〔摘要〕為進(jìn)一步推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，作為國家治理運(yùn)行保障與政府自身建設(shè)重要主體的機(jī)關(guān)事務(wù)管理逐漸凸顯出來，成為保障和彰顯國家治理能力的重要領(lǐng)域。但是，當(dāng)前的機(jī)關(guān)事務(wù)管理存在認(rèn)識不清、實(shí)踐混亂、理論支撐欠缺等一系列問題，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事務(wù)管理并沒有發(fā)揮其更好地保障國家治理運(yùn)行的作用，甚至給國家治理運(yùn)行造成了一定的障礙，因此迫切需要改革。可通過機(jī)關(guān)事務(wù)治理角色的定位轉(zhuǎn)型、治理機(jī)制下的職能強(qiáng)化、主體明確的網(wǎng)絡(luò)治理、組織運(yùn)行下的流程再造等路徑，從體制機(jī)制上探索創(chuàng)新機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理模式。

〔關(guān)鍵詞〕機(jī)關(guān)事務(wù)，集中統(tǒng)一管理，傳統(tǒng)分散化管理，網(wǎng)絡(luò)治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）05-0083-07

〔收稿日期〕2021-07-06

〔作者簡介〕孫維維（1989-），女，黑龍江大慶人，中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院、國家機(jī)關(guān)運(yùn)行保障研究中心助理研究員、哲學(xué)博士，主要研究方向為行政管理與機(jī)關(guān)事務(wù)管理。

機(jī)關(guān)事務(wù)管理作為國家治理體系的重要組成部分，其體制機(jī)制的改革與優(yōu)化關(guān)系著國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。為進(jìn)一步完善國家治理體系、提高國家治理能力，作為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理主體的機(jī)關(guān)事務(wù)管理，應(yīng)該置身于國家治理的大框架下謀求體制機(jī)制的創(chuàng)新與改革，以期更好地保障國家機(jī)關(guān)的運(yùn)行與建設(shè)。目前，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的一些舉措得到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視和肯定，奠定了進(jìn)一步深化機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的信心和決心。2019年7月7日，習(xí)近平在新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會議上指出：“這次機(jī)構(gòu)改革，對機(jī)關(guān)后勤服務(wù)保障方式作了一些探索創(chuàng)新，對于新組建的退役軍人事務(wù)部、國家醫(yī)療保障局、國家國際發(fā)展合作署等部門，沒有設(shè)立單獨(dú)的后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)，而是由國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局按照統(tǒng)一項目、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)歸口、資源共享的原則，統(tǒng)一提供后勤服務(wù)，包括辦公用房維護(hù)、物業(yè)管理、公務(wù)用車服務(wù)、辦公設(shè)備配備等4大類16個事項，既精簡了機(jī)構(gòu)人員、節(jié)約了行政資源，又規(guī)范了服務(wù)類型、提高了工作效能?！?〔1〕 這說明，傳統(tǒng)分散化管理體制已經(jīng)不再適應(yīng)于現(xiàn)代國家治理運(yùn)行方式，不能發(fā)揮有效保障國家治理運(yùn)行的任務(wù)，無法彰顯治理效能，并且其體現(xiàn)出的“碎片化”管理現(xiàn)狀有悖于國家治理現(xiàn)代化要求，弱化了機(jī)關(guān)事務(wù)管理處理綜合性事務(wù)的能力。因此，基于國家治理現(xiàn)代化的視角，改革機(jī)關(guān)事務(wù)分散化管理模式，形成集中統(tǒng)一管理體制，將成為進(jìn)一步提高國家治理效能的新支點(diǎn)。在目前的改革實(shí)踐中，省級進(jìn)展較快，中央與市縣級仍需進(jìn)一步推動，因此，有必要就此問題加以探討，以推進(jìn)這一改革的進(jìn)程。

一、機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理的要義

（一）機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理內(nèi)涵界定：宏觀與微觀的“二元”視角

關(guān)于機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理內(nèi)涵的解釋，具有宏觀和微觀兩個層面的“二元”視角。從宏觀層面來看，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理是一種管理體制的變革，是制度演進(jìn)過程中制度創(chuàng)新與制度優(yōu)勢的體現(xiàn);從微觀層面來看，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理需要將集中和統(tǒng)一分開理解，集中是指人、財、物等管理要素在地理空間上的集中，以及管理權(quán)力的集中，統(tǒng)一是指職能統(tǒng)一、政策統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等，一定程度上可以說集中是統(tǒng)一的前提。

宏觀視角——體制的變革與制度的優(yōu)化。機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理是一種宏觀視角的體制變革，體制變革是具有根本性的改革，“治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在體制創(chuàng)新” 〔2〕。所謂機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制是指同屬于機(jī)關(guān)事務(wù)管理的各部門同級之間以及上下級之間權(quán)責(zé)配置關(guān)系，具體呈現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制關(guān)系、職能結(jié)構(gòu)配置等方面。同時，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理是制度演進(jìn)過程中的制度創(chuàng)新與制度優(yōu)勢的體現(xiàn)。隨著社會的發(fā)展和國家治理的不斷完善，制度處于不斷自我完善的演進(jìn)過程中，以適應(yīng)國家治理發(fā)展的需要，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的制度體系同樣在不斷地改革、創(chuàng)新和優(yōu)化?！半S著我國在整體層面上持續(xù)優(yōu)化行政體制，作為公共機(jī)關(guān)重要組成部分的機(jī)關(guān)事務(wù)，不可避免地成為撬動提升治理效能的新支點(diǎn)” 〔3〕，進(jìn)而在現(xiàn)階段形成機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理的制度化形態(tài)和制度環(huán)境。

微觀視角——具體化的集中與統(tǒng)一。集中與統(tǒng)一并不是同一的概念，不能混為一談。機(jī)關(guān)事務(wù)管理中的“集中”，主要是人、財、物等管理要素在地理空間內(nèi)的集中，以及管理權(quán)力的集中，即通過集中辦公、線上遠(yuǎn)程辦公等方式實(shí)現(xiàn)管理要素的集中，進(jìn)而為統(tǒng)一管理創(chuàng)造前提條件。機(jī)關(guān)事務(wù)管理中的“統(tǒng)一”，包括政策的統(tǒng)一，全國上下形成政策系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)政策的連貫性與協(xié)調(diào)性;機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)名稱和機(jī)構(gòu)性質(zhì)一致，形成明確的機(jī)構(gòu)體系;職能的統(tǒng)一，同級機(jī)構(gòu)職能明確，職能內(nèi)容一致;標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，各層級機(jī)關(guān)事務(wù)部門根據(jù)自身的實(shí)際情況保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，“堅決做到同一事權(quán)、同一尺度、同一標(biāo)定” 〔4〕。因此，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理是指同一級機(jī)關(guān)事務(wù)管理權(quán)集中到一個專門的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門（如機(jī)關(guān)事務(wù)管理局），統(tǒng)一政策、職能、機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)，原則上各單位不再設(shè)置后勤部門，縱向的上下級之間，以條塊結(jié)合建立指導(dǎo)關(guān)系，分類分級管理，統(tǒng)一政策、職能、機(jī)構(gòu)，并針對不同地方的實(shí)際情況，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

綜合來看，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理代表國家而不是某個政府部門行使權(quán)力，是國家治理體系的一部分，并在國家治理中扮演重要角色。機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理不只是保障手段和保障形式的優(yōu)化方式，更是在國家治理現(xiàn)代化的要求下實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理角色轉(zhuǎn)型的重要方式。

（二）機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理政策要求：政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革

機(jī)關(guān)事務(wù)管理作為國家治理體系的組成部分，同樣是國家行政管理體制的一部分，幾十年的改革歷程印證了其極力適應(yīng)國家治理大框架發(fā)展要求的努力，“機(jī)關(guān)事務(wù)不再僅僅是一種內(nèi)部行政實(shí)踐，更是一種特定領(lǐng)域內(nèi)的制度建構(gòu)” 〔3〕。

政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府以適應(yīng)國家和社會發(fā)展要求的重要舉措。政府職能轉(zhuǎn)變要著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題，減少行政層次，降低行政成本，統(tǒng)籌黨委、政府、人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制。自黨的十七大報告提出政府職能轉(zhuǎn)變后，得到不斷推進(jìn)與深化，在服務(wù)型政府建設(shè)方面取得了良好的成效，政府在許多領(lǐng)域不再承擔(dān)強(qiáng)制的管制職能，而是公共服務(wù)的提供者。在這一過程中，精簡機(jī)構(gòu)、提高效能、降低經(jīng)費(fèi)，促使各機(jī)構(gòu)不斷作出一些調(diào)整，而機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理改革正是順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變要求，統(tǒng)籌“四大班子”的機(jī)關(guān)事務(wù)工作，既精簡了機(jī)構(gòu)、控制了人員編制，又很好地保障了服務(wù)型政府職能的履行。

黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》），拉開了我國歷史上第八次政府機(jī)構(gòu)改革的序幕?！稕Q定》提出“堅持優(yōu)化協(xié)同高效”，“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”的指導(dǎo)原則。機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理改革遵照《決定》要求，踐行優(yōu)化協(xié)同高效原則，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，權(quán)責(zé)一致;協(xié)同中央與地方部門關(guān)系，形成行業(yè)管理體系;履職到位，流程暢通，運(yùn)行高效。踐行“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌”的原則，中央國家機(jī)關(guān)新組建機(jī)構(gòu)的后勤管理工作實(shí)行集中統(tǒng)一管理，統(tǒng)一到國管局進(jìn)行統(tǒng)籌。踐行“一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”的原則，使職能相近部門明確職權(quán)劃分，關(guān)于機(jī)關(guān)事務(wù)的工作由機(jī)關(guān)事務(wù)部門集中統(tǒng)一管理，避免與財政部門、自然資源部門、發(fā)改委等職能交叉。

在國務(wù)院發(fā)布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》中，下述要求為總則之一：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)本級政府機(jī)關(guān)事務(wù)的統(tǒng)一管理，建立健全管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌配置資源。政府各部門應(yīng)當(dāng)對本部門的機(jī)關(guān)事務(wù)實(shí)行集中管理，執(zhí)行機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)?！薄稐l例》中雖然沒有直接使用集中統(tǒng)一管理的概念，但是明確表達(dá)了集中統(tǒng)一管理的思想，在機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動中，能夠滿足集中統(tǒng)一管理條件的事項，原則上應(yīng)該實(shí)行集中統(tǒng)一管理，尤其是機(jī)關(guān)用地、辦公用房、公務(wù)用車以及后勤服務(wù)等通用事項。近年來黨中央出臺的“八項規(guī)定”“三公經(jīng)費(fèi)”“機(jī)構(gòu)節(jié)能”等政策都涉及機(jī)關(guān)事務(wù)管理的職能，這些規(guī)范黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行行為的政策出臺，說明機(jī)關(guān)事務(wù)管理所應(yīng)具備的行政職能正在彰顯，辦公用房、公務(wù)用車以及機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等不再是各部門依靠黨風(fēng)廉政建設(shè)的方式進(jìn)行內(nèi)部管理的問題，而應(yīng)該由一個具有行政職能的行政機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行管理。

因此，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理的提出順應(yīng)時代發(fā)展和國家發(fā)展要求，是機(jī)關(guān)事務(wù)管理對國家頂層設(shè)計的政策文件原則的積極回應(yīng)，是國家治理大框架下現(xiàn)代機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的創(chuàng)新。

（三）機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理聚焦的重點(diǎn)問題：利益分化與整合

目前來看，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理體制改革需要解決的重點(diǎn)問題在于各黨政機(jī)關(guān)之間由于長時期的各自分散管理所產(chǎn)生的利益分化格局，以及在此基礎(chǔ)上的利益整合，這既是改革的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，需要通過國家治理現(xiàn)代化對黨政機(jī)關(guān)提出的具體建設(shè)要求，以及我國行管管理體制所具有的慣性特點(diǎn)，充分發(fā)揮機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理制度優(yōu)勢。這些重點(diǎn)問題具體體現(xiàn)為以下四個方面：

第一，職能的交叉重疊形成來自職能相近部門的改革阻力。機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門與財政、發(fā)改委、自然資源等部門之間往往存在職能交叉、權(quán)責(zé)不清的問題，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理，首先要面對的問題是厘清與這些部門之間的職能權(quán)限和責(zé)任清單，例如機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的管理問題，要與財政部門協(xié)商并達(dá)成共識，哪些具體經(jīng)費(fèi)事項由機(jī)關(guān)事務(wù)部門集中統(tǒng)一管理，哪些仍保留在財政部門管理。若不厘清部門職能關(guān)系，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理改革就會遭受來自這些部門的阻力。

第二，傳統(tǒng)分散化管理使得各機(jī)關(guān)部門存在利益固化的癥結(jié)。長期以來，機(jī)關(guān)事務(wù)管理都保留在各機(jī)關(guān)部門自身內(nèi)部自行管理，表現(xiàn)為“小而全”“大而全”的政府大院后勤管理模式，形成自身利益固化的發(fā)展路徑，而機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理正是要打破這種利益固化格局，使機(jī)關(guān)事務(wù)管理從各個機(jī)關(guān)內(nèi)部“拿出來”集中統(tǒng)一在一個專門部門，必然會受到各機(jī)關(guān)部門利益固化的阻礙。

第三，對于集中統(tǒng)一管理后審批事項復(fù)雜化的顧慮。各黨政機(jī)關(guān)部門可能會存在這樣的顧慮，即集中統(tǒng)一后會增加復(fù)雜的審批程序，導(dǎo)致一件簡單的事項也會消耗很多的時間。比如公務(wù)用車，由部門自己管理時用車可能會非常方便，打個招呼或提交個申請，很快就可以實(shí)現(xiàn)用車，方便快捷，而一旦集中統(tǒng)一起來，自然會形成復(fù)雜的程序?qū)徟?，因此，機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理要善于借用現(xiàn)代信息技術(shù)，例如信息化管理平臺，可以實(shí)現(xiàn)一鍵用車申請，并且要實(shí)現(xiàn)審批流程的優(yōu)化與簡化。

第四，實(shí)踐中機(jī)關(guān)事務(wù)部門履行的主體職能存在偏離。目前，從全國范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門來看，有的地方是行政機(jī)構(gòu)履行管理職能，有的地方是事業(yè)單位履行服務(wù)職能。尤其是在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，部分地方的機(jī)關(guān)事務(wù)部門由原來的行政單位轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位，不再承擔(dān)管理職能，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，這種純后勤服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變意味著機(jī)關(guān)事務(wù)發(fā)展的一種倒退跡象。對于掌握國家公權(quán)力的黨政機(jī)關(guān)部門來說，機(jī)關(guān)事務(wù)不只是對其履行支撐與保障的服務(wù)職能，其運(yùn)行保障更需要有管理職能予以控制和監(jiān)督，以使權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范，保障范圍與邊界更加合理。因此，機(jī)關(guān)事務(wù)需要不斷增強(qiáng)其管理職能，使機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門集管理、服務(wù)、保障職能于一體。

二、傳統(tǒng)分散化管理模式下機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制“碎片化”的形成及表現(xiàn)

機(jī)關(guān)后勤是分散于各個政府大院內(nèi)的關(guān)于機(jī)關(guān)事務(wù)性需求的供給，是一種典型的“等靠要”模式，即等著機(jī)關(guān)要服務(wù)、靠財政撥款過日子，具有很強(qiáng)的被動性和機(jī)關(guān)自我滿足性。隨著黨政機(jī)關(guān)的發(fā)展以及人們認(rèn)識的不斷深入，機(jī)關(guān)后勤正在不斷地通過改革與創(chuàng)新走向現(xiàn)代機(jī)關(guān)事務(wù)管理。機(jī)關(guān)事務(wù)管理雖然是一種行政管理活動，但是由于現(xiàn)行的分散化管理體制使其具有很強(qiáng)的“碎片化”特點(diǎn)，沒有一個統(tǒng)一的管理主體，造成機(jī)關(guān)事務(wù)工作多頭管理、政出多門，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，相關(guān)工作缺少統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，黨政機(jī)關(guān)資源使用方面沒有統(tǒng)一的定額限制、定額管理和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，難以科學(xué)有效地統(tǒng)籌和利用公共資源，存在嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象，以及標(biāo)準(zhǔn)不一、互相攀比、行政成本居高不下等問題，并且同一級機(jī)關(guān)事務(wù)管理所呈現(xiàn)的樣態(tài)也是五花八門，職能、權(quán)能及機(jī)構(gòu)不一致，嚴(yán)重阻礙了國家治理體系的完善與治理機(jī)制運(yùn)行的順暢。目前，從國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程來看，機(jī)關(guān)事務(wù)管理逐步具備集中統(tǒng)一管理的條件和趨勢。以國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局為例，1950年成立時名稱為“中央人民政府政務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局”，1954年更名為“國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局”，2013年更名為“國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局”，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制逐漸擴(kuò)大，由對“部分”的管理，趨向于對“整體”的統(tǒng)籌。因此，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革由傳統(tǒng)后勤模式下的“碎片化”管理轉(zhuǎn)向國家治理大框架下的機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理是探索新時代機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的重要方向。

機(jī)關(guān)事務(wù)管理的碎片化主要體現(xiàn)為治理理念的碎片化、組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的碎片化、以及服務(wù)方式的碎片化。首先，機(jī)關(guān)事務(wù)治理理念的碎片化，表現(xiàn)為各單位機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門以本單位的利益最大化為主，后勤服務(wù)水準(zhǔn)參差不齊，以致苦樂不均、相互攀比現(xiàn)象仍然存在，這種治理理念的碎片化最終導(dǎo)致的是一種利益和責(zé)任的碎片化。例如一些比較“強(qiáng)勢”的單位可以有較好的辦公樓和辦公設(shè)施及享受高水平的后勤服務(wù)，而另一些機(jī)關(guān)單位只能擁有破舊的辦公樓和辦公設(shè)施，后勤服務(wù)質(zhì)量也相差甚遠(yuǎn)。這種情況的存在，不但損害了我們黨和國家的形象，喪失了公眾的信任感，而且有礙公平公正，不利于機(jī)關(guān)工作隊伍的穩(wěn)定。其次，機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的碎片化，表現(xiàn)為機(jī)關(guān)事務(wù)管理中機(jī)構(gòu)設(shè)置、名稱不一致，性質(zhì)、級別不一致，上下級機(jī)構(gòu)設(shè)置不對等，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)混亂，政令不通，無法適應(yīng)新時代政府機(jī)構(gòu)改革的彈性化、扁平化組織結(jié)構(gòu)目標(biāo)要求。從全國范圍來看，中央一級有四個機(jī)構(gòu)，四大領(lǐng)導(dǎo)班子各自擁有機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門。省一級截至2020年，除西藏自治區(qū)外，其他?。▍^(qū)、市）都成立了機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，部分統(tǒng)籌管理黨的機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)工作，在省一級整體性的管理體制改革力度相對較大，但是機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能還不統(tǒng)一，差別較大?！奥毮茏疃嗟氖巧轿?、湖南和云南三省，職能最少的是北京、青海和廣西，而全部地方管理局的職能都低于《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》中所規(guī)定的職能范圍?！?〔5〕 雖然名稱都是“局”，但是“局”與“局”級別又不一樣，有的是正局級，有的是副局級。市一級的情況更為混亂，在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，有的市相應(yīng)成立了局，隸屬于行政系統(tǒng)，有的市由原來的局或者參公管理變?yōu)椤爸行摹保瑢偈聵I(yè)單位?？h一級的情況更加多種多樣，有的縣將機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能保留在縣政府辦公室，有的則保留在事業(yè)單位。那么，從國家到省級、市級、縣級，當(dāng)一個關(guān)于機(jī)關(guān)事務(wù)管理的文件自上而下下發(fā)時，不知道是要下發(fā)到哪個部門。并且根據(jù)《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》，上級機(jī)關(guān)事務(wù)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級，就像國管局和中直管局印發(fā)的文件，省一級都要遵照執(zhí)行，如果兩個文件存在一定的沖突，下級部門就會感到非常為難。這一切都說明在國家治理現(xiàn)代化要求下，仍然存在著治理機(jī)制在自上而下與自下而上運(yùn)行過程中的混亂與不暢，不利于“條塊結(jié)合”的行政體系的完善，這是進(jìn)一步完善國家治理體系、提升國家治理能力所必然要極力解決的問題。最后，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的服務(wù)方式碎片化。雖然機(jī)關(guān)事務(wù)社會化改革取得了一定的效果，但也出現(xiàn)了公私部門碎片化的問題。政府主導(dǎo)下的公私部門合作，發(fā)揮私人部門的專業(yè)化特點(diǎn)，整合分散的資源以服務(wù)于黨政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)。但是在改革過程中，政府部門往往將一項任務(wù)交給私營企業(yè)后，沒有跟進(jìn)對其過程的監(jiān)督和結(jié)果的監(jiān)督，以及應(yīng)對突發(fā)問題的指導(dǎo)，造成公私部門間因公共部門管理職能的弱化，導(dǎo)致對私人部門監(jiān)管的缺位。

基于此，需要將機(jī)關(guān)事務(wù)管理置于國家治理現(xiàn)代化的大框架下進(jìn)行統(tǒng)籌。同時，國家治理對機(jī)關(guān)事務(wù)管理也提出一定的要求。其一，機(jī)關(guān)事務(wù)管理要保障行政效率的提高，即通過更好的組織方式，全力承擔(dān)黨政機(jī)關(guān)的所有事務(wù)性工作，為黨政機(jī)關(guān)提供更優(yōu)化的服務(wù)保障，使其從紛繁復(fù)雜的事務(wù)性工作中解脫出來，全身心投入到政務(wù)工作中去。其二，機(jī)關(guān)事務(wù)管理要保障行政運(yùn)行成本的降低。行政運(yùn)行成本居高不下，是我國治理現(xiàn)代化面臨的一個非常迫切且艱巨的問題和挑戰(zhàn)，近年來反對鋪張浪費(fèi)等“八項規(guī)定”和“三公經(jīng)費(fèi)”要求的提出，一定程度上起到了緩解作用，但是這些做法只會在短時期內(nèi)起作用，沒有長效機(jī)制是無法從根本上解決問題的。機(jī)關(guān)事務(wù)管理是行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的管理主體，對經(jīng)費(fèi)的使用過程需要通過更加強(qiáng)而有效的機(jī)制進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。其三，機(jī)關(guān)事務(wù)管理通過高質(zhì)量發(fā)展保障黨政機(jī)關(guān)提高公共服務(wù)供給能力。機(jī)關(guān)事務(wù)管理的核心和根本任務(wù)是在保障黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行的同時，提高黨政機(jī)關(guān)的公共服務(wù)供給能力。新時代社會發(fā)展面臨新問題和多樣化的公共服務(wù)需求，不斷挑戰(zhàn)著黨政機(jī)關(guān)的公共服務(wù)供給能力，因此，機(jī)關(guān)事務(wù)管理要以創(chuàng)新的體制機(jī)制提高自身的治理能力和整合能力，以加強(qiáng)機(jī)關(guān)建設(shè)，促進(jìn)機(jī)關(guān)高質(zhì)量發(fā)展，提升政府治理效能。其四，機(jī)關(guān)事務(wù)管理要保障塑造黨政機(jī)關(guān)形象。機(jī)關(guān)事務(wù)管理是廣大人民群眾了解、認(rèn)識、監(jiān)督機(jī)關(guān)的重要窗口，機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)、條件都是人民群眾較為關(guān)心的問題，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的內(nèi)容影響著黨政機(jī)關(guān)在人民群眾心目中的形象和政府公信力建設(shè)。

三、機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理體制改革思路

機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理，無論是從理論上還是在實(shí)踐中來看，相較于傳統(tǒng)的分散化管理都具備一定的優(yōu)勢。從歷史慣性上看，集中統(tǒng)一管理更適應(yīng)于我國長期以來形成的行政管理體制形式;從現(xiàn)代治理環(huán)境來看，集中統(tǒng)一管理一方面順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化，符合政府機(jī)構(gòu)改革要求，另一方面增強(qiáng)自身職能化建設(shè)，提升政治性，提高保障效能，以制度化規(guī)制主動促進(jìn)政府自身建設(shè)，增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)的供給能力;從實(shí)踐發(fā)展來看，集中統(tǒng)一管理能有效化解多頭管理、重復(fù)配置的矛盾，節(jié)約資源利用，嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)運(yùn)行成本。因此，進(jìn)一步推進(jìn)集中統(tǒng)一管理改革是當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作面臨的艱巨任務(wù)，需使改革持續(xù)走向縱深化。

（一）實(shí)現(xiàn)治理角色的定位轉(zhuǎn)型

首先要實(shí)現(xiàn)由“幕后”到“臺前”的地位轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)分散化的機(jī)關(guān)事務(wù)管理具有部門私屬性，在國家治理過程中往往具有較弱的地位，屬于幕后性工作。機(jī)關(guān)事務(wù)這種部門私屬性造成公眾對政府大院認(rèn)識的神秘感，無法有效向公眾展現(xiàn)政府運(yùn)行的基本情況，影響公眾對機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的認(rèn)知。在國家治理現(xiàn)代化的要求下，機(jī)關(guān)事務(wù)管理既有對內(nèi)的價值，又有對外的價值，它不再是幕后的工作，而應(yīng)該是在集中統(tǒng)一管理的體制下，將對內(nèi)價值與對外價值融合，置身于國家治理大框架下，走向“臺前”，突出其所具有的公共性。

其次要實(shí)現(xiàn)由“被動保障者”到“主動建設(shè)者”的身份轉(zhuǎn)變。機(jī)關(guān)后勤是解決黨政機(jī)關(guān)工作人員的“吃喝住行”等問題的服務(wù)機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)為一定程度的被動性。機(jī)關(guān)事務(wù)管理是以科學(xué)管理的方式，謀求黨政機(jī)關(guān)資源合理配置的行政部門，在新時代治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，機(jī)關(guān)事務(wù)已不再是被定位為體現(xiàn)一定被動性的后勤服務(wù)部門，而是保障機(jī)關(guān)正常運(yùn)行、促進(jìn)機(jī)關(guān)資源合理配置、優(yōu)化機(jī)關(guān)物資結(jié)構(gòu)、提升機(jī)關(guān)效能的行政機(jī)構(gòu)，其最終目的是積極主動推進(jìn)政府自身建設(shè)。

最后要實(shí)現(xiàn)由 “服務(wù)供給”到“制度供給”的方式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的碎片化管理模式由于沒有統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的好壞全憑領(lǐng)導(dǎo)者個人好惡，具有較大的主觀性和隨意性，這顯然成為傳統(tǒng)“人治”思想遺留的溫床，不能適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求。機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理，將以統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理定位、監(jiān)督機(jī)關(guān)事務(wù)管理結(jié)果，以整體的制度體系回應(yīng)供給需求，形成制度供給。制度供給是正式行為規(guī)則的供給，是正式規(guī)則創(chuàng)新和設(shè)立的過程，“我國的改革深化固然受制度需求的影響，但在更大程度上受制于權(quán)力中心在既定的政治經(jīng)濟(jì)秩序下提供新的制度安排的能力和意愿” 〔6〕。機(jī)關(guān)事務(wù)管理一直被國家治理所忽視，實(shí)際上這一領(lǐng)域的創(chuàng)新性制度安排更加具有現(xiàn)實(shí)意義，尤其是在現(xiàn)代制度發(fā)展如此成熟的情況之下，我們要“將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”，尤其是涉及掌握政府運(yùn)行的相關(guān)權(quán)力，它關(guān)乎腐敗問題的約束、關(guān)乎廉潔政府的形象、關(guān)乎政府公信力，因此，外部的強(qiáng)制規(guī)則必不可少。而在國家治理大框架下，作為正式規(guī)則的制度必然具有對這一領(lǐng)域的普適性、引領(lǐng)性和規(guī)范性。作為整體的制度體系，它最終服務(wù)于國家和人民，而不是某個政府部門。

（二）實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制下的職能強(qiáng)化

機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理是國家治理大框架下現(xiàn)代化機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度體系的完善，這種完善的管理制度體系不但能夠促進(jìn)資源的合理配置，而且能夠控制和監(jiān)督資源的使用，以增進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理效能。黨政機(jī)關(guān)是具有“公權(quán)力”的組織，對“公權(quán)力組織”運(yùn)行的保障，除了要具有一般管理學(xué)意義上的科學(xué)性與規(guī)范性之外，還要具有控制與監(jiān)督的功能，以確保公權(quán)力組織運(yùn)行的行為保持在合理范疇之內(nèi)。機(jī)關(guān)事務(wù)管理不是傳統(tǒng)后勤模式下簡單的需求供給，不再是“等靠要”的被動保障模式，而是在合理需求供給的基礎(chǔ)上，通過控制和監(jiān)督功能使資源的供給保持在合理范圍內(nèi)，既不使保障欠缺，又不使保障過度，發(fā)揮促進(jìn)政府自身建設(shè)的積極作用。

“改革機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制，是創(chuàng)新管理方式、提高行政效能的必然要求?！?〔7〕管理效能體現(xiàn)在效率和質(zhì)量兩個方面。提高機(jī)關(guān)運(yùn)行保障效率，一直是機(jī)關(guān)事務(wù)管理所孜孜以求的目標(biāo)任務(wù)，因為保障效率決定著黨政機(jī)關(guān)工作效率，必須給予足夠的重視。但在質(zhì)量方面，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的效用還有待提升，不論是在自身高質(zhì)量發(fā)展層面，還是在促進(jìn)政府高質(zhì)量發(fā)展層面，都需要機(jī)關(guān)事務(wù)管理在不斷創(chuàng)新和改革過程中予以有效回應(yīng)。機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理能夠在提高效率的同時改善質(zhì)量，能夠在提供保障的同時致力于機(jī)關(guān)發(fā)展。目前，機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作中“存在保障服務(wù)‘有沒有和保障質(zhì)量‘好不好的問題” 〔8〕，保障的質(zhì)量與保障的時效同樣重要。

機(jī)關(guān)事務(wù)管理的高質(zhì)量發(fā)展，以完善的管理制度體系作為前提保障，是機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，是有力踐行政府“少花錢、多辦事、辦好事”的要求。政府是國家治理的核心主體，承擔(dān)著引導(dǎo)其他參與主體的重要職責(zé)，基于此，對政府自身治理體系和治理能力提出更高要求，服務(wù)政府、責(zé)任政府、回應(yīng)政府、廉潔政府建設(shè)成為時代發(fā)展和回應(yīng)社會訴求的決定力量。此外，黨的十九大報告明確提出我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，新的主要矛盾對政府治理提出了新的挑戰(zhàn)，“社會的全面進(jìn)步同時要求政府自身必須更有能力、更有效率、更負(fù)責(zé)任，以政府發(fā)展來推動社會發(fā)展” 〔9〕?；诖?，需要機(jī)關(guān)事務(wù)部門為機(jī)關(guān)建設(shè)提供強(qiáng)有力的支撐，提高政府辦事效率，優(yōu)化政府效能，規(guī)范和有效約束政府內(nèi)部行為，使其更加符合外部提供公共服務(wù)的價值要求。因此，機(jī)關(guān)事務(wù)管理應(yīng)承擔(dān)起保障政府機(jī)關(guān)建設(shè)的主體職能和主體責(zé)任，在為機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)提供合理保障的同時，規(guī)范和約束政府行為中的不利因素，在順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，增加政府機(jī)關(guān)建設(shè)合力，在政務(wù)與事務(wù)兩個方面實(shí)現(xiàn)政府的良好發(fā)展，塑造政府在社會和公眾心目中的良好形象，增進(jìn)政府公信力。在“八項規(guī)定”和“三公經(jīng)費(fèi)”管理等要求提出后，機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革雖然取得了良好效果，但是未能達(dá)到制度化要求，導(dǎo)致各部門內(nèi)部相互隱瞞、遮掩的現(xiàn)象仍然存在。機(jī)關(guān)事務(wù)部門負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的管理，應(yīng)承擔(dān)起機(jī)關(guān)運(yùn)行監(jiān)管的主體責(zé)任，使其職能法定化和制度化，杜絕腐敗和“公私”不分問題，以此更加有效增強(qiáng)政府合法性。機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理在合理配置機(jī)關(guān)運(yùn)行資源的基礎(chǔ)上，以符合廣大人民群眾利益的價值標(biāo)準(zhǔn)和秉持“公共利益”的核心精神，控制并監(jiān)督機(jī)關(guān)運(yùn)行資源的使用過程，積極主動促進(jìn)政府自身建設(shè)，達(dá)到機(jī)關(guān)高質(zhì)量發(fā)展的目的，建設(shè)人民滿意的政府。

（三）實(shí)現(xiàn)主體明確的網(wǎng)絡(luò)治理

網(wǎng)絡(luò)治理不同于基于“強(qiáng)制”的科層，也不同于基于“自愿”的市場，是不同行動主體之間形成互動、協(xié)商關(guān)系以實(shí)現(xiàn)共同利益的制度架構(gòu)。起初網(wǎng)絡(luò)治理主要是用來調(diào)節(jié)公共與私人行動者之間的互動關(guān)系，它產(chǎn)生于非正式組織，后被擴(kuò)展為調(diào)節(jié)各種行動主體之間的關(guān)系?，F(xiàn)將其引申到機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域，主要用以調(diào)節(jié)不同層級之間的機(jī)關(guān)事務(wù)管理主體的關(guān)系，即每一個層級的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門都是一個關(guān)于機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的行動者，它們有共同的目標(biāo)和利益，遵循共同的規(guī)則，并相互依賴，相互信任，形成整體，以科層和網(wǎng)絡(luò)治理相結(jié)合的形式構(gòu)建上下互動的網(wǎng)絡(luò)治理格局。機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理不能僅著眼于同級之間，需要構(gòu)建全國范圍內(nèi)各層級間的整體性治理格局。機(jī)關(guān)事務(wù)管理屬于“塊塊”管理范疇，但是條塊結(jié)合的管理體制要求條塊之間要取得某種平衡，雖然以“塊塊”管理為主，以“條條”指導(dǎo)為輔，但是“條條”的指導(dǎo)關(guān)系卻過于弱化，使得上下級關(guān)系分割嚴(yán)重，不利于行業(yè)的發(fā)展。鑒于“上級不得干預(yù)下級”的要求，上下級之間不能完全以科層的方式運(yùn)作，更不能以市場的方式運(yùn)作，所以采取一種網(wǎng)絡(luò)治理的方式，并結(jié)合科層，形成自上而下與自下而上相互交織與互動協(xié)商的整體性網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理并注重協(xié)調(diào)各行動者之間組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，而不僅僅是各行動者本身。

網(wǎng)絡(luò)治理一方面可以化解集體行動的困境，另一方面能夠避免個體分化。網(wǎng)絡(luò)治理中的各機(jī)關(guān)事務(wù)管理主體擁有共同的利益，即保障黨政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)并促進(jìn)政府自身建設(shè)，不存在各自利益的最大化，也不存在損害共同利益的行為，各管理主體之間相互溝通、協(xié)商，共同致力于行業(yè)發(fā)展，有效避免各行動者之間的個體分化，不能“你做你的，我做我的”，需要協(xié)同共進(jìn)。機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一的整體性網(wǎng)絡(luò)治理格局是推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)職能化建設(shè)的有力保障，有助于形成動態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，化解各行動者之間不協(xié)調(diào)因素，以統(tǒng)一的制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)約各行動者行為，使其相互依賴、相互促進(jìn)。

構(gòu)建整體性網(wǎng)絡(luò)治理格局的措施主要有：首先，重新定義上級對下級的“指導(dǎo)”關(guān)系，建立一種基于正式制度與非正式制度相結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)關(guān)系;其次，明確各管理主體的共同目標(biāo)，并賦予一定價值性，即機(jī)關(guān)事務(wù)管理不是被動的保障，而是積極主動地促進(jìn)政府自身建設(shè)，致力于公共利益和公共價值的實(shí)現(xiàn)，建設(shè)高效能并令人民滿意的政府;最后，作為整體中的部分，要加強(qiáng)上下級之間的互動聯(lián)系，發(fā)揮各行動主體功能，強(qiáng)化職能建設(shè)，彰顯行業(yè)特征。

（四）實(shí)現(xiàn)組織運(yùn)行下的流程再造

流程再造于1993年由邁克爾·哈默與詹姆斯·錢皮合作編著的《企業(yè)再造——管理革命的宣言》一書中提出，目的是進(jìn)行企業(yè)框架重組，對企業(yè)業(yè)務(wù)流程的基本問題進(jìn)行反思，并對它進(jìn)行徹底的重新設(shè)計，以及在成本、質(zhì)量、服務(wù)和效率等衡量企業(yè)業(yè)績的這些重要尺度上取得顯著進(jìn)展 〔10〕349-350。流程再造被引入政府部門，以改變原有工作流程的復(fù)雜、行政審批的拖延情況，重新設(shè)計“最多跑一次”的工作流程圖景。政府流程再造，是指在引入現(xiàn)代企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造理念和方法的基礎(chǔ)上，以“公眾需求”為核心，對政府部門原有組織機(jī)構(gòu)、服務(wù)流程進(jìn)行全面、徹底的重組，形成政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)聯(lián)系和互動，以適應(yīng)政府部門外部環(huán)境的變化，謀求組織績效的顯著提高，使公共產(chǎn)品或服務(wù)更能獲得社會公眾的認(rèn)可和滿意〔11〕。

實(shí)行機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理需要流程再造，不但是機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門自身的流程再造，而且能夠推動黨政機(jī)關(guān)工作的流程再造，并且機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理流程再造以創(chuàng)造更好的黨政機(jī)關(guān)工作流程為出發(fā)點(diǎn)，比如集中辦公區(qū)的建設(shè)，為黨政機(jī)關(guān)工作流程再造提供了基礎(chǔ)和前提，使公眾少跑路，想要辦理的事項在一個辦公區(qū)內(nèi)就能完成。有些機(jī)關(guān)部門不贊成機(jī)關(guān)事務(wù)的集中統(tǒng)一管理，會存在一些顧慮，他們認(rèn)為放在自己單位內(nèi)部管理會比較方便和簡單，而由機(jī)關(guān)事務(wù)部門集中統(tǒng)一管理后就會因為各項審批和流程而導(dǎo)致一項簡單的事情變得復(fù)雜化。因此，推動集中統(tǒng)一管理就需要解決這樣的顧慮，使其更加科學(xué)有效。機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理后，關(guān)鍵是在流程設(shè)計和審批事項上盡可能做到簡化，善于借用現(xiàn)代先進(jìn)的信息技術(shù)和信息系統(tǒng)，減少審批流程，推行網(wǎng)上辦理，建立信息化管理平臺，實(shí)施流程再造。例如浙江省公車改革，由信息平臺統(tǒng)籌管理調(diào)度，不但簡化了程序，更提高了效率。設(shè)計科學(xué)合理的作業(yè)流程，必須群策群力、集思廣益、鼓勵創(chuàng)新，從成本、多元效益、技術(shù)條件以及風(fēng)險程度等方面進(jìn)行評估，優(yōu)化機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程，使其發(fā)生質(zhì)的改變。

實(shí)行集中統(tǒng)一管理流程再造，傳統(tǒng)的以各政府部門職能為核心的流程將被圍繞過程與結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計的流程所取代，這必然會促使機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的功能定位、權(quán)利配置、職位分類、績效評估等發(fā)生變化，以此便能夠厘清機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門與相關(guān)部門（財政部門、自然資源部門）之間的關(guān)系，化解權(quán)責(zé)不清、職能重疊的矛盾。機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理符合精簡、統(tǒng)一、效能原則，基于流程再造，使組織結(jié)構(gòu)由垂直管理不斷地趨向于扁平化管理，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)有效，保障執(zhí)行有力，流程與結(jié)果監(jiān)督到位。

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