我國耕地非糧化問題研究述評

張宇鑫

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071000)

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的快速推進(jìn)，耕地在原有種植糧食作物的基礎(chǔ)上又產(chǎn)生了諸多新用途，其中非糧化傾向逐步凸顯。耕地的非糧化從短期來看能夠?qū)μ嵘r(nóng)民收入、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)帶來益處，但從長遠(yuǎn)考慮，對我國的糧食安全產(chǎn)生著潛在的威脅。2020年11月4日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，隨后河北、山西、廣東、江西等省份先后發(fā)布關(guān)于防止耕地非糧化的政策意見，耕地非糧化問題引發(fā)專家學(xué)者的廣泛關(guān)注。對現(xiàn)有的耕地非糧化問題的研究進(jìn)行綜述和思考，對把握當(dāng)前耕地非糧化問題的研究進(jìn)展，進(jìn)行進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)與研究從而保障未來國家糧食安全具有重要的現(xiàn)實意義。

圖1 我國耕地非糧化問題研究圖示

綜觀學(xué)界對于非糧化問題的研究與探討，可以發(fā)現(xiàn)其研究的方向大致集中在2個方面，研究土地流轉(zhuǎn)與耕地非糧化二者之間的聯(lián)系；將耕地非糧化作為一個問題本身進(jìn)行探討，這其中的重點聚焦在耕地非糧化的成因、耕地非糧化的影響、耕地非糧化問題的解決對策等。

1 關(guān)于土地流轉(zhuǎn)與耕地非糧化問題的研究

2014年，中央和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，要求大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，五年內(nèi)完成承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)。周易林、宋易倩從浙江、河北和河南省耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)狀和特征出發(fā)，系統(tǒng)總結(jié)耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”面臨的問題和形成的原因，其中，耕地“非糧化”的形成有經(jīng)濟(jì)誘因、認(rèn)識誘因2大內(nèi)部誘因以及政策因素、法律因素和監(jiān)管因素3大外部因素，由此提出提高收益、強化認(rèn)識、完善政策、細(xì)化立法和加強監(jiān)督等耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”化解對策[1]。韓璐、叢林等認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提升了農(nóng)村土地生產(chǎn)要素的功能，并從土地經(jīng)營權(quán)流出方、流入方、發(fā)包方、政府4個主體探析“非糧化”的生成機(jī)理，在此基礎(chǔ)上有針對性地提出細(xì)化種糧功能區(qū)、推行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺、設(shè)計“非糧生產(chǎn)權(quán)”交易制度、重塑種糧貼補機(jī)制等5種規(guī)避途徑[2]。常偉、馬詩雨通過針對農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)中的“非糧化”行為開展研究，研究結(jié)果表明，種糧成本高、效益低、風(fēng)險大、融資難等是導(dǎo)致“非糧化”的原因，而發(fā)展沖動、糧補政策不完善、監(jiān)管懲處不到位則是導(dǎo)致“非糧化”加劇的原因。應(yīng)通過降低種糧成本、增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益、規(guī)范耕地用途、改進(jìn)糧補政策、增強金融支持、加強監(jiān)督管理等應(yīng)對“非糧化”帶來的挑戰(zhàn)[3]。

通過上述學(xué)者的觀點可以看出，土地流轉(zhuǎn)在一定程度上能夠提升土地的利用效率從而帶來較高的經(jīng)濟(jì)收益，但土地流轉(zhuǎn)所帶來的非糧化問題對我國糧食安全產(chǎn)生著威脅。因此，在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，強化立法、加強監(jiān)管和懲處，主動抓好非糧化行為的原因所在，應(yīng)對好非糧化傾向所帶來的問題與挑戰(zhàn)。

2 關(guān)于耕地非糧化問題的成因研究

通過閱讀文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)耕地的非糧化問題形成的原因較多，涉及農(nóng)民、政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多元主體，其原因可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)原因、政策原因、自然原因等多方面因素。趙小鳳等選取并整理中國31個省、市、自治區(qū)2000—2017年的數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建面板數(shù)據(jù)模型，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)角度分析了我國省域?qū)用娓胤羌Z化的驅(qū)動機(jī)制，認(rèn)為導(dǎo)致耕地非糧化的根本性原因在于種糧比較效益低下，農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)費用和化肥費用上漲、高昂的農(nóng)業(yè)雇工費用，農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部價格體系不合理是種糧比較效益低的重要成因[4]。高曉燕、趙宏倩認(rèn)為隨著工商資本下鄉(xiāng)的不斷推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域中“非糧化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，而“非糧化”的出現(xiàn)是由于政策、市場兩方面所導(dǎo)致[5]。李曉俐認(rèn)為耕地非糧化問題形成的原因是種糧效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于種植其它經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖的效益；土地非糧化效益高；對土地非糧化的危害認(rèn)識不足；制度建設(shè)不健全[6]。

上述專家學(xué)者對于耕地非糧化的成因觀點大多一致，可以把其最根本原因歸結(jié)到經(jīng)濟(jì)因素，耕地的非糧生產(chǎn)能夠帶來更可觀的經(jīng)濟(jì)效益，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)民的增收，且種糧成本的日益攀高，所能得到的收益卻與之相反，再加之相應(yīng)的種糧補貼不足等諸多因素，讓非糧化行為成了農(nóng)民的“理性選擇”。

3 關(guān)于耕地非糧化的影響研究

耕地非糧化問題所帶來的最令國家和社會所關(guān)注的影響就是對于糧食安全的潛在威脅。高曉燕、祝凱月認(rèn)為，糧食安全問題歷來為我國政府所高度重視，正所謂“糧足才能民安”。“非糧化”對于生態(tài)、勞動力結(jié)構(gòu)、糧食安全以及社會穩(wěn)定帶來了潛在影響[7]。耕地非糧化的比率和發(fā)展的傾向值得研究與關(guān)注，較高的非糧化比率所帶來的直接問題就是糧食種植面積的減少，進(jìn)而就是糧食產(chǎn)量的下降，這對于我國的糧食安全保障產(chǎn)生著潛在的威脅。糧食的安全對于國家和人民來說至關(guān)重要，手中有糧、心中才不慌，因此耕地的非糧化所帶來的負(fù)面影響不容小覷。

4 關(guān)于防止耕地非糧化問題的對策研究

對于解決耕地非糧化問題的對策，專家學(xué)者們提出了許多具有針對性和可行性的解決措施。易曉燕等認(rèn)為解決耕地非糧化問題要優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，穩(wěn)定種糧面積比例，提高糧食最低收購價格，補貼城市低收入者；穩(wěn)定和完善種糧補貼政策，進(jìn)一步加大對規(guī)?；Z食生產(chǎn)的扶持力度及規(guī)范性；細(xì)化耕地利用類型，對土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途做明確的劃分；加強耕地質(zhì)量管理，提高單位面積糧食產(chǎn)量；為規(guī)?；N糧者提供信貸、農(nóng)業(yè)保險等方面的支持[8]。李芒環(huán)完善種糧補貼、革新農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)、減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性和收入，進(jìn)而改善“非糧化”現(xiàn)象帶來的負(fù)面影響[9]。薛選登等通過研究非糧化問題提出應(yīng)對“非糧化”問題應(yīng)建立預(yù)警機(jī)制、細(xì)劃糧食功能區(qū)、建立“非糧權(quán)”交易，采取精準(zhǔn)補貼等差異化的措施進(jìn)行防控[10]?？紫楸笤诜治鋈珖鞯貐^(qū)耕地“非糧化”主要類型、程度及其影響的基礎(chǔ)上，分別從嚴(yán)格管控、部門協(xié)同、建立復(fù)墾專項儲備基金和落實耕地保護(hù)補償?shù)?個方面提出了改進(jìn)對策[11]。許祥云等通過對耕地的非糧化存在的諸多問題和矛盾提出應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“宜糧則糧、宜林則林”布局，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同管理，保護(hù)和調(diào)動農(nóng)戶種糧積極性，建立耕地“非糧化”綜合治理機(jī)制，從而緩解進(jìn)而解決非糧化問題[12]。

綜觀上述專家學(xué)者所提出的耕地非糧化問題的對策建議可以總結(jié)為以下幾個方面。在經(jīng)濟(jì)方面，適當(dāng)提高糧食收購價格，降低種糧成本從而提高農(nóng)民種糧積極性；在政策方面，完善種糧補貼制度，建立非糧化預(yù)警機(jī)制，對非糧化問題進(jìn)行精準(zhǔn)把控；在法律方面，完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，緩解非糧化問題；在社會方面，加強對非糧化問題所帶來的隱患的公眾認(rèn)識?？偠灾?，對于耕地非糧化問題和傾向要采取科學(xué)合理的解決措施，明確耕地種植優(yōu)先序，對于在合理可控范圍內(nèi)的非糧化種植行為可以采取積極措施，對于不合理甚至過高的非糧化比率的種植行為要采取嚴(yán)格的控制措施，從而保障國家糧食安全。

5 結(jié)語

綜合當(dāng)前文獻(xiàn)可以看出，學(xué)界對耕地非糧化問題的研究成果較為豐富，為非糧化問題的解決提供了重要的理論支持。此外，關(guān)于耕地非糧化問題的研究也還存在若干不足之處。專家學(xué)者缺少對于我國整體的非糧化現(xiàn)實數(shù)據(jù)的把握和分析。對于部分地域的耕地非糧化問題研究不足，如山東、河北以及東北三省等糧食主產(chǎn)省份，缺少相關(guān)的研究。對于耕地非糧化的解決措施學(xué)界所給出的觀點較為宏觀，且有些對策建議的實際應(yīng)用性較為不足。

對于我國這樣的人口大國，糧食安全的保障是一個永恒的課題，加之人多地少的人地矛盾將耕地的非糧化推向了研究的重點，對于耕地非糧化問題的未來的研究可在以下方面突破。研究耕地非糧化的發(fā)展傾向并進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，科學(xué)把握我國耕地非糧化的變化和傾向，進(jìn)而能夠更加有針對性地提出治理的對策建議；加強對不同省份、不同地域的耕地非糧化問題的研究，其中對于承擔(dān)糧食生產(chǎn)責(zé)任的糧食主產(chǎn)省進(jìn)行重點研究，把握其耕地非糧化的程度，保障我國糧食安全；對于耕地非糧化問題的解決對策的實際應(yīng)用性應(yīng)有所突破，應(yīng)更多的結(jié)合實際從而得出更為造福農(nóng)民且真實有效的解決對策是未來努力的方向；對于耕地非糧化問題的兩面性進(jìn)行研究與分析，耕地非糧化問題具有其兩面性，在合理可控的非糧化比率內(nèi)，糧食安全有所保障的同時，農(nóng)民能夠獲得較多的經(jīng)濟(jì)收益，從而促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在非糧化比率過高的情況下，糧食種植面積的減少直接對糧食的產(chǎn)量產(chǎn)生影響進(jìn)而危害我國的糧食安全問題。因此，如何找到一個科學(xué)合理的耕地非糧化比率或區(qū)間，在保障國家糧食安全的基礎(chǔ)上能夠通過盤活土地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興也是未來研究的一個方向。