西柏坡時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)及其歷史特點(diǎn)

楊暉

[摘要]西柏坡時(shí)期圍繞加強(qiáng)黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、擴(kuò)大黨內(nèi)民主等重大時(shí)代主題，中國(guó)共產(chǎn)黨制定出臺(tái)了請(qǐng)示報(bào)告制度、健全黨委制等重要黨內(nèi)法規(guī)。該時(shí)期我黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在關(guān)鍵領(lǐng)域取得重要進(jìn)展，體現(xiàn)了“少而精”、重實(shí)效等特點(diǎn)，具有明顯的承上啟下、繼往開來性質(zhì)，對(duì)革命走向決定性勝利乃至后來我黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都具有特殊意義。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)建設(shè);西柏坡;歷史特點(diǎn)

[中圖分類號(hào)]D262.6? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169（2021）10-0045-04

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記宣布，我們黨已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。這一制度建設(shè)重大成果，是黨的建設(shè)史特別是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史上的一個(gè)重要里程碑，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)由此邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段，全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨站在新的歷史起點(diǎn)上。

西柏坡時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在關(guān)鍵領(lǐng)域取得重要進(jìn)展，對(duì)革命走向決定性勝利乃至后來我黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都具有特殊意義。研究西柏坡時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的表現(xiàn)及特點(diǎn)，對(duì)于新時(shí)代貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨重大決策部署具有重要意義。

一、西柏坡時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的必要性

西柏坡是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上最后一個(gè)農(nóng)村指揮所。西柏坡時(shí)期，隨著革命形勢(shì)發(fā)生變化，黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，黨的任務(wù)開始由革命轉(zhuǎn)向建設(shè)，黨的角色也開始由革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨。在此背景下，黨內(nèi)出現(xiàn)的一些制約革命形勢(shì)向前發(fā)展的突出問題，使該時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作提上日程。

（一）黨內(nèi)存在地方主義、分散主義和某些無紀(jì)律、無政府狀態(tài)

解放戰(zhàn)爭(zhēng)之前，經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的游擊斗爭(zhēng)，很多地方的黨組織和軍隊(duì)長(zhǎng)期處于分散甚至地下狀態(tài)。在該種形勢(shì)下，一些地方的無紀(jì)律、無政府狀態(tài)日益加劇，黨組織缺乏規(guī)范的程序意識(shí)、制度意識(shí)，黨委書記遇事習(xí)慣自行決定、自己拍板，經(jīng)常是事前不請(qǐng)示、事后不匯報(bào)，還有些中央局和軍區(qū)，既不傳達(dá)也不落實(shí)中央政策。這些問題后來發(fā)展成為很多地方的共性問題，已經(jīng)嚴(yán)重制約了革命形勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展。對(duì)此，毛澤東同志特別指出：“要求我黨用最大的努力克服這些無紀(jì)律狀態(tài)和無政府狀態(tài)，克服地方主義和游擊主義，將一切可能和必須集中的權(quán)力集中于中央和中央代表機(jī)關(guān)手里?！盵1]

（二）黨內(nèi)存在集體決策缺失甚至個(gè)人專斷問題

黨委制是我黨成功探索出的集體決策基本原則之一。當(dāng)時(shí)各地對(duì)黨委制的執(zhí)行情況參差不齊。有些地方黨內(nèi)重要問題由黨委書記一人拍板直接做決定，并沒有經(jīng)過黨委會(huì)集體討論。有些地方甚至做出與中央背道而馳的決定。這使得很多地方黨委會(huì)集體決策落不到實(shí)處，黨委委員成了擺設(shè)。

（三）黨內(nèi)存在著民主生活不健全的狀況

西柏坡時(shí)期面臨的革命形勢(shì)發(fā)生了翻天覆地的變化，“三大戰(zhàn)役”徹底改變了我黨我軍面臨的不利局面。一方面，此前很長(zhǎng)一段時(shí)間，我黨軍事斗爭(zhēng)多采用游擊戰(zhàn)爭(zhēng)方式，多地黨組織處于“地下狀態(tài)”，本應(yīng)正常進(jìn)行的黨內(nèi)民主生活無法落實(shí);另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員數(shù)量猛增、隊(duì)伍迅速壯大，當(dāng)時(shí)已經(jīng)發(fā)展到了300多萬黨員，必須進(jìn)一步嚴(yán)格組織生活。兩方面情況形成了強(qiáng)烈反差。對(duì)此，任弼時(shí)同志指出：“華北解放區(qū)現(xiàn)在已有相對(duì)的和平，黨內(nèi)黨外均應(yīng)加強(qiáng)民主，建立民主制度，而且制度必須實(shí)行?！盵2]

二、西柏坡時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主要內(nèi)容

西柏坡時(shí)期，由于特殊的革命形勢(shì)和歷史特點(diǎn)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)看似松散、實(shí)則主題高度聚焦，主要圍繞加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、擴(kuò)大黨內(nèi)民主、恢復(fù)和改進(jìn)各地黨代會(huì)等重要內(nèi)容展開。

（一）加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

在1948年召開的“九月會(huì)議”上，中共中央通過了《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍區(qū)分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》。決議內(nèi)容十分全面、詳細(xì)，包括了經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、黨務(wù)等多個(gè)方面共49項(xiàng)。比如，要求各地必須建立起請(qǐng)示報(bào)告制度，對(duì)上級(jí)事前必須請(qǐng)示、事后必須報(bào)告。再如，詳細(xì)區(qū)分了中央和地方的權(quán)限界限，黨的路線、方針、政策等事關(guān)全局的問題，決定權(quán)在中央;工作計(jì)劃、任務(wù)等屬于解放區(qū)范圍內(nèi)的具體工作，地方有決定權(quán)，但要事前向中央報(bào)告，中央批準(zhǔn)后地方再執(zhí)行。

《決議》第一次詳細(xì)劃分了中央和地方在重大問題上的決策權(quán)限，使中央和地方在自己職權(quán)范圍內(nèi)均能發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，既注意了堅(jiān)持原則，又兼顧了因地制宜?！稕Q議》規(guī)定：“凡屬?zèng)Q定權(quán)完全屬于中央的事項(xiàng)，中央已有決定指示者，各地必須嚴(yán)格遵守，正確執(zhí)行。執(zhí)行中遇有困難及特殊情形，或有不同意見時(shí)，均可向中央說明理由，提出意見，等候中央批示，但不允許擅自修改?！盵3]

對(duì)于請(qǐng)示報(bào)告制度，《決議》還詳細(xì)規(guī)定了報(bào)告的具體內(nèi)容，“各中央局和分局，由書記負(fù)責(zé)（自己動(dòng)手，不要秘書代勞），每?jī)蓚€(gè)月，向中央和中央主席作一次綜合報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容包括該區(qū)軍事、政治、土地改革、政黨、經(jīng)濟(jì)、宣傳和文化等各項(xiàng)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)，活動(dòng)中發(fā)生的問題和傾向，對(duì)于這些問題和傾向的解決方法”，“各野戰(zhàn)軍首長(zhǎng)和軍區(qū)首長(zhǎng)，除作戰(zhàn)方針必須隨時(shí)報(bào)告和請(qǐng)示，并且照過去規(guī)定，每月作一次戰(zhàn)績(jī)報(bào)告、損耗報(bào)告和實(shí)力報(bào)告外，從今年起，每?jī)蓚€(gè)月要作一次政策性的綜合報(bào)告和請(qǐng)示”[3]。

（二）擴(kuò)大黨內(nèi)民主

1948年9月，中共中央出臺(tái)《關(guān)于健全黨委制》的決定。該決定首先提出了實(shí)行黨委制的重要性，提出革命關(guān)鍵時(shí)期必須注重發(fā)揮集體的作用。在實(shí)行黨委制過程中，不能一味強(qiáng)調(diào)個(gè)人而忽視集體，也不能只強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)而不讓個(gè)人負(fù)責(zé)，在實(shí)際工作中要做到堅(jiān)持民主、集中二者辯證統(tǒng)一。決定還對(duì)一些細(xì)節(jié)問題做了特別規(guī)定，如要注重實(shí)效、控制會(huì)議時(shí)間，不要走過場(chǎng)、走形式、為了開會(huì)而開會(huì)等等。

與《關(guān)于健全黨委制》相配套，該時(shí)期還出臺(tái)了《黨委會(huì)的工作方法》，從方法論角度為黨委制的貫徹執(zhí)行提供保障。毛澤東同志在黨的七屆二中全會(huì)上做了關(guān)于《黨委會(huì)的工作方法》的重要報(bào)告，共5個(gè)方面、12種方法，論述十分詳細(xì)具體。如黨委一定要抓住本地區(qū)革命形勢(shì)發(fā)展面臨的“主要矛盾”，同時(shí)要兼顧各個(gè)方面的工作，要學(xué)會(huì)“彈鋼琴”;黨委書記是黨委一班人的“班長(zhǎng)”，不但要科學(xué)制定本地區(qū)的方針政策，還要把團(tuán)結(jié)班子等“班長(zhǎng)”的工作做好，要協(xié)調(diào)好黨委會(huì)每個(gè)黨委委員的工作、關(guān)系，如處理好與副書記、委員之間的關(guān)系等。

西柏坡時(shí)期，黨中央根據(jù)形勢(shì)需要適時(shí)出臺(tái)《關(guān)于健全黨委制》《黨委會(huì)的工作方法》等重要規(guī)定、文件，使各級(jí)黨委工作起來有章可循、得心應(yīng)手，黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用得到了充分發(fā)揮，黨中央的路線方針政策得到了有力執(zhí)行，對(duì)于理順、規(guī)范各級(jí)黨組織工作制度，建立、健全各級(jí)黨組織決策機(jī)制，都起到了巨大的推動(dòng)和保障作用。

（三）恢復(fù)和改進(jìn)各級(jí)黨代會(huì)制度

1948年9月，為了恢復(fù)和改進(jìn)黨代會(huì)制度，黨中央出臺(tái)了《中共中央關(guān)于召開黨的各級(jí)代表大會(huì)和代表會(huì)議的決議》。對(duì)建立解放區(qū)各級(jí)黨的代表會(huì)議、健全黨內(nèi)民主生活問題，《決議》專門提出，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)通過的法令、條例可為各解放區(qū)所參考?！稕Q議》要求，“第一，在一切鞏固的解放區(qū)及黨的各級(jí)委員會(huì)，必須遵照黨章的規(guī)定，定期召開黨的各級(jí)代表大會(huì)及代表會(huì)議。第二，對(duì)各級(jí)黨的代表大會(huì)及代表會(huì)議，必須賦予黨章所規(guī)定的一切權(quán)利。第三，必須嚴(yán)格執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)的規(guī)定，以保持黨內(nèi)的統(tǒng)一和紀(jì)律。”[4]《決議》一經(jīng)出臺(tái)，便得到了各地的積極擁護(hù)和貫徹執(zhí)行。各地紛紛按照規(guī)定，組織召開黨的各級(jí)代表大會(huì)和代表會(huì)議，黨內(nèi)民主生活走向規(guī)范化，各地曾經(jīng)渙散的黨組織重新煥發(fā)了活力，廣大黨員的戰(zhàn)斗力、凝聚力明顯增強(qiáng)，為爭(zhēng)取全國(guó)范圍的徹底勝利提供了必要條件和組織保障。

三、西柏坡時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史特點(diǎn)

新民主主義革命時(shí)期，我們黨從理論上提出了“黨內(nèi)法規(guī)”概念，并在實(shí)踐中探索制定了中央巡視條例、關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定、關(guān)于建立請(qǐng)示報(bào)告制度、關(guān)于健全黨委制等一批黨內(nèi)法規(guī)，特別是西柏坡時(shí)期我黨在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)方面的成功探索，對(duì)于當(dāng)時(shí)歷史條件下明確我黨政治綱領(lǐng)、嚴(yán)密組織體系、嚴(yán)明紀(jì)律規(guī)矩等，均起到了至關(guān)重要的作用。西柏坡時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在新民主主義革命時(shí)期乃至在整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷史中，都居于十分重要的地位，具有不同于延安等其他時(shí)期鮮明的歷史特點(diǎn)。

（一）數(shù)量不多但關(guān)系重大、內(nèi)容重要

從西柏坡時(shí)期出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容可以看出，不像延安時(shí)期的“多而全”，西柏坡時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)突出表現(xiàn)是“少而精”，具有明顯的戰(zhàn)時(shí)特點(diǎn)。這是由當(dāng)時(shí)全國(guó)處于戰(zhàn)略決戰(zhàn)時(shí)期的時(shí)代特點(diǎn)、歷史階段決定的，更是由中國(guó)共產(chǎn)黨即將由革命黨變成執(zhí)政黨的歷史方位決定的。

在整個(gè)新民主主義革命時(shí)期，西柏坡時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都起到了夯基壘臺(tái)的作用。特別是西柏坡時(shí)期制定出臺(tái)的請(qǐng)示報(bào)告制度，在當(dāng)時(shí)特定歷史條件下，從制度層面杜絕了地方主義、分散主義的蔓延、滋生，加強(qiáng)了黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保我黨在短時(shí)間內(nèi)取得革命全面勝利，為后來的新中國(guó)成立乃至中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都提供了寶貴的制度經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以后，習(xí)近平總書記專門提出，“請(qǐng)示報(bào)告制度是我們黨的一項(xiàng)重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機(jī)制，也是組織紀(jì)律的一個(gè)重要方面”，要求各級(jí)黨委必須嚴(yán)格執(zhí)行這一制度。

黨內(nèi)法規(guī)體系以“1+4”為基本框架，“1”為黨章，“4”分別為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)。在黨的自身建設(shè)法規(guī)中，黨的政治建設(shè)方面的法規(guī)居于核心地位。西柏坡時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要聚焦黨的政治建設(shè)內(nèi)容，為后來黨的自身建設(shè)法規(guī)的形成、完善奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，對(duì)新民主主義革命時(shí)期乃至整個(gè)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都發(fā)揮著立柱架梁的角色。

（二）突出問題導(dǎo)向、注重實(shí)效

西柏坡時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都聚焦當(dāng)時(shí)必須解決的重大問題，比如黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不解決就會(huì)形成突出問題，不解決就會(huì)影響全國(guó)大局。突出問題導(dǎo)向、注重實(shí)效是當(dāng)時(shí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的又一特點(diǎn)。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)初期，在貫徹執(zhí)行黨中央決定、維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面，很多地方出現(xiàn)了正反兩方面情況。一方面，某些地方缺乏制度意識(shí)、規(guī)矩意識(shí)，請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行不到位，給革命斗爭(zhēng)等帶來了一些難以挽回的損失;另一方面，一些地方嚴(yán)格遵循事前請(qǐng)示、事后報(bào)告，嚴(yán)格遵守黨中央規(guī)定、落實(shí)中央決策，避免或減少了工作損失。黨中央發(fā)現(xiàn)各地存在的上述正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)后決定，從1948年起在全黨全軍實(shí)行請(qǐng)示報(bào)告制度。這是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的一個(gè)大發(fā)展，使全黨全軍在方針上、政策上、行動(dòng)上達(dá)到了統(tǒng)一，對(duì)黨在革命斗爭(zhēng)中更好地加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和改善領(lǐng)導(dǎo)作出了突出貢獻(xiàn)。

延安時(shí)期一些重要的黨內(nèi)法規(guī)，通過黨內(nèi)成文法的形式實(shí)現(xiàn)了位階“升華”，如堅(jiān)持民主集中制、實(shí)行黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容，在1945年召開的七大上被寫入黨章。而西柏坡時(shí)期，我黨面對(duì)多種復(fù)雜的斗爭(zhēng)環(huán)境以及全新的形勢(shì)任務(wù)，黨內(nèi)法規(guī)更加注重具體問題具體分析，更加注重形式靈活、突出實(shí)效。如與《關(guān)于健全黨委制》配套出臺(tái)了《黨委會(huì)的工作方法》，通過這種“1+1”的形式，既站位高遠(yuǎn)又具體實(shí)用，不拘泥具體形式，真正體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)原則性與靈活性兼顧。

（三）具有明顯的繼往開來性質(zhì)

西柏坡時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與延安時(shí)期既一脈相承、又與時(shí)俱進(jìn)，很多都成為后來中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中支柱性內(nèi)容甚至核心性內(nèi)容的雛形，具有明顯的承上啟下、繼往開來的特點(diǎn)。如當(dāng)時(shí)出臺(tái)的健全黨委制等相關(guān)要求及工作方法，對(duì)于我黨制度建設(shè)中一直強(qiáng)調(diào)的、充分發(fā)揮黨委的集體決策作用，都是十分關(guān)鍵的一項(xiàng)奠基性制度文件。1948年5月20日，劉少奇在中共中央華北局?jǐn)U大會(huì)議上的講話中指出，“我們現(xiàn)在建設(shè)的各種制度將來要為全國(guó)所取法”[5]。

請(qǐng)示報(bào)告制更具有繼往開來的特點(diǎn)。請(qǐng)示報(bào)告制度是我黨的一項(xiàng)重要政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律，黨的十八大以后，我們黨專門出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，建立健全重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告體制機(jī)制和方式方法，已經(jīng)成為推動(dòng)廣大黨員干部堅(jiān)定自覺做到“兩個(gè)維護(hù)”，保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要保障。而這一制度恰恰發(fā)端于西柏坡時(shí)期我黨的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)只有進(jìn)行時(shí)、沒有完成時(shí)。隨著新時(shí)代黨的建設(shè)和黨的事業(yè)不斷前進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新。站在新的歷史起點(diǎn)上，我們要深刻總結(jié)運(yùn)用包括西柏坡時(shí)期在內(nèi)的我黨加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)要求，把牢政治方向、遵循客觀規(guī)律、深化制度改革，使黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善，黨內(nèi)法規(guī)制度更具活力，為黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供更加堅(jiān)強(qiáng)有力的制度保障。

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責(zé)任編輯：籍雪梅