基層應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響因素研究

王夢(mèng)穎，竇紅莉，鄭學(xué)剛

1.寧夏醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生與管理學(xué)院，寧夏 銀川 750004；2.寧夏醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院，寧夏 銀川 750004

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件波及范圍廣、危害大、防控難，給人們的生命健康帶來(lái)極大威脅?；鶎幼鳛榉揽氐囊痪€陣地，雖然在防控應(yīng)急工作中做出了突出貢獻(xiàn)，但在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的管理方面仍存在不足。本研究在對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析研究的基礎(chǔ)上，在河南省Z村進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)訪談，找出了基層應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響因素，以期提高基層應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力。

1 資料來(lái)源與方法

1.1 河南省Z村情況簡(jiǎn)介

目前河南省Z村包括9個(gè)組，2個(gè)小自然村，常住居民3 500多人，耕地面積3 457畝。該村屬于低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，疫情期間在上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)下，由村支部書記牽頭帶領(lǐng)治安主任、婦聯(lián)主任、公益崗人員、黨員、民兵、退伍軍人、村醫(yī)、村民志愿者等，進(jìn)行村里的疫情防控工作。防控工作主要包括對(duì)外來(lái)人員信息和身體狀況登記、日常防控排查消毒、核酸檢測(cè)信息登記、宣傳防控知識(shí)等內(nèi)容。

1.2 資料來(lái)源

一方面，通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)、維普、萬(wàn)方期刊等數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，搜集從2016年4月15日到2021年4月15日這5年間發(fā)表的與“基層應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件”相關(guān)的文獻(xiàn)83篇，剔除重復(fù)文獻(xiàn)和主題不對(duì)應(yīng)文獻(xiàn)，最終選取43篇文獻(xiàn)，用于后期討論研究。并使用Endnote軟件和Excel表格對(duì)基層應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響因素進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。見(jiàn)表1所示。另一方面，結(jié)合文獻(xiàn)資料的影響因素和實(shí)地調(diào)研的結(jié)果，列舉訪談大綱，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行訪談。

表1 文獻(xiàn)篩選結(jié)果表

通過(guò)前期文獻(xiàn)梳理，找出頻數(shù)大于等于10的影響因素，并剔除與主題聯(lián)系不緊密的文獻(xiàn)，剩余43篇。如圖1所示。后期通過(guò)訪談和了解縣級(jí)政府的相關(guān)工作總結(jié)報(bào)告，獲得相關(guān)影響因素。經(jīng)小組討論，排除應(yīng)急處置機(jī)制不健全、應(yīng)急管理法制保障、醫(yī)生參與決策機(jī)制，3個(gè)與基層應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生實(shí)踐聯(lián)系有限的因素。同時(shí)結(jié)合實(shí)踐分析頻數(shù)小于7的影響因素和頻次更高的影響因素，如圖2所示。

圖1 文獻(xiàn)中影響因素頻數(shù)圖

圖2 訪談結(jié)果影響因素頻數(shù)圖

1.3 研究方法

1.3.1 魚骨圖分析法的應(yīng)用

1.3.1.1 分析前的準(zhǔn)備

由2名基層公務(wù)員、3名管理專業(yè)的研究生、2名醫(yī)院的工作人員和1名村醫(yī)、3名村民志愿者成立分析小組，確定基層應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響因素。

召集小組成員通過(guò)頭腦風(fēng)暴法，從防控宣傳、信息化建設(shè)、網(wǎng)格化管理、防控物資配備等角度尋找原因。討論過(guò)程中不斷提出問(wèn)題，并結(jié)合成員意見(jiàn)，列出相關(guān)影響因素，將其分類進(jìn)行整理，總結(jié)原因[1]。

1.3.1.2 繪制魚骨圖，提出優(yōu)化建議

依據(jù)小組討論的相關(guān)影響因素，整理分類對(duì)魚骨圖標(biāo)注，繪制魚骨圖[2]。多角度、多層次的提出基層應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的優(yōu)化建議。

1.3.2 應(yīng)用半結(jié)構(gòu)式訪談法

為避免只局限于文獻(xiàn)和組員討論，研究立足實(shí)踐，對(duì)工作在基層疫情防控工作中的一線人員進(jìn)行訪談，從防控排查工作的重難點(diǎn)、居民的溝通宣傳工作、多部門工作人員的協(xié)調(diào)、信息化工作的建設(shè)等角度出發(fā)，探究基層應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)影響因素。

2 結(jié)果分析

通過(guò)以上4次小組分析和訪談法的分析，得出影響基層應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)因素包括信息化建設(shè)、人員組織、資源配置、社會(huì)環(huán)境、部門協(xié)同5個(gè)方面。如圖3魚骨圖分類所示。

圖3 影響因素魚骨圖分析

2.1 信息化建設(shè)因素

2.1.1 宣傳方式不到位

根據(jù)訪談可知，當(dāng)前疫情防控的宣傳方式大多數(shù)是農(nóng)村大喇叭和流動(dòng)橫幅標(biāo)語(yǔ)。尚未建立以片區(qū)和家庭小組為單位的微信群和QQ群等宣傳群，尚未印發(fā)疫情防控宣傳手冊(cè)，尚未形成以家庭為單位的集成宣傳流。綜合評(píng)估Z村的宣傳方式較為傳統(tǒng)，宣傳不到位，造成部分村民尚未深入了解疫情防控的相關(guān)政策和衛(wèi)生知識(shí)，不能很好配合防控工作的執(zhí)行。

2.1.2 網(wǎng)格化管理建設(shè)落后

疫情防控工作中，信息化、數(shù)字化、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段為網(wǎng)格化管理防控提供了堅(jiān)實(shí)可靠的依托平臺(tái)。但從縣級(jí)城市的發(fā)展來(lái)看，數(shù)字化治理多處于半成品狀態(tài)，在網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)方面短板弱項(xiàng)頗多?；鶎拥男畔⒒ㄔO(shè)更為落后，未能跟進(jìn)城市更新的腳步。同時(shí)，訪談的結(jié)果表明，大部分工作人員及村民認(rèn)為Z村的網(wǎng)格信息化工作較為落后。一方面，網(wǎng)格化管理的數(shù)據(jù)化建設(shè)，自行建設(shè)開(kāi)發(fā)系統(tǒng)，在前期的投入較大，但后期卻忽視運(yùn)營(yíng)維護(hù)，導(dǎo)致APP功能局限，推廣困難，浪費(fèi)資源。另一方面未能及時(shí)跟進(jìn)居民的實(shí)際情況進(jìn)行人員流動(dòng)的更新、人員活動(dòng)軌跡的把控。在重點(diǎn)人群數(shù)據(jù)、摸查數(shù)據(jù)、核查數(shù)據(jù)方面的技術(shù)也存在欠缺，未能發(fā)揮助力疫情防控工作輔導(dǎo)決策的作用[3]。

2.1.3 互聯(lián)互通不暢，存在壁壘

新型冠狀肺炎疫情作為一種突發(fā)性大范圍的公共衛(wèi)生應(yīng)急事件亟須建立一個(gè)跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同機(jī)制去應(yīng)對(duì)管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。協(xié)同治理、信息共享的關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)的融合與共享[4]。疫情防控中涉及的相關(guān)主體有衛(wèi)健委、疾控機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、紅十字會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等部門。但不同的層級(jí)部門和參與主體之間目前尚未形成成熟的信息共享機(jī)制，信息建設(shè)方面是一種條塊分割、相互獨(dú)立的狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共入口徑和共享標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)致部分有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源難以流轉(zhuǎn)，存在溝通壁壘，不利于實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的信息共享，滯留數(shù)據(jù)的下一步整合分析[5]。

2.2 人員組織因素

2.2.1 基層網(wǎng)格化管理員專業(yè)性不足

據(jù)訪談可知，當(dāng)前Z村工作的網(wǎng)格化管理員由村委會(huì)工作人員指派的老黨員和村干部組成，文化程度和工作能力有限，網(wǎng)格化數(shù)據(jù)思維局限，對(duì)信息化平臺(tái)的實(shí)際操作能力不足，學(xué)習(xí)掌握新理念、新知識(shí)的能力有限。在基層網(wǎng)格化管理建設(shè)方面尚未建立一支專業(yè)化的信息技術(shù)隊(duì)伍。同時(shí)，在網(wǎng)格化推廣工作中，還缺乏引導(dǎo)服務(wù)教育的耐心與熱情，影響與居民的信息互動(dòng)[6]。

2.2.2 排查工作存在疏漏

由訪談可知，部分村口排查工作人員在排查工作方面存在疏漏。例如：在返鄉(xiāng)人員排查工作方面存在疏漏，白天監(jiān)測(cè)點(diǎn)部分人員缺崗，晚上不監(jiān)測(cè)，造成部分歸鄉(xiāng)人員信息未及時(shí)統(tǒng)計(jì)上報(bào)；低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)返鄉(xiāng)人員居家隔離期滿后，填寫隔離期滿人員及其核算檢測(cè)結(jié)果數(shù)據(jù)的搜集效率低下；返鄉(xiāng)前旅居地沒(méi)有細(xì)化到家庭、個(gè)人，未能達(dá)到工作要求。

2.2.3 村醫(yī)對(duì)防控工作存在缺位現(xiàn)象

根據(jù)防控工作的安排，村醫(yī)需根據(jù)低風(fēng)險(xiǎn)返鄉(xiāng)人員的名單，入戶進(jìn)行體溫檢測(cè)、防控知識(shí)的宣傳，健康異常者信息的上報(bào)。但實(shí)際工作中，村醫(yī)的入戶服務(wù)存在走形式、走流程等缺位現(xiàn)象。從而對(duì)防控工作的有效運(yùn)行造成了不良的影響，埋下疫情防控隱患問(wèn)題[7]。

2.2.4 工作力度不夠、工作缺位

疫情防控期間，縣級(jí)組織投入開(kāi)發(fā)了“云上XX”APP，目的是提高群眾疫情防控意識(shí)，有效防范疫情的傳播，助力疫情防控戰(zhàn)。但據(jù)調(diào)研了解，當(dāng)前該APP的受眾群體大部分為企事業(yè)單位和相關(guān)的公益性團(tuán)體。目標(biāo)注冊(cè)用戶為20萬(wàn)，實(shí)際注冊(cè)量當(dāng)前僅70 541戶。對(duì)于基層社區(qū)和鄉(xiāng)村的宣傳投入較少，對(duì)群眾的引導(dǎo)工作力度不夠。按片區(qū)組織分配的小組長(zhǎng)，對(duì)于已經(jīng)安排的疫情防控工作，部分小組長(zhǎng)存在工作缺位現(xiàn)象。例如：負(fù)責(zé)片區(qū)內(nèi)的低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的返村人員的通知安排不到位、返鄉(xiāng)前后核酸檢測(cè)督查不到位。

2.3 資源配置因素

2.3.1 防控物資配備不齊

本刊訊 12月20日上午，隨著滿載貨物的GI4022廣州至西安全貨機(jī)落地，西安咸陽(yáng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)年貨郵吞吐量突破30萬(wàn)噸，今年累計(jì)增速排名保持全國(guó)十大機(jī)場(chǎng)首位。以此進(jìn)度，西安咸陽(yáng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)年貨郵吞吐量將排名全國(guó)第十三位，較去年提升一位。

通過(guò)對(duì)基層疫情防控工作人員訪談得知，疫情防控物資的配備較為緊缺，不夠齊全。哨點(diǎn)監(jiān)測(cè)處工作人員沒(méi)有帳篷、防護(hù)服、取暖設(shè)施；沒(méi)有配備足夠檢測(cè)和消毒用的體溫槍、消毒液等應(yīng)急防控物品。

2.3.2 醫(yī)療資源和水平有限

基層人口基數(shù)大，疫情防控期間對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求大，但基層地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)人員普遍存在緊缺現(xiàn)象，難以滿足需求。醫(yī)療衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo)、醫(yī)療水平有限，反映出疫情防控的薄弱環(huán)節(jié)，影響防控工作有序進(jìn)行[8]。

2.4 社會(huì)環(huán)境因素

2.4.1 居民文化知識(shí)水平的影響

健康教育的知信行理論倡導(dǎo)人們?cè)诮】到逃辛?xí)得健康知識(shí)。但根據(jù)調(diào)研得知，Z村現(xiàn)留守的大部分村民多是老人和兒童，青壯年外出務(wù)工人數(shù)多，人口流動(dòng)大。受到年齡和文化程度的影響，雖然對(duì)于疫情防控的健康知識(shí)與理念的知曉相對(duì)較為容易，但養(yǎng)成規(guī)范的防控行為較為困難。

2.4.2 防范意識(shí)不到位，存在思想倦怠

Z村當(dāng)前屬于低風(fēng)險(xiǎn)防控地區(qū)，根據(jù)訪談得知部分居民對(duì)疫情防控缺乏警惕意識(shí)，存在思想懈怠和僥幸心理；在公眾場(chǎng)所，口罩的佩戴率有所下降，并出現(xiàn)厭煩情緒等不良現(xiàn)象。

2.4.3 核酸檢測(cè)的積極性不高

在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)新冠病毒核酸檢測(cè)的實(shí)施意見(jiàn)》的倡議下，進(jìn)行核酸檢測(cè)可助力疫情防控工作的進(jìn)行。但部分返鄉(xiāng)人員受到時(shí)間、觀念、經(jīng)濟(jì)條件等因素的影響，參與核酸檢測(cè)的積極性不高。

2.5 部門協(xié)同因素

2.5.1 多方領(lǐng)導(dǎo)防控工作，缺乏統(tǒng)一的指揮權(quán)

在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的過(guò)程中，需多個(gè)部門協(xié)同合作。除了自上而下的縱向部門間的合作，對(duì)基層疫情防控工作來(lái)說(shuō)，更多的是橫向部門之間通過(guò)信息互通、資源共享、共同行動(dòng)等實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。伴隨著防控工作重點(diǎn)的不斷調(diào)整，由于各個(gè)部門之間所屬權(quán)力的主體不同、疫情防控工作的責(zé)任劃分不明確，在具體的操作過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)政出多門、相互推諉、責(zé)權(quán)不清等問(wèn)題，貽誤疫情的管控工作[4]。

2.5.2 部門層級(jí)傳遞，信息出現(xiàn)延遲

疫情防控的應(yīng)急管理工作所涉及的主體眾多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。部門之間信息層級(jí)傳遞，信息出現(xiàn)延遲。例如：Z村返鄉(xiāng)人員重點(diǎn)排查報(bào)表提交工作，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)提交防疫指揮辦公室系統(tǒng)方面，上報(bào)時(shí)間半數(shù)以上不是上報(bào)當(dāng)日，出現(xiàn)排查不及時(shí)現(xiàn)象。數(shù)字化應(yīng)用在預(yù)防初期工作中，沒(méi)有發(fā)揮具備的功能，層級(jí)之間存在斷層。

2.5.3 靈活性欠缺，應(yīng)急方案同質(zhì)化

疫情嚴(yán)重影響人民的身體健康和日常的生活，為盡快恢復(fù)常態(tài)化生活。從中央到地方提出了很多專業(yè)、科學(xué)的突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方案。但在基層防控的具體實(shí)踐中，應(yīng)急方案大多照搬上級(jí)下發(fā)的應(yīng)急預(yù)案，在某些管控工作中存在一刀切現(xiàn)象，缺乏實(shí)用性，引發(fā)民眾的不滿情緒，不易于防控工作的開(kāi)展[9]。

3 對(duì)策建議

3.1 完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)信息建設(shè)

在數(shù)字化治理快速發(fā)展的背景下，借助互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的支撐，基層應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件可從頂層設(shè)計(jì)角度出發(fā)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升應(yīng)急數(shù)據(jù)的管理、融通、共享能力。一方面，構(gòu)建數(shù)據(jù)聯(lián)防、聯(lián)控搜集功能，整合基層多維度數(shù)據(jù)，便于后期決策的制定。另一方面，依據(jù)基層信息化建設(shè)現(xiàn)狀，重點(diǎn)關(guān)注線上+線下相結(jié)合的治理方式，建立預(yù)防與控制一體集成的決策輔助系統(tǒng)，利于防控應(yīng)急方案的開(kāi)發(fā)。

3.2 強(qiáng)化人才建設(shè)，提升服務(wù)能力

新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，基層防控任務(wù)艱巨，但可用的專業(yè)人才欠缺，未能充分地做好防控工作。建議基層以防控工作中出現(xiàn)的問(wèn)題短板為導(dǎo)向，采用分組教學(xué)模式，完善基層醫(yī)療衛(wèi)生人才的培養(yǎng)機(jī)制，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力[10]。

3.3 優(yōu)化資源配置，保障物資供應(yīng)

面對(duì)基層人口多、需求大的現(xiàn)狀，建議以政府為主導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與基層疫情防控物資的供應(yīng)工作。加大基層應(yīng)急防控財(cái)政投入，建立公共衛(wèi)生財(cái)政保障機(jī)制，構(gòu)成多元化的應(yīng)急保障格局，解決應(yīng)急物資短缺問(wèn)題[11]。

3.4 加強(qiáng)宣傳力度，提升群眾素養(yǎng)

要打贏疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)，需要全民參與，從而營(yíng)造“人人關(guān)注、人人參與、人人盡責(zé)、人人監(jiān)督”的良好氛圍。在這個(gè)過(guò)程中，宣傳工作必須要講清事實(shí)，回?fù)糁{言、科普防控知識(shí)，提升群眾素養(yǎng)。有重點(diǎn)的對(duì)疫情排查、防控、隔離、治療等內(nèi)容進(jìn)行宣傳，引導(dǎo)群眾正確認(rèn)知，做到早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早治療。

3.5 完善協(xié)同機(jī)制，科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)決策

防控工作需要發(fā)揮多方力量，可構(gòu)建管理者、宣傳者、互動(dòng)者、支持者、執(zhí)行者等共同協(xié)商合作的協(xié)同機(jī)制，明確主體責(zé)任，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)決策，解決部門分割問(wèn)題。在協(xié)同機(jī)制中，每個(gè)參與的主體，必須實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新所負(fù)責(zé)的工作數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，扮演數(shù)據(jù)搜集者、傳播者、反饋者，強(qiáng)化協(xié)同主體的伙伴關(guān)系，塑造強(qiáng)大的支持體系和后援機(jī)制。

利益沖突無(wú)