開發(fā)性PPP項(xiàng)目五維績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

梁玉玲

（中山大學(xué)新華學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，廣東 東莞 523000）

按照2020年8月22日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神和發(fā)改規(guī)劃最新發(fā)文1①，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)是新型城鎮(zhèn)化覆蓋的十一大行業(yè)的首位。規(guī)范有序推廣PPP模式，尤其是開發(fā)性PPP項(xiàng)目，對(duì)我國城市化進(jìn)程，正發(fā)揮著重要作用。截至2021年1月，我國PPP項(xiàng)目總計(jì)13359個(gè)，金額19.37萬億。其中，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目843個(gè)（占總項(xiàng)目數(shù)6.31%，行業(yè)排名第四），金額2.38億元（占總項(xiàng)目金額12.27%，行業(yè)排名第三）②2?？冃гu(píng)價(jià)作為績效管理的重要一環(huán)，對(duì)開發(fā)性PPP項(xiàng)目的發(fā)展至關(guān)重要。

一、開發(fā)性PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的政策背景

2020年財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于PPP項(xiàng)目績效考核的最新文件3③，明確了PPP項(xiàng)目績效考核的基礎(chǔ)框架，政策指引已明確到二級(jí)指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)由各PPP項(xiàng)目根據(jù)細(xì)分行業(yè)設(shè)計(jì)。適用于開發(fā)性PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，既不能偏離指引的大原則，又要考慮到該行業(yè)的自有特色；既要能夠取值操作，又要實(shí)現(xiàn)績效控制的管理目標(biāo)。

二、開發(fā)性PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的特點(diǎn)

開發(fā)性PPP項(xiàng)目，是指以實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，政府和社會(huì)資本建立長期合作關(guān)系，提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施和城市運(yùn)營等綜合開發(fā)服務(wù)，社會(huì)資本承擔(dān)主要管理責(zé)任和顯著風(fēng)險(xiǎn)，投資回報(bào)來自新增財(cái)政收入，并與績效掛鉤，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容4④。開發(fā)性PPP項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目的最大特點(diǎn)在于其涉及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口就業(yè)等各個(gè)方面。

（一）多利益相關(guān)方均需關(guān)注

目前我國絕大多數(shù)項(xiàng)目，僅就政府方的利益設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系。對(duì)大型、多業(yè)務(wù)多項(xiàng)目疊加、超長周期的開發(fā)性PPP項(xiàng)目而言，獲得建設(shè)成功和后續(xù)持續(xù)發(fā)展，需實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司、

① 《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕831號(hào)）。

② 根據(jù)2020年12月WIND金融數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)計(jì)算整理 關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》的通知(財(cái)金〔2020〕13號(hào))。

③ 關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》的通知(財(cái)金〔2020〕13號(hào))。

④ 取自2019年11月29日第二屆開發(fā)性PPP論壇，中國財(cái)政科學(xué)研究院正式發(fā)布《開發(fā)性PPP概論》。社會(huì)資本方、政府方和社會(huì)受益方的利益多方滿足。缺乏足夠的利益關(guān)注，非公益非公共應(yīng)用性質(zhì)的項(xiàng)目公司和趨利天性的社會(huì)資本方必會(huì)在項(xiàng)目某個(gè)環(huán)節(jié)偏離項(xiàng)目初衷。

（二）注重運(yùn)營管理績效考核

我國當(dāng)前大多數(shù)已完成或在實(shí)施的PPP項(xiàng)目普遍只關(guān)注建設(shè)類考核指標(biāo)。對(duì)于以“增量付費(fèi)”供血的開發(fā)性PPP項(xiàng)目，顯然行不通；沒有后期運(yùn)營管理類指標(biāo)的嚴(yán)格把關(guān)，根本無法保證項(xiàng)目能夠順利建設(shè)以及后續(xù)持續(xù)發(fā)展。開發(fā)性PPP項(xiàng)目的績效指標(biāo)當(dāng)嚴(yán)把運(yùn)營管理類指標(biāo)關(guān)。

（三）多項(xiàng)目群滾動(dòng)疊加

開發(fā)性PPP需提供規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、城市運(yùn)營的整體解決方案，補(bǔ)齊區(qū)域發(fā)展中面臨的資金、人才、產(chǎn)業(yè)、機(jī)制短板。其每一個(gè)細(xì)分領(lǐng)域下都帶有多個(gè)子項(xiàng)目，跨多個(gè)專業(yè)，形成了多項(xiàng)目組群。進(jìn)而要求：第一，既要將項(xiàng)目總體目標(biāo)逐級(jí)分到各子項(xiàng)目中，又要需協(xié)調(diào)好各項(xiàng)目階段性錯(cuò)位疊加的影響。第二，多項(xiàng)目管理在組織層次上，成相互聯(lián)系的多向關(guān)系。牽一發(fā)而動(dòng)全身，需考慮指標(biāo)之間的聯(lián)動(dòng)。第三，多項(xiàng)目群的不確定性更高，且整體和個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)在各階段的重點(diǎn)不斷變化。當(dāng)分階段定位考核重點(diǎn)，在一定嚴(yán)肅性前提下，留有一定出口，不可因指標(biāo)設(shè)計(jì)與執(zhí)行實(shí)際相去甚遠(yuǎn)而自入死胡同。

（四）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和發(fā)展是核心

開發(fā)性PPP的目的是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)服務(wù)的內(nèi)容是起點(diǎn)也是終點(diǎn)，是關(guān)鍵。進(jìn)而要求：第一，設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)。根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展特性設(shè)定差異化的指標(biāo)，如每畝投資強(qiáng)度、每畝稅收、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)落戶企業(yè)數(shù)量和居民人均收入增長率等。第二，設(shè)計(jì)人力資源指標(biāo)。新增常住人口數(shù)量、新增就業(yè)人數(shù)和專業(yè)技術(shù)人才和高技能人才數(shù)量占比等。第三，設(shè)計(jì)科技創(chuàng)新指標(biāo)。可考慮設(shè)置每萬人口發(fā)明專利擁有量、技術(shù)合同交易額和高新技術(shù)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入占比等。第四，給予產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與發(fā)展類指標(biāo)較高權(quán)重。

（五）“增量付費(fèi)”要求弱化財(cái)政支付能力考核

開發(fā)性PPP是自我造血PPP，按績效付費(fèi)，運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，政府支付社會(huì)資本的回報(bào)以新增地方財(cái)政收入的一定比例為限，從根本上規(guī)避和減少了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，項(xiàng)目公司按照市場化融資，所有債務(wù)由項(xiàng)目公司清場，政府和資金提供方不發(fā)生任何聯(lián)系，也不會(huì)因擔(dān)保等產(chǎn)生隱性債務(wù)。開發(fā)性PPP項(xiàng)目的該項(xiàng)特征，可引導(dǎo)弱化或者刪除傳統(tǒng)的財(cái)政支付能力在政府方的考核。

（六）創(chuàng)新天性內(nèi)生容錯(cuò)機(jī)制

開發(fā)性PPP項(xiàng)目要求社會(huì)資本方至少要具備規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投融資、土地整理、基礎(chǔ)建設(shè)、城市配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)和管理、資源開發(fā)利用、城市運(yùn)營和資產(chǎn)交易等多方面的能力。其在一定程度上是代替政府履行社區(qū)和部分行政管理職能，同時(shí)需具有較強(qiáng)的投融資能力。“綜合類”“系統(tǒng)性”“投資額巨大”“內(nèi)容復(fù)雜”和“超長期限”等字眼常與其同時(shí)出現(xiàn)，實(shí)踐中確實(shí)存在很多問題，比一般PPP項(xiàng)目更需要?jiǎng)?chuàng)新。而創(chuàng)新與試錯(cuò)往往是雙生體，指標(biāo)設(shè)計(jì)上當(dāng)預(yù)留容錯(cuò)空間，避免畫地為牢。

三、開發(fā)性PPP項(xiàng)目的五維績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

據(jù)此，構(gòu)建開發(fā)性PPP項(xiàng)目五維績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，詳見表1。

表1 開發(fā)性PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的多維度架構(gòu)

維度一，分項(xiàng)目、分項(xiàng)目群的同時(shí)，項(xiàng)目群下細(xì)分各個(gè)子項(xiàng)目，既要分基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市運(yùn)營三大功能，又要對(duì)功能下子項(xiàng)目進(jìn)行管理。維度二，在指標(biāo)內(nèi)容上分層管理，第一層從產(chǎn)出、效果和管理三個(gè)大方向進(jìn)行區(qū)分。第二層在第一層的基礎(chǔ)上就項(xiàng)目關(guān)注的五大控制和兩個(gè)效益點(diǎn)行管理；第三層是在第二層的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)分成具體的定性和定量的多個(gè)指標(biāo)。維度三，保持全局性控制，進(jìn)行綜合總評(píng)。對(duì)項(xiàng)目群進(jìn)行總評(píng)，對(duì)每個(gè)層次進(jìn)行總評(píng)，形成最終的總評(píng)。維度四，對(duì)每級(jí)指標(biāo)賦權(quán)，并向下級(jí)分類繼續(xù)賦權(quán)；對(duì)每類項(xiàng)目群賦權(quán)，并向下分各子項(xiàng)目繼續(xù)賦權(quán)；同時(shí)保證一定的權(quán)重變動(dòng)可能性。通過這種方式調(diào)整指標(biāo)間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，在不失嚴(yán)肅性的前提下保證靈活性。維度五，包括容錯(cuò)機(jī)制和附加激勵(lì)。在每類指標(biāo)、每個(gè)項(xiàng)目群、每個(gè)子項(xiàng)目三個(gè)層面，給予一個(gè)柔性指標(biāo)（或者獎(jiǎng)懲指標(biāo)）。在績效評(píng)估方案中提前設(shè)計(jì)《特殊清單事項(xiàng)》，當(dāng)清單事項(xiàng)觸發(fā)時(shí)，允許在執(zhí)行過程中±X%的調(diào)整；并且在績效評(píng)估方案中提前設(shè)計(jì)《里程碑獎(jiǎng)懲清單》，在項(xiàng)目里程碑節(jié)點(diǎn)予以獎(jiǎng)懲一定百分比或數(shù)值的評(píng)分。上述第一至三個(gè)維度是基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，第四個(gè)維度意在管理指標(biāo)關(guān)聯(lián)，第五個(gè)維度屬調(diào)整機(jī)制。（說明：基于本體系構(gòu)建的詳細(xì)的以社會(huì)資本方和政府方為主體的指標(biāo)表限于篇幅不在本文列示。）