以“三元融合”推進(jìn)精細(xì)化社區(qū)治理

□文/周亞珍 鄭國芳

（衢州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 浙江·衢州）

［提要］基層治理是國家治理的基礎(chǔ)和支撐，國家治理現(xiàn)代化重點在基層，難點也在基層。社區(qū)是基層治理體系的重要組成部分，是社會建設(shè)和發(fā)展的基石?，F(xiàn)階段，對標(biāo)治理精細(xì)化，著力尋求“三元融合”（即主體融合、數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)融合）的互通互融治理新路徑，實現(xiàn)以公民為中心的治理體制，以平臺數(shù)字化治理為技術(shù)支撐，實現(xiàn)社區(qū)精細(xì)管理和精準(zhǔn)治理目標(biāo)，是擺在社區(qū)治理這項系統(tǒng)工程面前的艱巨任務(wù)。

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，大數(shù)據(jù)分析、云計算、人工智能技術(shù)等得以快速發(fā)展，推進(jìn)數(shù)字化治理已經(jīng)成為新常態(tài)。地方社區(qū)治理的改革必須做到及時的轉(zhuǎn)型，而社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的同時預(yù)示著社區(qū)治理模式的重新建構(gòu)以及治理核心的重新把握，治理內(nèi)容與方法的變革，并由傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的公共管理向民眾、企業(yè)參與協(xié)同管理轉(zhuǎn)型。

一、現(xiàn)階段精細(xì)化社區(qū)治理的成效

（一）系列政策的出臺奠定精細(xì)化社區(qū)治理的政策基礎(chǔ)。近年來，為提升社區(qū)治理服務(wù)效率，推動共建共治新模式，我國政府已陸續(xù)出臺相關(guān)政策推動社區(qū)治理的深化改革。在國家“十三五”規(guī)劃中，提出需加強和創(chuàng)新基層治理，建立共建共享的社會治理格局。中共十九大報告提出要為“建設(shè)數(shù)字中國、智慧社會”提供有力支撐。

（二）數(shù)字化建設(shè)支撐精細(xì)化社區(qū)治理的技術(shù)手段。近年來，多數(shù)市域?qū)ⅰ俺鞘袛?shù)據(jù)大腦”作為推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化升級的重要抓手，注重借力借智。一方面走出去，學(xué)習(xí)考察大數(shù)據(jù)平臺、智慧社區(qū)平臺建設(shè)等先進(jìn)經(jīng)驗，開闊了視野；另一方面與公司合作，借腦借智，共建中國基層治理數(shù)字化研究院，成立經(jīng)濟發(fā)展研究院。

（三）人才新政提升精細(xì)化社區(qū)治理的隊伍建設(shè)。在政府的大力支持下，社區(qū)治理的人才隊伍建設(shè)取得了比較顯著的進(jìn)步。已通過建立“紅色物業(yè)聯(lián)盟”，將居委會、業(yè)委會、業(yè)主、網(wǎng)格元、志愿者等黨員干部納入社區(qū)管理隊伍，建立網(wǎng)格長、專職網(wǎng)格員、兼職網(wǎng)格員、網(wǎng)格指導(dǎo)員“一長三員”隊伍。

二、社區(qū)精細(xì)化治理存在的主要問題

（一）參與治理主體單一，社會組織、居民、企業(yè)主動性欠缺。目前，大多數(shù)的社區(qū)在治理過程中，多方主體參與治理意愿不足。一是居民自治意識不足，參與治理積極性不夠；二是作為第三方主體——社會組織，其參與社區(qū)治理的意識也較為薄弱，社會組織自發(fā)性缺乏，發(fā)育遲緩。

（二）治理手段滯后，“信息孤島”弱化管理精準(zhǔn)性?，F(xiàn)階段，社區(qū)對數(shù)字技術(shù)與政府建設(shè)兩個維度做了不少有效的探索，但仍存在以下問題：一是數(shù)字化系統(tǒng)未完全開發(fā)，治理手段以傳統(tǒng)的線下為主；二是目前治理過程中，多平臺并行，數(shù)據(jù)“孤島”致使居民辦事流程繁雜化，各自保有信息倉庫，為保證自有數(shù)據(jù)安全性而摒棄數(shù)據(jù)融合共享，在社區(qū)生活（經(jīng)濟、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)境等）中未能有效滲透。

（三）“條塊”關(guān)系未理順，職能交叉導(dǎo)致協(xié)同治理不足。社區(qū)治理涉及組織、民政、法制、住建、環(huán)保、教育、婦聯(lián)、衛(wèi)生局等多部門。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于社區(qū)治理政府主體多方相互交叉，主體責(zé)任界定不清晰，治理功能發(fā)揮受限，在實際的社區(qū)治理過程中出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。

（四）人才隊伍力量薄弱，保障機制有待完善。近年來，隨著現(xiàn)代化社區(qū)治理重心的轉(zhuǎn)型，社區(qū)治理人才隊伍仍存在諸多挑戰(zhàn)。一是人才隊伍結(jié)構(gòu)不合理，新生力量薄弱；二是職業(yè)化水平不到位，削弱社區(qū)治理能力；三是激勵保障機制有待完善。

三、“以三元融合”推進(jìn)精細(xì)化社區(qū)治理的建議

（一）實現(xiàn)主體融合，推進(jìn)共建共享協(xié)同治理。治理主體的多元化是現(xiàn)代精細(xì)化社區(qū)治理模式主要特點，在政府部門監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)的前提下，增加社區(qū)居民、市場、企業(yè)的參與度，精準(zhǔn)識別每個主體的服務(wù)訴求，對基層公共服務(wù)多維服務(wù)需求進(jìn)行測度，精準(zhǔn)把握程度和差異性，明確“供什么，供多少，供給誰”等靶點，如圖1。（圖1）

圖1 多元主體融合社區(qū)治理格局圖

1、落實黨員下基層制度。在社區(qū)治理中堅持黨建統(tǒng)領(lǐng)，通過黨員深入下基層，加強對社區(qū)治理權(quán)力運作的引領(lǐng)性，采用“紅色物業(yè)聯(lián)盟+黨員聯(lián)社”、黨員聯(lián)棟機制，建立社區(qū)大網(wǎng)格、小區(qū)中網(wǎng)格、樓棟小網(wǎng)格、單元微網(wǎng)格四級社區(qū)治理架構(gòu)。發(fā)揮黨員調(diào)動群眾積極性的作用，堅持黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理。

2、推行“三社聯(lián)動”機制。圍繞社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建社區(qū)、社會組織、社會工作者“三社聯(lián)動”創(chuàng)新機制，實現(xiàn)“以社扶社、以社助社”的共贏格局。（1）培育社區(qū)社會組織，扶持社區(qū)幫扶企業(yè)的發(fā)展。為滿足居民服務(wù)需求，健全社會工作人才、服務(wù)機構(gòu)、服務(wù)項目管理系統(tǒng)。比如鼓勵和支持發(fā)展托兒所、居民因急事所迫無法履行監(jiān)護職責(zé)開辦的臨時監(jiān)護照料所、養(yǎng)老幫扶中心、殘疾人助力點、社區(qū)居民法律援助機構(gòu)、點對點家庭醫(yī)生等各類社區(qū)服務(wù)。（2）開展社區(qū)活動，增強社區(qū)居民的認(rèn)同感。引導(dǎo)所培育的社會組織以專業(yè)的業(yè)務(wù)能力開展文體娛樂（攝影、書法、舞蹈等），豐富社區(qū)居民的業(yè)余生活。

3、健全物業(yè)公開透明管理機制，提升業(yè)主委員會自治長效性。各社區(qū)物業(yè)管理單位應(yīng)建立并公布社區(qū)治理中各事項的清單，健全物業(yè)管理單位的長效考評機制，細(xì)化考核指標(biāo)，大范圍納入社區(qū)居民民意考核內(nèi)容，將物業(yè)單位管理情況考核結(jié)果作為下一步工作的方向。在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展業(yè)主委員會的建立，賦予業(yè)主委員會相應(yīng)的職責(zé)，給予一定的津貼補助，解決現(xiàn)階段業(yè)主委員會由于無權(quán)、無工資等情況下與物業(yè)管理公司之間產(chǎn)生的利益勾稽關(guān)系，以此推進(jìn)社區(qū)業(yè)主委員會自我管理的長效機制。

4、建立民主協(xié)商機制，拓寬居民議事渠道。針對社區(qū)治理事項，廣泛征求民意，借助現(xiàn)有治理平臺，運用線上線下有機結(jié)合，創(chuàng)新居民議事和協(xié)商機制。（1）完善社區(qū)鄰禮通議事平臺建設(shè)。在保留紙質(zhì)版社區(qū)通告的同時，為滿足年輕上班族的需求建立民主議事平臺，涉及到每個居民利益的事項通過在微信群、鄰禮通、線下同時發(fā)放議事說明，讓上班族減少無法接收到傳統(tǒng)紙質(zhì)版小區(qū)事項通告的現(xiàn)狀。（2）成立“議事園”。對涉及到自身利益的居民實行代表參與協(xié)商制，通過召開座談會、交流會收集民意，讓居民享受權(quán)益的同時，充分調(diào)動居民的自治能力。比如通過居民共同探討，基于小區(qū)的特有問題訂立居民公約、自治規(guī)章并報社區(qū)管理街道備案。

（二）以“數(shù)據(jù)融合”為保障，促進(jìn)社區(qū)治理精準(zhǔn)化。采用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)手段，建設(shè)數(shù)字化社區(qū)治理模式，通過信息技術(shù)推動數(shù)據(jù)從采集、整理、分析、保存全流程的集成共享，激發(fā)多方治理主體協(xié)同參與，促進(jìn)治理的精準(zhǔn)性、科學(xué)化是實現(xiàn)精準(zhǔn)化治理的有效途徑。

1、運用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建“云、端、網(wǎng)”現(xiàn)代精準(zhǔn)化社區(qū)治理一體化數(shù)據(jù)處理平臺，推動數(shù)據(jù)開發(fā)。重視平臺開發(fā)，完善頂層技術(shù)設(shè)計保障體系；采用大數(shù)據(jù)、云平臺等新技術(shù)，收集用戶個人信息、部門信息、政務(wù)相關(guān)聯(lián)信息，做好數(shù)據(jù)庫內(nèi)容的完整，并不斷更新數(shù)據(jù)庫內(nèi)容，集社區(qū)管理的經(jīng)濟、文化、公共安全、環(huán)境建設(shè)等資源于一體，構(gòu)建全方位信息庫，建設(shè)高效便捷的電子政務(wù)系統(tǒng)，開發(fā)政府處理云端，同時架設(shè)信息聯(lián)盟端，做到資源跨鏈調(diào)配，線上信息化管理，積極把公民、媒體網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督納入政府政務(wù)處理的監(jiān)督體系建設(shè)中，促進(jìn)社區(qū)治理的科學(xué)化、精準(zhǔn)化，如圖2。（圖2）

圖2 數(shù)據(jù)融合社區(qū)治理保障體系圖

2、以“數(shù)字共享”為目標(biāo)，基于數(shù)字化技術(shù)的社區(qū)治理政務(wù)處理平臺運用“前端控制”和“全程管理”理念，將各執(zhí)政主體管理事項嵌入平臺，打通信息交換通道。同時，使系統(tǒng)功能涵蓋電子文件全生命周期，從根本上實現(xiàn)智慧型現(xiàn)代化社區(qū)治理的有效推進(jìn)，提高資源的利用水平，提高社區(qū)治理的服務(wù)水平，在社區(qū)治理模式上實現(xiàn)革命性的變革。

3、以“業(yè)務(wù)融合”為核心，依托“4+1”保障體系（4主體、1平臺）構(gòu)建精準(zhǔn)治理格局。系統(tǒng)審視業(yè)務(wù)范疇，將社區(qū)服務(wù)內(nèi)容中的社區(qū)文化建設(shè)、教育、就業(yè)、環(huán)境、安全、衛(wèi)生等多維交互因素統(tǒng)一納入整個系統(tǒng)中，以基礎(chǔ)設(shè)施體系為手段，以治理決策機制、治理運營機制、法律保障機制、信用監(jiān)督機制為保障，構(gòu)建縱橫交錯的脈絡(luò)體系?？v向脈絡(luò)包括“基礎(chǔ)技術(shù)-核心服務(wù)體系-保障機制”三大維度，橫向脈絡(luò)主要是社區(qū)治理的目標(biāo)任務(wù)和任務(wù)執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)主體，包括“精細(xì)化治理的服務(wù)事務(wù)機制-社區(qū)治理內(nèi)容-社區(qū)治理執(zhí)法體系”，見圖3。（圖3）

圖3 全方位融合社區(qū)治理格局圖

（三）推進(jìn)體制創(chuàng)新，構(gòu)建多方聯(lián)動機制。優(yōu)化資源配置，推行體制機制創(chuàng)新，理清條塊，劃清職權(quán)，探索出“一個部門牽頭抓治理”的治理新路徑是攻破“九龍治水”困局勢在必行之舉。

1、聚焦治理核心，梳理執(zhí)法主體職責(zé)與權(quán)限。按照資源配置最優(yōu)化原則，對社區(qū)治理事項進(jìn)行全面梳理，明確事項對接部門，摸清各執(zhí)法部門現(xiàn)有的權(quán)限范疇；制定最新管理職權(quán)規(guī)定，明確規(guī)范不同層級行政執(zhí)法主體的職能職責(zé)和執(zhí)法重點；夯實具有特色優(yōu)勢的執(zhí)法主體，推動執(zhí)法力量下沉，提升執(zhí)法主體治理效能，實現(xiàn)社區(qū)治理行政主體由“看得見，管不好”向“管得好，推典型”轉(zhuǎn)變。

2、發(fā)掘黨建優(yōu)勢，構(gòu)建先導(dǎo)統(tǒng)籌機制。著眼利用黨建資源優(yōu)勢，從橫向配置與縱向調(diào)控統(tǒng)籌管理。通過“雙肩挑”治理方式，整合黨組織人員資源一肩挑社區(qū)治理統(tǒng)籌工作，履行政策制定、審批、指揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督監(jiān)察職責(zé)，從頂端設(shè)計維度破解各方資源碎片化、條塊化等問題；結(jié)合社區(qū)自身優(yōu)勢特色，細(xì)化落實社區(qū)配套政策的同時，因地制宜，分類差異化指導(dǎo)，鼓勵社區(qū)創(chuàng)新改革；對示范點工作定期跟蹤督辦，適時整改提升、宣介推廣，有效發(fā)揮了改革試點的示范突破和帶動引領(lǐng)作用。

3、匯聚治理工作合力，搭建條塊聯(lián)動機制。搭建各執(zhí)政主體聯(lián)動平臺，通過平臺架設(shè)“政府-社區(qū)-社會組織-執(zhí)政主體”共治平臺，突出上下貫通，探索“社區(qū)發(fā)現(xiàn)、街道呼叫、集中派單、協(xié)同整治”機制，創(chuàng)建“平臺中心接單+分類派送+結(jié)果反饋”工作模式；建立社區(qū)治理工作聯(lián)席會，通過聯(lián)席會傳達(dá)黨建會議精神、重大事項通報、考核獎懲辦法、分析焦點問題、研究改進(jìn)辦法，實行“一月一現(xiàn)場會、兩月一調(diào)度、一季一督導(dǎo)、半年一拉練”，破解“一個部門抓不了，多個部門抓不好”的難題。

（四）加強專業(yè)化人才隊伍建設(shè)，健全績效考評體系。精細(xì)化社區(qū)治理依靠一支專業(yè)化治理隊伍，同時，完善人才隊伍的考核監(jiān)督與激勵機制是保證社區(qū)治理團隊不忘初心、堅守現(xiàn)代化治理目標(biāo)的重要手段。

1、把好隊伍建設(shè)關(guān)，以專業(yè)化推動治理現(xiàn)代化。一是在人才引入上，嚴(yán)把“進(jìn)口關(guān)”，科學(xué)制定選聘制度，擇優(yōu)錄用；二是完善能進(jìn)能出、能上能下的“過程關(guān)”，根據(jù)年齡層次、服務(wù)專長等，結(jié)合社區(qū)治理工作實際情況，將合適的工作者分配到適宜的崗位；三是打通專職社區(qū)工作者“出口關(guān)”，政府出臺相關(guān)文件，打通連任多年的工作者尤其是優(yōu)秀人才的上升通道，提高工作積極性。

2、獎懲并行，以績效評估推動治理規(guī)范化?？己嗽u估的結(jié)果是否能具體落實到相應(yīng)激勵與懲戒措施上，是績效評估能否在社區(qū)治理中真正起到查漏補缺、揚長避短的作用，能否激發(fā)各社區(qū)治理主體治理責(zé)任意識的關(guān)鍵。建議進(jìn)一步完善基于能力與績效的評價考核制度，根據(jù)考核結(jié)果獎懲分明，充分調(diào)動社區(qū)治理隊伍的工作積極性。