quán)橫行等現(xiàn)象的報(bào)道屢見報(bào)端即是典型例證。在村莊治理中出現(xiàn)的腐敗弊案和惡性暴力沖突事件，更是當(dāng)前部分“空心化”村莊治理中存在諸多亂象的反映。

三、革命老區(qū)“空心化”村莊居民流失之困

資源的調(diào)配管理曾經(jīng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國農(nóng)村基層治理的中心任務(wù)，改革開放以后雖然農(nóng)村基層組織不再直接參加對(duì)資源的調(diào)配和管理，但對(duì)財(cái)政資源的汲取和分配在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)仍然是農(nóng)村基層組織的主要任務(wù)。2002年以后我國先后推行農(nóng)村稅費(fèi)體制改革并正式廢除了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入到“以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新時(shí)代。在此背景下，農(nóng)村基層組織的中心任務(wù)由資源的調(diào)配和汲取轉(zhuǎn)移到利用支農(nóng)惠民政策為農(nóng)民提供服務(wù)階段。我國地方政府職能轉(zhuǎn)變改革也向農(nóng)村基層治理提出了新的要求，農(nóng)村基層治理主體也在此理念指導(dǎo)下進(jìn)行了全方位的探索和嘗試。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)的背景下，大量農(nóng)村人口的持續(xù)流出使得革命老區(qū)“空心化”村莊的治理轉(zhuǎn)型面臨前所未有的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為這突出的表現(xiàn)在主體懸置、客體虛化和載體閑置三個(gè)方面。

（一）革命老區(qū)“空心化”村莊居民服務(wù)主體懸置

政府改革的核心在于適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)由以往注重資源管理和調(diào)控的動(dòng)員型政府體制向服務(wù)型政府體制的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅取消之后，農(nóng)村居民和基層組織之間的聯(lián)系日愈松散，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入“原子化”發(fā)展階段。革命老區(qū)“空心化”村莊的治理主體組織因?yàn)榇罅哭r(nóng)村人口的流出而逐漸被農(nóng)村社會(huì)所“懸置”。普通居民既缺乏參與基層組織治理的動(dòng)力，也缺乏關(guān)心基層治理組織建設(shè)的意愿，甚至對(duì)基層治理組織的存續(xù)不抱有任何期望。由于在農(nóng)村基層治理活動(dòng)中既缺乏傳統(tǒng)治理方式中的有效動(dòng)員支持，又缺乏現(xiàn)代治理方式中基于民主和自治的有效組織支持，村莊基層組織的治理活動(dòng)常常淪為“獨(dú)角戲”。這導(dǎo)致當(dāng)前許多原本規(guī)劃良好的公共服務(wù)，在基層實(shí)施過程中因缺乏執(zhí)行對(duì)象的良好合作而最終不得不被放棄，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展也由此陷入停滯不前的困境。

革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理服務(wù)主體懸置問題，正成為影響基層治理績效和公共服務(wù)推動(dòng)的主要因素。筆者在部分革命老區(qū)“空心化”村莊調(diào)研過程中，許多基層組織干部調(diào)侃自己是“留守的孤家寡人”，許多上級(jí)規(guī)定應(yīng)該開展的工作根本無法實(shí)際開展，只能“虛假”應(yīng)付。許多革命老區(qū)“空心化”村莊基層干部并不是不清楚許多當(dāng)?shù)鼗鶎又卫碇械膯栴}所在，只是礙于現(xiàn)實(shí)條件的局限無法尋求到解決問題的良策而最終不得不選擇逃避。因此，在當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊情境下，如何強(qiáng)化基層治理組織建設(shè)，讓其真正在基層治理中發(fā)揮作用是一個(gè)亟待解決的難題。

（二）革命老區(qū)“空心化”村莊居民服務(wù)客體虛化

農(nóng)村地區(qū)基層治理組織公共服務(wù)的開展，本是服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用瘛⒃鲞M(jìn)農(nóng)民福利的重要舉措。由于革命老區(qū)“空心化”村莊居民的大量外流，農(nóng)村人口和資源也隨之從鄉(xiāng)村流入城市，這一原本針對(duì)農(nóng)村居民設(shè)計(jì)的政策也難以達(dá)到預(yù)期的實(shí)施效果。以“科教興農(nóng)”政策為例，當(dāng)前許多地方政府積極開展“科教支農(nóng)”服務(wù)，定期派遣農(nóng)業(yè)技術(shù)力量到農(nóng)村地區(qū)開展科教宣傳活動(dòng)，以提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活技能。這本是一件有利于農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)進(jìn)步和農(nóng)民增收的重要利民舉措。筆者在調(diào)研的過程中，許多“空心村”干部卻反饋這樣的培訓(xùn)在實(shí)施過程遭遇到“無人問津”的困境，原因在于許多中青年農(nóng)民認(rèn)為這些培訓(xùn)“沒啥用”，對(duì)其外出打工沒有任何幫助，還是外出打工“實(shí)際、現(xiàn)實(shí)”。留守的老人和兒童雖然部分積極參加科技培訓(xùn)，但他們大多是抱著“打發(fā)時(shí)間”的態(tài)度而來，其態(tài)度也非常消極，難以真正達(dá)到預(yù)期的培訓(xùn)目標(biāo)。筆者在調(diào)研過程中，有居民反映部分村莊甚至有為完成上級(jí)交辦的培訓(xùn)任務(wù)而不得不通過支付“工資”的方式花錢雇人來聽課應(yīng)付培訓(xùn)檢查的情況。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中革命老區(qū)“空心化”村莊人口的大量外流，使得基層治理組織在公共服務(wù)中服務(wù)對(duì)象缺失，從而使得許多應(yīng)該落實(shí)的政策在實(shí)施過程中難以得到真正的貫徹執(zhí)行，國家的許多惠農(nóng)措施也難以真正落到實(shí)處。革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理中主客體之間長期的距離疏遠(yuǎn)和信息傳遞的不對(duì)稱，增加了兩者之間的隔閡并形成矛盾，從而導(dǎo)致在治理主體與客體之間難以達(dá)成共識(shí)，公共服務(wù)的開展進(jìn)一步陷入困境。在革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理過程中如何彌合兩者之間的張力，通過增強(qiáng)溝通尋求辦法以解決目前所面臨的這一公共服務(wù)困境是一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

（三）革命老區(qū)“空心化”村莊居民服務(wù)載體閑置

為了深入推動(dòng)農(nóng)村基層治理建設(shè)，服務(wù)于農(nóng)村公共服務(wù)的需要，國家財(cái)政曾經(jīng)投入許多資源改善農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)硬件設(shè)施，電子化和信息化等載體工具也在部分農(nóng)村地區(qū)得到了普及。這些原本應(yīng)服務(wù)于基層治理的載體工具，在遭遇到革命老區(qū)“空心化”村莊現(xiàn)實(shí)時(shí)卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的公共服務(wù)功能，許多投資高昂的硬件設(shè)備因無人會(huì)使用而被逐漸廢棄。筆者在許多革命老區(qū)“空心化”村莊調(diào)研過程中，曾多次發(fā)現(xiàn)許多原本為居民健身而設(shè)置的公共體育設(shè)施銹跡斑斑，許多村公共圖書室灰塵滿布等。這固然有這些公共設(shè)施設(shè)置不夠便民合理的因素，以及居民的公共服務(wù)利用意識(shí)不強(qiáng)等原因，但也折射出當(dāng)前部分革命老區(qū)“空心化”村莊公共服務(wù)載體利用所遭遇的困境。

革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理中服務(wù)載體的閑置，不僅是對(duì)資源的浪費(fèi)，更是當(dāng)前基層組織公共服務(wù)職能不彰的體現(xiàn)。革命老區(qū)“空心化”村莊治理中主體與客體之間的疏離和信息不對(duì)稱是導(dǎo)致公共服務(wù)載體利用不佳的主要原因。因此，如何更好地協(xié)調(diào)革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理服務(wù)的主客體關(guān)系，從而切實(shí)發(fā)揮基層治理組織作用，增強(qiáng)其對(duì)居民的公共服務(wù)職能，達(dá)到充分利用既有的公共服務(wù)載體的目標(biāo)，是當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊治理中急需解決的另一個(gè)重要問題。

總之，城鎮(zhèn)化背景下革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理中因資源流失而出現(xiàn)了資源管理困境，體現(xiàn)為管理主體缺失、客體缺位和載體缺失問題，在基層治理轉(zhuǎn)型過程中同樣受制于所在村莊居民的大量外流而衍生出的公共服務(wù)主體懸置、客體虛化和載體閑置問題。如何看待革命老區(qū)“空心化”村莊的治理和其未來發(fā)展前景，不同的學(xué)者因其對(duì)這一現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)不同而提出了不同的解決方案。李昌平等認(rèn)為未來許多“空心化”村莊會(huì)自然消失[10]，賀雪峰等則認(rèn)為“空心化”村莊因小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在復(fù)興的可能[11]。筆者認(rèn)為在當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊治理過程立足于不同的類型進(jìn)行分類政策引導(dǎo)具有重要意義，也是決定未來我國革命老區(qū)“空心化”村莊治理成敗的關(guān)鍵性因素。

四、政策重塑：革命老區(qū)“空心化”村莊治理的邏輯轉(zhuǎn)換

田毅鵬和韓丹將農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象分為三種主要類型：一種是位于城市邊緣地帶的村莊因人口迅速城市化而形成的近郊“空心化”現(xiàn)象;二種是遠(yuǎn)離城市的偏僻農(nóng)村因人口大量流出而產(chǎn)生的遠(yuǎn)郊“空心化”現(xiàn)象;三種是在政府主導(dǎo)的村落搬遷過程中新舊村落之間未能有效銜接而形成的“空心化”現(xiàn)象[12]。這三種不同的“空心化”村莊類型因形成原因不同而在治理情境中存在差異，其中因短期搬遷銜接不暢形成的“空心化”村莊僅是一個(gè)暫時(shí)現(xiàn)象，城鎮(zhèn)近郊“空心化”村莊通常具有較為豐裕的治理資源供給，兩者在基層治理政策選擇中通常具有較大的活動(dòng)空間。遠(yuǎn)郊“空心化”村莊在基層治理政策選擇中，不僅受制于資源和人口流出的限制，而且受制于城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源分布失衡的約束，成為當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理中需要予以重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。筆者認(rèn)為革命老區(qū)“空心化”村莊治理主體、客體和載體建設(shè)，無疑是克服治理困境的必然政策邏輯。

（一）“合鄉(xiāng)并村”，加強(qiáng)革命老區(qū)“空心化”村莊治理主體建設(shè)

革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理主體被“懸置”處境的出現(xiàn)，既有源于人力和資源流失的根本原因，當(dāng)前社會(huì)治理體制改革過程中基層組織的應(yīng)對(duì)失當(dāng)，無疑也是導(dǎo)致此問題衍生的一個(gè)重要因素。在新形勢(shì)下適應(yīng)基層組織職能轉(zhuǎn)變的需要，加強(qiáng)村莊基層治理主體建設(shè)以提高其運(yùn)行能力，不僅是革命老區(qū)“空心化”村莊治理過程中面臨的挑戰(zhàn)，也是當(dāng)前諸多中國鄉(xiāng)村治理面臨的共同挑戰(zhàn)。隨著時(shí)代的變遷和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，基層治理的形式和內(nèi)容均應(yīng)隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，這也使得革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理面貌的滯后性體現(xiàn)得尤為突出。因此，通過基層治理主體建設(shè)，增強(qiáng)革命老區(qū)“空心化”村莊基層組織治理能力，成為改善當(dāng)前治理現(xiàn)狀的重要途徑。

當(dāng)前，湖南和四川等省市推行的“合鄉(xiāng)并村”政策，正是嘗試解決當(dāng)前“空心化”村莊治理難題的一項(xiàng)改革嘗試?！昂相l(xiāng)并村”政策可以實(shí)現(xiàn)對(duì)原本分散而有限的資源進(jìn)行集中利用，降低組織成本并提升組織效率，有利于克服“空心化”村莊治理中難以回避的資源和人口限制難題。“合鄉(xiāng)并村”不僅有利于減輕農(nóng)村基層組織數(shù)量，而且也為其能力的提升創(chuàng)造了有利條件，有利于實(shí)現(xiàn)基層組織的職能轉(zhuǎn)變和治理轉(zhuǎn)型，從而有助于“空心化”村莊更好地開展農(nóng)村居民公共服務(wù)。

（二）“城鄉(xiāng)互通”，加強(qiáng)革命老區(qū)“空心化”村莊治理客體建設(shè)

城鄉(xiāng)二元化體制不僅體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的城鄉(xiāng)二元分化，更體現(xiàn)為戶籍、教育和公共服務(wù)分配等方面的城鄉(xiāng)二元制度約束。改革開放以后，我國逐漸放開了農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工和定居的限制，但城鄉(xiāng)戶籍制度的約束仍然存在，許多進(jìn)城務(wù)工人員在教育和醫(yī)療等方面難以享有所在城市市民的同等權(quán)利。許多農(nóng)村居民在遭遇到醫(yī)療傷害或面臨養(yǎng)老壓力時(shí)仍然將農(nóng)村視為其最后的歸宿。這不僅將加重農(nóng)村基層組織的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，而且對(duì)于革命老區(qū)“空心化”村莊未來公共服務(wù)的發(fā)展提出了新的要求。

雖然當(dāng)前城鄉(xiāng)戶籍制度改革穩(wěn)步推進(jìn)并取得了重大成就，但城鄉(xiāng)二元分割的制度體制仍然未能從根本上改變?！耙怨I(yè)反哺農(nóng)業(yè)”雖然作為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的基本戰(zhàn)略思路得到了確立，但就如何實(shí)施這一戰(zhàn)略理念，學(xué)術(shù)界和政界均存在著較大的認(rèn)知分歧。陳錫文等認(rèn)為當(dāng)前中國農(nóng)村發(fā)展宜采取“保守”路線，反對(duì)“資本下鄉(xiāng)”發(fā)展“資本大農(nóng)業(yè)”[13]。周其仁等則主張通過“資本下鄉(xiāng)”發(fā)展促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，通過市場(chǎng)競爭提高我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的競爭力[14]。當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的實(shí)踐證明，如果不破除農(nóng)村發(fā)展的封閉性瓶頸，促進(jìn)城鎮(zhèn)資源或人口下鄉(xiāng)或回流農(nóng)村，則我國城鄉(xiāng)發(fā)展的差距勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步拉大，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的最終目標(biāo)也將難以實(shí)現(xiàn)。因此，在當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，不僅應(yīng)強(qiáng)調(diào)人口和資源的城鎮(zhèn)化，更應(yīng)關(guān)注城鎮(zhèn)人口和資源的鄉(xiāng)村化流動(dòng)。城鎮(zhèn)人口和資源的“鄉(xiāng)村化”，將充實(shí)革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理的客體對(duì)象，解決當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理中面臨的客體對(duì)象缺失難題。

（三）“科技興村”，加強(qiáng)革命老區(qū)“空心化”村莊治理載體建設(shè)

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起和應(yīng)用為基層治理提供了新的載體，也為提升基層信息傳遞的便捷性和可及性提供了技術(shù)支持。近年來，農(nóng)村各地投入了大量資源，用于改善本地的基層治理所需要的軟硬件設(shè)施和設(shè)備，這從各地競相興建的公共服務(wù)大廳或公共服務(wù)中心大樓可見一斑。雖然農(nóng)村基層治理中許多公共服務(wù)硬件設(shè)施得到了明顯改善，但基層治理能力卻因規(guī)劃和準(zhǔn)備不足而未能得到質(zhì)的提升。在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)許多革命老區(qū)“空心化”村莊的公共服務(wù)中心人去樓空，雜草眾生，廢棄已久，許多基層組織所配置的信息化和電子化辦公設(shè)備也是塵封已久，無人問津。這一情形折射出當(dāng)前部分革命老區(qū)“空心化”村莊治理的載體并不是簡單的“匱乏”問題，而是因缺乏規(guī)劃而導(dǎo)致的低效利用問題。因此，在當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理中“科技興村”，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)擴(kuò)展治理的領(lǐng)域并提升其效能應(yīng)當(dāng)是克服當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊治理難題的重要途徑。

總之，鑒于當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理中，不僅面臨因人口和資源大量外流而導(dǎo)致的資源管理治理方式式微的限制，同時(shí)也面臨公共服務(wù)轉(zhuǎn)型后居民大量外流所導(dǎo)致的基層公共服務(wù)主體、客體和載體缺失難題。這要求當(dāng)前革命老區(qū)“空心化”村莊治理完成從以往注重對(duì)資源的積極管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O管理，對(duì)居民的公共服務(wù)則從消極服務(wù)轉(zhuǎn)變到積極服務(wù)。因此，在當(dāng)前改善革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理面貌的過程中，“合鄉(xiāng)并村”以加強(qiáng)基層治理主體建設(shè)，“城鄉(xiāng)互通”以加強(qiáng)基層治理客體建設(shè)，“科技興村”以加強(qiáng)基層治理載體建設(shè)，均是當(dāng)前提升革命老區(qū)“空心化”村莊基層治理效能中的重要政策邏輯選擇。

五、小結(jié)

革命老區(qū)“空心化”村莊在城鎮(zhèn)化背景下，由于受到大量人力和物力外流的困擾，從而在基層治理中陷入了困境。這主要體現(xiàn)在原有管控型治理體制中治理主體漸趨缺失、治理客體缺位和治理載體流失，而隨著政府職能轉(zhuǎn)變改革而興起的公共服務(wù)轉(zhuǎn)型，又面臨主體懸置、客體虛化和載體閑置問題。筆者在梳理基層治理歷史邏輯變遷的基礎(chǔ)上，提出轉(zhuǎn)變基層治理服務(wù)職能，變消極服務(wù)為積極服務(wù)，是重塑基層治理的主要方向。因此，在當(dāng)前國家大力推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的背景下，“合鄉(xiāng)并村”以加強(qiáng)基層治理主體建設(shè)，“城鄉(xiāng)互通”以加強(qiáng)基層治理客體建設(shè)，“科技興村”以加強(qiáng)基層治理載體建設(shè)，是當(dāng)前提升革命老區(qū)“空心化”村莊治理效能的主要政策邏輯選擇。

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