牛新春
伊核協(xié)議(正式名稱為“聯(lián)合全面行動計劃”)是2015年7月14日伊朗與中國、法國、俄羅斯、英國、美國、德國共同簽署的國際協(xié)議。根據(jù)協(xié)議,伊朗承諾限制其核計劃,國際社會解除對伊制裁。2018年5月8日,時任美國總統(tǒng)特朗普宣布美國單方面退出伊核協(xié)議,實施“極限施壓”政策,全面制裁伊朗。拜登政府上臺后,于2021年4月6日在維也納啟動重返伊核協(xié)議的談判,通過歐盟作為中間人,迄今同伊朗已進(jìn)行過六輪間接談判。談判氣氛一度相當(dāng)樂觀,伊方代表數(shù)次表示成功“指日可待”。然而,6月20日第六輪談判結(jié)束以來,談判似乎陷入僵局,目前尚看不到恢復(fù)談判的跡象。
理論上,重返伊核協(xié)議非常簡單,美國解除2018年以來新增加的所有制裁,伊朗逆轉(zhuǎn)2018年以來突破核協(xié)議的所有核能力。然而現(xiàn)實中,問題非常復(fù)雜,這兩點都做不到。美國2018年以來新增加對伊制裁1500余項,理由包括侵犯人權(quán)、支持恐怖主義、違反核協(xié)議等,現(xiàn)在美國只同意取消同核活動相關(guān)的制裁。美方認(rèn)為這是美國政策的一條紅線,取消全部制裁對拜登而言無異于政治自殺。但對伊朗而言,其訴求是解除全部制裁,其談判立場、積極性完全取決于解除制裁問題。但美國的各項制裁措施之間盤根錯節(jié),只要還保留一部分制裁,取消制裁的效果就會大打折扣。2015年伊核協(xié)議達(dá)成后,雖然美國取消了對伊朗的絕大部分制裁措施,但是國際資金依然不敢進(jìn)入伊朗,伊朗實際上只獲得重新出口石油的好處,并沒有吸引到國際投資。
毫無疑問,伊朗經(jīng)濟因制裁而受到沉重打擊,但是并沒有崩潰,未來一段時期仍能撐下去。制裁前后的主要差別是石油出口,經(jīng)過兩年的實踐,伊朗已經(jīng)建立了規(guī)避制裁的運輸、交易和結(jié)算體系。根據(jù)國際能源署的數(shù)據(jù),2021年3月伊朗石油產(chǎn)量回升到每天230萬桶,出口約在每天70萬~100萬桶之間,達(dá)到2019年5月美國制裁以來的最大量。如果這種狀況能持續(xù)下去,伊朗參加談判的壓力就不大。
伊朗明確表示,導(dǎo)彈問題、地區(qū)政策不可談判,這是伊朗的紅線,這也讓美國重返伊核協(xié)議的積極性不高。
2015年伊核協(xié)議之所以能達(dá)成,就是奧巴馬政府同意核問題與導(dǎo)彈問題、地區(qū)政策脫鉤。2018年特朗普退出伊核協(xié)議,主要原因也是該協(xié)議未解決伊朗的導(dǎo)彈問題和地區(qū)政策。目前,拜登雖然沒有明確把伊核協(xié)議與導(dǎo)彈問題、地區(qū)政策掛鉤,但是要求伊朗承諾達(dá)成協(xié)議之后立即啟動導(dǎo)彈問題談判,實質(zhì)上還是要掛鉤。伊朗新總統(tǒng)萊西已經(jīng)明確表態(tài),導(dǎo)彈問題、地區(qū)政策不能碰。伊朗最高精神領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊說,美國要求伊朗在導(dǎo)彈問題、地區(qū)政策上做出承諾,這是談判停滯的根本原因。
伊朗方面,革命衛(wèi)隊同外交部在核問題上一直有分歧,外長扎里夫離任前在議會公開說,如果沒有國內(nèi)強硬派的破壞,伊核協(xié)議早就達(dá)成了。美國方面,重返伊核協(xié)議的國內(nèi)政治支持度并不高。美國國內(nèi)反對重返伊核協(xié)議的人不少,其中不乏重量級民主黨議員,如參院外交關(guān)系委員會主席、眾院外交事務(wù)委員會主席、眾院民主黨黨團主席等。今年3月1日,170名兩黨眾議員寫信,反對美國重返伊核協(xié)議,要求重新談判該協(xié)議條款;3月25日,43名兩黨參議員寫信,提出同樣要求。目前兩黨在參眾兩院的政治斗爭異常激烈,民主黨在參院只有一席優(yōu)勢,在眾院也只有六席優(yōu)勢,是1930年以來最弱的多數(shù)黨,在這種背景下拜登不敢對任何一票等閑視之。
短期看,在談判問題上伊朗不急美國急,談判停滯期間伊朗可以放手發(fā)展核能力,還能繼續(xù)出口石油;長期看,伊朗最終不敢造出核武器,而且只要美國下了決心,仍然可以收緊對伊朗的制裁,因此伊朗的優(yōu)勢具有明顯的局限性。