紀(jì)曉嵐　王伯承

2020年以來，新冠肺炎肆虐全球，而疫情主要爆發(fā)于人口密度高的特大城市。以武漢為代表的中國(guó)特大城市率先成功遏制了疫情的蔓延，在進(jìn)入疫情防控常態(tài)化階段后，北京、深圳等城市也陸續(xù)偶發(fā)零星疫情，但總體上“可防可控”。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，聚焦打贏疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)，中國(guó)特大城市取得了疫情應(yīng)對(duì)的重大成就。同時(shí)，在快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程中，特大城市越來越多地面臨來自城市空間、社會(huì)秩序、生態(tài)環(huán)境、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等多領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)和壓力，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要性和緊迫性變得越來越突出。隨著“大應(yīng)急、大救援、大安全”觀念日益深入人心，時(shí)代呼喚并催生著全險(xiǎn)種覆蓋、全過程介入和全社會(huì)參與的“大應(yīng)急”治理體系的構(gòu)建。

一、特大城市“大應(yīng)急”治理體系的典型模式概述

（一）北京的“局辦合一”模式

北京市形成了具有首都特色的“局辦合一”的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)模式。2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，北京市順應(yīng)國(guó)家對(duì)應(yīng)急管理的改革，成立應(yīng)急管理局，共設(shè)置12個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，各自承擔(dān)不同職責(zé)。原來以市、區(qū)兩級(jí)應(yīng)急委及其下設(shè)專項(xiàng)應(yīng)急指揮部為主體的應(yīng)急管理體制和工作機(jī)制總體不變，保留市應(yīng)急辦并整體劃轉(zhuǎn)至新組建的應(yīng)急管理局，繼續(xù)以市政府總值班室、市應(yīng)急辦名義履行信息匯總、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急管理等職能，同時(shí)還承擔(dān)了防汛、森林防火、地震、生產(chǎn)安全、應(yīng)急救助在內(nèi)的五個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急指揮部辦公室的職能。并且設(shè)置差異化的區(qū)域應(yīng)急處置權(quán)限，根據(jù)地理位置、區(qū)域任務(wù)、應(yīng)急工作要求的不同，賦予不同區(qū)域應(yīng)急處置權(quán)限，提升突發(fā)事件的預(yù)防和處置效能。

（二）深圳的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”+“專項(xiàng)行動(dòng)”先行示范模式

深圳市較早提出了要打造具有總體性內(nèi)涵的城市應(yīng)急體系，一方面，通過設(shè)置專門性應(yīng)急管理指揮機(jī)構(gòu)達(dá)到整合不同部門應(yīng)急職能的效果;另一方面，又在海上應(yīng)急、城市臺(tái)風(fēng)洪澇、地震海嘯等專項(xiàng)事故災(zāi)害中完善專業(yè)化救援力量和預(yù)案機(jī)制?！按髴?yīng)急”理念提出旨在實(shí)現(xiàn)全災(zāi)種的系統(tǒng)應(yīng)對(duì)和緊急處置。置身于牽涉全局的重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的境遇下，深圳市通過正確處理應(yīng)急管理“統(tǒng)”的辦法，城市應(yīng)急采取非常規(guī)化和跨體制原則的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”將各個(gè)部門的資源和行動(dòng)統(tǒng)一在同一個(gè)應(yīng)急目標(biāo)原則下，實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事的社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，將“統(tǒng)籌邏輯”落實(shí)在特大城市應(yīng)急的方方面面。同時(shí)深圳市作為特大型城市的應(yīng)急管理除了面對(duì)“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)”，還通過對(duì)“常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)”的精準(zhǔn)判定和識(shí)別能力將突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)力爭(zhēng)消滅于無形?！熬逓?zāi)風(fēng)險(xiǎn)”意味著需要整合特定區(qū)域內(nèi)全體社會(huì)成員的行為規(guī)范，在這種情形下采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”;相應(yīng)地，“常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)”采用“專項(xiàng)行動(dòng)”就可以及時(shí)消弭風(fēng)險(xiǎn)或是防止風(fēng)險(xiǎn)的蔓延與擴(kuò)大。

（三）重慶的“城鄉(xiāng)融合一社會(huì)動(dòng)員”模式

重慶市區(qū)位情況極為特殊，該區(qū)域集大城市、大山區(qū)、大庫(kù)區(qū)、大農(nóng)村、老工業(yè)區(qū)于一體，防范化解安全風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)重，于是提出通過社會(huì)動(dòng)員和要素整合來達(dá)成對(duì)城市災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。通過媒介深度嵌入城市應(yīng)急管理，激活新媒介社會(huì)動(dòng)員對(duì)城市應(yīng)急管理的積極功能。改變過往“命令式”動(dòng)員的行動(dòng)慣性，將社會(huì)動(dòng)員的理念認(rèn)同轉(zhuǎn)化為科學(xué)參與、協(xié)同行動(dòng)。拓展新媒介參與應(yīng)急管理的領(lǐng)域，不斷提升新媒介在災(zāi)后心理介入、關(guān)注弱勢(shì)群體、社會(huì)救援等領(lǐng)域的功能。

（四）青島的“應(yīng)急人才隊(duì)伍培育+企業(yè)合作”模式

應(yīng)急治理體系構(gòu)建時(shí)間早、應(yīng)急治理隊(duì)伍專業(yè)人才多，是青島市“大應(yīng)急”治理模式的兩個(gè)主要優(yōu)勢(shì)。構(gòu)建時(shí)間早，主要體現(xiàn)在多個(gè)全國(guó)“首次”方面。青島在全國(guó)范圍內(nèi)率先構(gòu)建城市風(fēng)險(xiǎn)一張圖，啟動(dòng)綜合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在青少年應(yīng)急科普教育中，打造國(guó)內(nèi)第一部應(yīng)急題材兒童舞臺(tái)劇。在全國(guó)同類城市中首個(gè)舉辦了家庭安全應(yīng)急產(chǎn)品展覽會(huì)，也打造了國(guó)內(nèi)首個(gè)“公共安全+”領(lǐng)域的智慧城市創(chuàng)新公共服務(wù)平臺(tái)。在專業(yè)人才方面，青島市除了強(qiáng)化專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)，還通過定期培訓(xùn)等方式加強(qiáng)社區(qū)“大應(yīng)急”專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)，聯(lián)合高校開展安全與應(yīng)急管理專業(yè)人才的教育。同時(shí)，實(shí)施社會(huì)培訓(xùn)萬(wàn)人計(jì)劃，依托應(yīng)急管理學(xué)院組織開展應(yīng)急指揮人員、專業(yè)救援人員、企業(yè)員工等群體培訓(xùn)。

（五）上海浦東的“城運(yùn)中心+”模式

上海市浦東新區(qū)依托區(qū)城運(yùn)中心綜合管理平臺(tái)，構(gòu)建每班“1+3+X”聯(lián)合值班力量配備模式，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合值守，力量統(tǒng)籌整合，工作協(xié)同配合、信息互聯(lián)互通。區(qū)應(yīng)急辦、安監(jiān)局、“120”急救調(diào)度中心、防汛指揮中心、城管執(zhí)法局信訪分隊(duì)等單位在區(qū)城運(yùn)中心集中辦公，區(qū)公安分局、城管執(zhí)法局、市場(chǎng)監(jiān)管局、建交委、環(huán)保市容局、衛(wèi)計(jì)委、規(guī)土局、教育局等部門派駐人員到區(qū)城運(yùn)中心辦公。這種模式試圖將城市運(yùn)行體系與應(yīng)急治理體系相整合，建立起了平戰(zhàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、緊密結(jié)合、迅速轉(zhuǎn)換、融合發(fā)展的應(yīng)急管理體系。

二、特大城市“大應(yīng)急”治理體系建設(shè)的有效路徑

（一）合理協(xié)調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”與“專項(xiàng)行動(dòng)”之間的關(guān)系

特大城市應(yīng)急面臨重大災(zāi)害境遇下，應(yīng)采取非常規(guī)化和超體制原則的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、總體指揮機(jī)制，將各個(gè)部門的資源和行動(dòng)統(tǒng)一在同一個(gè)應(yīng)急目標(biāo)原則中;常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)則只需要?jiǎng)佑锰囟ㄙY源力量對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有預(yù)期和可規(guī)范的應(yīng)急管理。所以，必須正確處理應(yīng)急管理“統(tǒng)”與“分”的辯證關(guān)系，合理協(xié)調(diào)城市應(yīng)急管理中“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”與“專項(xiàng)行動(dòng)”之間的關(guān)系，在總指揮中心下相應(yīng)地完善和設(shè)立多個(gè)高度專業(yè)化的應(yīng)急救援分指揮中心，如防汛防臺(tái)應(yīng)急指揮中心、氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮中心、?；窇?yīng)急指揮中心、公共衛(wèi)生安全應(yīng)急指揮中心、社會(huì)安全事件應(yīng)急指揮中心，等等。當(dāng)發(fā)生某類重大突發(fā)事件時(shí)，在市應(yīng)急總指揮中心統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，以相應(yīng)的應(yīng)急分指揮中心為主并啟動(dòng)預(yù)案，其他相關(guān)的應(yīng)急分指揮中心輔助和配合，共同開展重大災(zāi)害事故等中突發(fā)事件應(yīng)急處置和應(yīng)急救援等工作。各應(yīng)急救援分指揮中心統(tǒng)一受市應(yīng)急總指揮中心的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。

（二）應(yīng)急執(zhí)行層面應(yīng)落實(shí)應(yīng)急處置的工作明確化、責(zé)任具體化

“大應(yīng)急”的領(lǐng)導(dǎo)力需要變?yōu)閳?zhí)行力，就離不開應(yīng)急處理處置的責(zé)任具體化，這樣才能將工作落到實(shí)處。在這方面，北京市的突發(fā)事件時(shí)序性應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制值得借鑒。它以突發(fā)事件處置過程為主線，進(jìn)一步明確了各部門響應(yīng)時(shí)序和響應(yīng)等級(jí)提升過程。屬地政府負(fù)責(zé)第一時(shí)間組織到場(chǎng)單位開展先期處置。按照北京市主要領(lǐng)導(dǎo)提出的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”要求，對(duì)公安、交管、衛(wèi)生、消防、應(yīng)急、宣傳等部門提出了“六必到”的要求，有關(guān)部門必須第一時(shí)間參與現(xiàn)場(chǎng)處置。整個(gè)突發(fā)事件處置流程中，依次實(shí)施組建區(qū)級(jí)現(xiàn)場(chǎng)指揮部、開展市級(jí)態(tài)勢(shì)研判與力量調(diào)動(dòng)、啟動(dòng)市級(jí)部門響應(yīng)、組建市級(jí)現(xiàn)場(chǎng)指揮部等行動(dòng)。此外，特大城市基層應(yīng)急管理應(yīng)打造以“社區(qū)為軸”的城市突發(fā)事件應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步確保整個(gè)城市社區(qū)基層所應(yīng)該具備的應(yīng)急管理功能。

（三）構(gòu)建更為有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案體系

不論是“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)”，還是“常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)”，均應(yīng)塑造以“預(yù)防為主、防控結(jié)合”的機(jī)制架構(gòu)，才能最大程度地控制風(fēng)險(xiǎn)的量級(jí)。應(yīng)將應(yīng)急管理理念融入到教育、預(yù)警、科研、監(jiān)測(cè)、媒體、社區(qū)等城市生活的各個(gè)相關(guān)領(lǐng)域，從而最終構(gòu)建起系統(tǒng)而又完善的應(yīng)急機(jī)制。對(duì)城市進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以此為基礎(chǔ)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更全面的預(yù)測(cè)、預(yù)防和應(yīng)對(duì)。譬如，青島市正推進(jìn)市級(jí)突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布中心建設(shè)，建立監(jiān)測(cè)預(yù)警和災(zāi)情報(bào)告發(fā)布制度，繪制突發(fā)事件一覽圖。2019年，青島市累計(jì)發(fā)布?xì)庀?、海洋、交通和高火險(xiǎn)天氣預(yù)報(bào)預(yù)警信息30余萬(wàn)條。此外，應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急響應(yīng)的指導(dǎo)方針，應(yīng)根據(jù)應(yīng)急演練和應(yīng)急救援中暴露的缺陷，以及應(yīng)急指揮的變化情況進(jìn)行定期修改。不斷完善應(yīng)急預(yù)案體系，才能更好地發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急處置中的作用。

（四）建立一支專常兼?zhèn)?、平?zhàn)結(jié)合的應(yīng)急隊(duì)伍

通過應(yīng)急事件中自組織能力的專業(yè)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)處置社會(huì)化，最小限度地減少災(zāi)害事故損失。深圳市在提升應(yīng)急管理社會(huì)化方面，主要圍繞著“主體吸納、知識(shí)凝聚、宣傳演練、群防群治”四個(gè)工作重心展開。主體吸納立足于激活社會(huì)不同主體參與服務(wù)城市應(yīng)急管理的潛能和空間。一是構(gòu)建以綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍（消防）為核心，以應(yīng)急志愿者隊(duì)伍為補(bǔ)充的應(yīng)急隊(duì)伍體系。二是加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升應(yīng)急救援效率。三是重視基層應(yīng)急救援技術(shù)隊(duì)伍的建設(shè)，完善全社會(huì)參與，提升群防群治能力。四是與高校合作，強(qiáng)化應(yīng)急專業(yè)人才培養(yǎng)與隊(duì)伍建設(shè)。青島市在開展安全與應(yīng)急管理專業(yè)人才教育方面，加強(qiáng)應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)，聯(lián)合本地的中國(guó)石油大學(xué)和山東科技大學(xué)建成青島市應(yīng)急管理學(xué)院和安全科學(xué)研究院。該研究院是山東省第一所本碩博人才培養(yǎng)和安全實(shí)訓(xùn)“一體化”的安全與應(yīng)急管理學(xué)院。

（五）開展政企間應(yīng)急管理科技合作，將企業(yè)納入城市應(yīng)急治理體系

政府與企業(yè)開展應(yīng)急管理科技合作與應(yīng)用，合作創(chuàng)建智慧型的公共安全城市。譬如，青島市與企業(yè)合作構(gòu)建“公共安全+智慧城市創(chuàng)新空間”，推進(jìn)應(yīng)急管理科技創(chuàng)新。2016年，由海信網(wǎng)絡(luò)科技公司與青島市政府應(yīng)急辦、青島市應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟根據(jù)各自優(yōu)勢(shì)共同創(chuàng)建“公共安全+智慧城市創(chuàng)新空間”項(xiàng)目，打造了國(guó)內(nèi)首個(gè)“公共安全+”領(lǐng)域的智慧城市創(chuàng)新公共服務(wù)平臺(tái)。2020年4月，青島市應(yīng)急管理局與華為技術(shù)有限公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，全面開展應(yīng)急管理科技和信息化戰(zhàn)略合作，實(shí)施智慧應(yīng)急工程建設(shè)。

（六）加強(qiáng)居民的自救和互救能力，加快推進(jìn)全民應(yīng)急教育普及

開展中小學(xué)生應(yīng)急科普教育，建立家庭應(yīng)急安全演練實(shí)訓(xùn)基地，舉辦相關(guān)展覽會(huì)等應(yīng)急知識(shí)宣傳。為了加強(qiáng)居民的自救和互救能力，2017年青島市應(yīng)急管理局編制了《青島市民應(yīng)急安全要點(diǎn)指南》，內(nèi)容涵蓋4大類37項(xiàng)市民日常生活應(yīng)急知識(shí)點(diǎn)。制訂了社會(huì)應(yīng)急安全萬(wàn)人培訓(xùn)計(jì)劃、基層單位綜合減災(zāi)能力提升計(jì)劃和市民家庭應(yīng)急能力提升計(jì)劃。2015年7月3日建成4處大型應(yīng)急安全體驗(yàn)館，累計(jì)培訓(xùn)市民近35萬(wàn)人，共建成國(guó)家、省、市綜合減災(zāi)示范社區(qū)293個(gè)、地震安全示范社區(qū)53個(gè)。截至2019年，青島是現(xiàn)有應(yīng)急救援力量302支21000余人，其中主力志愿者救援隊(duì)伍12支1800余人。

三、特大城市“大應(yīng)急”面臨的挑戰(zhàn)及其展望

一是在體制機(jī)制設(shè)計(jì)上，當(dāng)前政府職能部門的應(yīng)急管理局主要是圍繞“小應(yīng)急”思路進(jìn)行應(yīng)急體系建設(shè)和部門職能定位，存在與“大應(yīng)急”定位不匹配的問題。突出表現(xiàn)為應(yīng)急災(zāi)種和相應(yīng)職能的不匹配，各級(jí)應(yīng)急管理局面對(duì)的是“大應(yīng)急”局面，應(yīng)急災(zāi)種包括了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全在內(nèi)的四類突發(fā)事件。但在應(yīng)急體系的設(shè)計(jì)上，應(yīng)急管理局的職責(zé)僅包括自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩類，這就出現(xiàn)了權(quán)責(zé)和定位不匹配的局面。

二是應(yīng)急治理的具體職能部門存在著內(nèi)部關(guān)系未理順，信息系統(tǒng)融合程度不理想的狀態(tài)?！按髴?yīng)急”治理體系涉及政府部門之間或機(jī)關(guān)層級(jí)關(guān)系下，存在信息阻隔、溝通不暢、信息系統(tǒng)及其數(shù)據(jù)庫(kù)不能即時(shí)共享的現(xiàn)象，影響應(yīng)急治理的處置效果，不符合“大應(yīng)急”的現(xiàn)實(shí)需要。

三是應(yīng)急治理強(qiáng)調(diào)多元力量協(xié)同共治，社會(huì)、市場(chǎng)力量是除行政力量之外應(yīng)急治理的重要力量。而目前在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過程中，基層存在過多倚重行政力量，基層面臨層層加碼的應(yīng)急任務(wù)和需要不斷熟悉新技術(shù)手段的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，存在基層負(fù)擔(dān)過重等風(fēng)險(xiǎn)隱憂。需要特別指出的是，正是因?yàn)閿?shù)據(jù)信息系統(tǒng)的建設(shè)與使用的制約，導(dǎo)致社會(huì)、市場(chǎng)、志愿者力量在應(yīng)急治理中缺乏一定的發(fā)揮空間和參與渠道。如企業(yè)、社區(qū)等自愿力量不能依托向民眾開放的大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，難以自主開展應(yīng)急治理工作，只能“被動(dòng)地”配合政府工作或協(xié)助處理突發(fā)事件。

總之，“大應(yīng)急”治理體系建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要持續(xù)改進(jìn)與完善。因此，對(duì)應(yīng)急治理體系的科學(xué)建構(gòu)，需要隨時(shí)代變化，充分吸收國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)行準(zhǔn)確、全面、深入的危險(xiǎn)辨識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)防控，以求最大程度地滿足風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的實(shí)戰(zhàn)要求和現(xiàn)實(shí)可操作性。

（責(zé)任編輯：陳希文）