譚秀杰 張 卉

中國是海洋大國，建設(shè)海洋強國已經(jīng)融入“兩個一百年”奮斗目標，建設(shè)綠色可持續(xù)的海洋生態(tài)環(huán)境勢在必行。近年來中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況整體穩(wěn)中向好，2019年近岸海域優(yōu)良(一、二類)水質(zhì)面積比例為76.6%，同比上升5.3個百分點。然而，遼東灣、渤海灣、江蘇沿岸、長江口、杭州灣、浙江沿岸、珠江口等近岸海域污染形勢仍然嚴峻，主要超標指標為無機氮和合伙型磷酸鹽。對于封閉、半封閉型海灣、江河入?？诤统擎?zhèn)毗鄰海域，保護海洋生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵是控制海域排污總量。

海域排污總量控制制度是改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有效措施，對于我國推進海洋生態(tài)文明建設(shè)，促進海洋經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高海洋生態(tài)環(huán)境治理能力，實現(xiàn)我國海洋事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標等具有十分重要的現(xiàn)實意義。建立并實施重點海域排污總量控制制度，是貫徹落實黨的十九大關(guān)于“實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”精神的重要舉措，是我國《海洋環(huán)境保護法》的明確要求，是有效遏制近岸海域環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢的重要手段。(119)《遏制近海環(huán)境惡化的重要舉措——海洋局局長詳解重點海域排污總量控制》，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-01/04/content_5253156.htm，登錄時間：2021年3月14日。因此，有必要研究海域排污總量控制制度，梳理相關(guān)理論基礎(chǔ)和中國實踐，研究其關(guān)鍵制度要素，剖析存在的問題并提出改進的建議。

一、海域排污總量控制制度的理論及實踐

污染物總量控制的理論基礎(chǔ)來源于環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的環(huán)境容量，并被應(yīng)用于大氣污染、水污染防治。中國正在不斷探索實施污染物總量控制，推動在重點海域建立排污總量控制制度。

(一)污染物總量控制制度的理論基礎(chǔ)

污染物總量控制是指在一定時間內(nèi)綜合經(jīng)濟、技術(shù)和社會等條件，采取通過向環(huán)境排放污染物的污染源規(guī)定污染物允許排放量的形式，將一定空間范圍內(nèi)污染源產(chǎn)生的污染物量控制在環(huán)境質(zhì)量容許限度內(nèi)而實行的一種污染控制方法(120)環(huán)境科學(xué)大辭典編委會編：《環(huán)境科學(xué)大辭典》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第709頁。。在總量控制提出前，“濃度標準”是控制污染物排放的常用手段。然而，在排放源密集或者生態(tài)環(huán)境較為脆弱的區(qū)域，“濃度標準”難以有效控制排污總量，進而導(dǎo)致嚴重的環(huán)境問題。為此，美國、日本率先提出了總量控制制度，用以解決大氣污染和水污染問題。該制度彌補了傳統(tǒng)濃度標準模式的缺陷，從宏觀上避免了污染物排放過量，有助于從系統(tǒng)優(yōu)化與整體協(xié)調(diào)的角度對特定區(qū)域進行保護，隨后很快在其他國家獲得推廣。

1975年，日本環(huán)境廳發(fā)布《環(huán)境容量計量化調(diào)查研究報告》，提出了環(huán)境容量的概念。環(huán)境容量是指在特定區(qū)域內(nèi)所能容納污染物的量，容量大小與特定區(qū)域的大小、各環(huán)境要素的特征規(guī)律、功能屬性和污染物的物化性質(zhì)等有關(guān)。總量控制制度以環(huán)境容量為基礎(chǔ)，是因為“地球是一個有限的空間，這個空間的容納能力、承受能力、自然物的再生能力等都有一定的極限”。(121)徐祥民主編：《環(huán)境與資源保護法學(xué)》，北京：科學(xué)出版社2008年版，第9頁。同樣，特定陸地、水域、空域的納污自凈能力也是有限的，為保證其環(huán)境生態(tài)質(zhì)量，也需要規(guī)定允許排放污染物的量。環(huán)境容量的概念逐步推廣，成為了總量控制的理論基礎(chǔ)。(122)周密、王華東、張義生：《環(huán)境容量》，長春：東北師范大學(xué)出版社1987年版，第8頁。

總量控制制度在發(fā)展中，又逐漸分化為容量總量控制和目標總量控制(123)張玉清、張?zhí)N華、張景霞：《河流功能區(qū)水污染物容量總量控制的原理和方法》，《環(huán)境科學(xué)》1998年第1期，第23頁；蔡美芳、李開明、杜建偉等：《我國水污染源點源環(huán)境管理政策與制度研究》，《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》2012年第35(S1)期，第415頁。。容量總量控制根據(jù)環(huán)境的納污能力，把污染物管控目標與環(huán)境目標緊密聯(lián)系在一起，用環(huán)境容量計算方法推算受納環(huán)境的納污總量，將可排放污染物總量控制在這一納污總量內(nèi)，并將其分配到污染控制區(qū)各污染源(污染單元)。目標總量控制則根據(jù)一定時期內(nèi)的環(huán)境狀況，將指定的可排放污染物總量控制在管理目標范圍內(nèi)，給予污染源更多可控性，用行政干預(yù)的辦法來確定污染物總量控制負荷分配。

(二)中國總量控制制度的發(fā)展歷程

中國借鑒美、日經(jīng)驗探索建立總量控制制度，該制度于“九五”計劃期間成為我國環(huán)境保護的重要舉措，并被引入海洋環(huán)境保護。

“九五”計劃之前，中國就已經(jīng)開始探索總量控制制度，但僅應(yīng)用于少數(shù)法規(guī)和地方性條例。20世紀70年代末，中國制定了松花江生化需氧量總量控制，并在長江、淮河、沱江和黃河等流域，以及白洋淀、膠州灣、泉州灣等水域嘗試應(yīng)用總量控制。1988年，原國家環(huán)保局發(fā)布以總量控制為核心的《水污染排放許可證管理暫行方法》，要求根據(jù)污染排放總量控制的指標頒發(fā)排放許可證。(124)宋國君：《論中國污染物排放總量控制和濃度控制》，《環(huán)境保護》2000年第6期，第11頁。1989年，《水污染防治法實施細則》規(guī)定對企事業(yè)單位設(shè)定污染物排放總量指標，成為最早關(guān)于總量控制的行政法規(guī)。隨后于20世紀90年代，海南、江蘇、遼寧、福建等省陸續(xù)出臺《環(huán)境保護條例》，都對總量控制作了具體規(guī)定。

“九五”計劃將總量控制首次列為環(huán)境保護的重大舉措，迅速推動了該項制度在中國的推廣和應(yīng)用?！熬盼濉庇媱澠陂g，中國明確提出建立全國主要污染物排放總量指標體系，并就廢氣、廢水中十二項指標實行排放總量控制。1996年修訂的《水污染防治法》提出：“省級以上人民政府對實現(xiàn)水污染物達標排放仍不能達到國家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標準的水體，可以實施重點污染物排放的總量控制制度，并對有排污量削減任務(wù)的企業(yè)實施該重點污染物排放量的核定制度?！?000年3月，國務(wù)院編制的《水污染防治法實施細則》中開始實施重點污染物排放總量控制制度，對水污染總量控制計劃的制定主體、內(nèi)容、原則和手段等都作出明確部署。(125)趙繪宇、趙晶晶：《污染物總量控制的法律演進及趨勢》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2009年第1期，第28頁。

(三)中國海域排污總量控制制度體系

從“九五”計劃開始，我國便著手建設(shè)海域排污總量控制制度，并率先在立法層面取得進展。1998年，寧波市象山港開展環(huán)境容量及污染物總量控制研究，確定了海域的環(huán)境容量和污染物總量控制指標。(126)劉蓮、陳丹琴、任敏等：《象山港海域污染物總量控制研究》，《海洋環(huán)境科學(xué)》2009年第S1期，第12頁。隨后，原國家海洋局又在大連灣、膠州灣開展陸源排污入?？偭靠刂蒲芯?，為后續(xù)的海域排污總量控制制度建設(shè)打下了基礎(chǔ)。1999年修訂后的《海洋環(huán)境保護法》首次以立法形式明確規(guī)定了海域排污總量控制制度。(127)張海文：《〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉發(fā)展歷程回顧及展望》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2020年第4期，第79頁。該法第三條規(guī)定：“國家建立并實施重點海域排污總量控制制度，確定主要污染物排海總量控制指標，并對主要污染源分配排放控制數(shù)量。具體辦法由國務(wù)院制定。”

黨的十八大以來，我國加快推進生態(tài)文明建設(shè)，切實推動重點海域排污總量控制制度的建立和實施。其主要進展包括以下方面：第一，重視程度顯著提升。2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的若干意見》提出建立并實施重點海域排污總量控制制度，對2015年《水污染防治行動計劃》、2017年《近岸海域污染防治方案》也提出了明確要求。第二，法律規(guī)定更加具體。2016年修訂的《海洋環(huán)境保護法》制定了相應(yīng)的懲罰措施，第十一條增加第3款規(guī)定，對于超過主要污染物排?？偭靠刂浦笜说闹攸c海域，將暫停審批新增相應(yīng)種類污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書(表)。第三，任務(wù)計劃進一步明確。2017年底，原國家海洋局印發(fā)《關(guān)于率先在渤海等重點海域建立實施排污總量控制制度的意見》(以下簡稱《意見》)，確定了2018—2020年的推進時間表，隨后還編制了《海域排污總量分配指南》(以下簡稱《指南》)。第四，地方性實施方案陸續(xù)出臺。沿海省市將海域排污總量控制制度納入了水污染防治工作方案和近岸海域污染防治方案中，部分地市單獨發(fā)布了較為具體的海域排污總量控制實施方案，如廈門、惠州市、秦皇島市、連云港市、青島市、滄州市和海口市等(見表1)。

表1 我國沿海省市排污總量控制實施方案

二、海域排污總量控制制度的關(guān)鍵性要素

海域污染物總量控制制度的關(guān)鍵性制度要素包括：實施海域范圍、總量控制指標和目標、分配方案制定、評估與檢測機制等。

(一)實施海域范圍

在《意見》和《指南》的指導(dǎo)下，我國率先在九龍江—廈門灣、惠州市大亞灣、秦皇島市、膠州灣、連云港市、海南省、天津市和滄州市等地開展海域排污總量控制制度建設(shè)，并相繼制定實施方案。我國劃定實施排污總量控制制度的海域范圍，主要集中在封閉、半封閉型海灣、江河入海灣口和毗鄰城鎮(zhèn)的近岸海域。上述類型的海域自凈能力較差，而隨著排污量增大、污染情況加重，容易對海域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可逆的影響，故而成為排污總量控制的重點實施對象。

(二)總量控制指標和目標

1.總量控制指標

《指南》將總量控制指標分為必控指標和推薦控制指標兩種類型。對于封閉、半封閉型海灣、江河入?？诤统擎?zhèn)毗鄰海域，化學(xué)需氧量(COD)、氮(總氮或無機氮)和磷(總磷或活性磷酸鹽)是必控指標。除必控指標外，根據(jù)不同海域主導(dǎo)功能區(qū)的不同，推薦增加其他控制指標(見表2)。

表2 海域排污總量控制推薦控制指標類型

在實施排污總量控制工作中，將必控指標和推薦指標相結(jié)合，既有助于完成國家下達的指標和任務(wù)，亦能夠因地制宜，允許地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)睾Ｓ虻漠a(chǎn)業(yè)和功能等實際情況制定不同指標，以便合理規(guī)劃本地區(qū)的排污總量，充分發(fā)揮地方政府的主觀能動性，進而提高海域排污治理水平。然而，目前出臺的海域排污總量控制方案總體上僅設(shè)置與國家指標一致的必控指標，并未包含任何推薦指標(見表3)。

表3 我國部分沿海省市排污總量控制指標和目標

2. 總量控制目標

我國現(xiàn)行的海域排污總量目標在本質(zhì)上屬于一種污染物管理的目標總量模式。在設(shè)定總量控制目標方面，《意見》要求以改善海洋環(huán)境質(zhì)量為核心，通過近岸海域水質(zhì)考核指標，確定污染物總量控制指標；在總量核定上采用以質(zhì)定量的做法，與近岸海域水質(zhì)考核主動銜接，通過水質(zhì)目標倒推出入海污染物控制目標?！吨改稀穭t主要是根據(jù)海洋功能區(qū)劃規(guī)定的水質(zhì)目標，其次考慮所在海域水質(zhì)的現(xiàn)狀，近岸海域水質(zhì)考核目標作為可選項。在此基礎(chǔ)上，各省市在其排污總量控制實施方案中進一步規(guī)定海域排污總量控制目標，目前主要有污染物削減比例和污染物削減總量兩種目標設(shè)定形式(見表3)。

(三)總量分配方案制定

《指南》規(guī)定，污染物總量分配是以最大允許入海排放總量為分配主體，以河流、陸源入海排污口和海上污染源為分配對象，在此基礎(chǔ)上根據(jù)所在行政區(qū)進行管理上的分配。制定排污總量分配方案主要包含三個分配原則：1. 可持續(xù)性原則：考慮社會、經(jīng)濟和人口的增長，為未來發(fā)展保留一定允許排放量，同時考慮不確定性因素的存在。2. 陸海統(tǒng)籌原則：為促進海洋環(huán)境容量資源的有效利用、加強海洋生態(tài)環(huán)境保護，排污總量分配應(yīng)該覆蓋陸域和海上雙層次污染源。3. 兼顧公平和效率原則：考慮污染源位置、消除污染物削減邊際費用導(dǎo)致的差異和污染物貢獻率間的差異形成的歷史責(zé)任條件下的公平性分配；兼顧社會、經(jīng)濟、水環(huán)境因素，使目標海域污染源覆蓋區(qū)域污染治理成本最低或經(jīng)濟效益最大化。

基于以上三種原則，海域排污總量分配方案實行兩個層次的分配，第一層是對河流、陸源入海排污口和海上污染源的最大允許入海排放量進行分配；第二層是在此基礎(chǔ)上根據(jù)實際管理需求，扣除安全余量后，提出按行政區(qū)為單元的海域排污總量分配方案(見表4)。

表4 我國部分省市海域排污總量控制方案制定

(四)調(diào)查與監(jiān)測機制

調(diào)查與監(jiān)測是海域排污總量分配的基礎(chǔ)性工作，必須滿足總量分配各個環(huán)節(jié)的需求?！兑庖姟芬蟾魇〖壓Ｑ蟛块T構(gòu)建總量控制成效評估和督促落實機制，要求海洋部門進一步加大海洋環(huán)境監(jiān)測力度，將建立并實施總量控制制度的情況納入國家海洋督察范疇。

調(diào)查工作涉及對自然環(huán)境、社會經(jīng)濟和入海污染源的調(diào)查。具體地，自然環(huán)境調(diào)查對象包括地理位置、地質(zhì)、地貌、氣象、主要河流入海條件、海洋水文、海洋氣象、海水水質(zhì)等；社會經(jīng)濟調(diào)查對象包括各級行政區(qū)域分配過程中的相關(guān)指標選擇和相關(guān)發(fā)展計劃；入海污染源調(diào)查對象包括河流、陸源入海排污口和海上污染源。

監(jiān)測工作包括監(jiān)測入海污染源和海水水質(zhì)，通過監(jiān)測獲取模擬和驗證污染物擴散模型所需的基本數(shù)據(jù)，作為計算最大允許入海排放量和最小削減入海排放量的前提。我國部分省、市實施的重點海域排污監(jiān)測措施充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的作用，實現(xiàn)“云監(jiān)測”，具有實時性監(jiān)測、覆蓋面廣、即時共享等特點，為掌握海域排污控制成效、優(yōu)化海水水質(zhì)常規(guī)監(jiān)測方案提供了重要技術(shù)支持(見表5)。

表5 我國部分省市污染物總量控制監(jiān)測措施

三、我國海域排污總量控制制度存在的問題

當(dāng)前，我國海域排污總量控制制度存在制度建設(shè)落實滯后、總量控制指標單一、配套調(diào)節(jié)機制不健全、總量控制監(jiān)測能力不足等問題。

(一)制度建設(shè)落實明顯滯后

從“九五”計劃開始，我國逐步構(gòu)建了從國家立法層面到規(guī)范性文件層面的海域排污總量控制制度體系，但是，目前該項制度仍處于基本方法完善階段，制度落實明顯滯后于時間計劃。

1999年《海洋環(huán)境保護法》修改時明確規(guī)定在重點海域?qū)嵤┡盼劭偭靠刂浦贫?，隨后2002年至2013年，沿海各省市人大或政府相繼通過海洋環(huán)境保護條例或辦法，明確要求建立重點海域排污總量控制制度。然而，沿海省市多數(shù)并未劃定重點海域范圍，也未制定主要污染物排?？偭靠刂浦笜?，大多數(shù)地方并未能建立行之有效的海域排污總量控制制度。2018年，全國人大常委會執(zhí)法檢查組對《海洋環(huán)境保護法》貫徹實施情況進行監(jiān)督檢查后指出，重點海域排污總量控制制度落實不到位，該項制度尚處于基本方法完善階段，未形成區(qū)域、流域和海域銜接聯(lián)動的有效模式。(128)《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉實施情況的報告》，2018年12月24日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201812/d9ecdd75c6c04ba4ad834a09fe34425a.shtml，登錄時間：2021年3月14日。

為推動海域排污總量控制制度的建設(shè)，《意見》制定分步實施計劃，大致分為全面啟動和全面建立兩個階段，范圍從重點海域推廣到全國沿海地區(qū)(具體時間表見表6)。但是，截止2020年底，僅有天津市、海南省、九龍江—廈門灣、惠州市、秦皇島市、膠州灣、連云港市、滄州市和海口市相繼出臺了排污總量控制試點工作實施方案，制度落實推進明顯滯后于《意見》中擬定的推進計劃。

表6 海域排污總量控制制度分步實施計劃表

(二)總量控制指標內(nèi)容單一

首先，總量控制指標中的必控指標種類偏少。自我國實施海域排污總量控制制度以來，必控指標在我國的每個“五年計劃”中逐年減少，從最初的八種減少到現(xiàn)在的化學(xué)需氧量和氨氮兩種。我國的入海河流往往流經(jīng)多個省份及地區(qū)，會受到來自工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水和生活用水等多種污染。部分入海河流還會存在重金屬污染物、植物營養(yǎng)物或有毒污染物，一旦排入海洋將會嚴重污染海域水質(zhì)，造成海洋生態(tài)環(huán)境惡化。如果僅僅依賴兩種總量控制指標將難以徹底防治入海污染物的排放，也難以在最大程度上改善我國日益嚴峻的海域污染環(huán)境形勢，從而造成入海污染總量控制顧此失彼，達不到水污染總量控制預(yù)期效果。

其次，各地方海域排污總量控制實施方案中缺少設(shè)定推薦指標。我國沿海各省、市海域排污總量控制方案中規(guī)劃的排污總量控制指標僅包含國家統(tǒng)一規(guī)定的必控指標，并未根據(jù)本地實際情況增加推薦指標。例如，在秦皇島市、連云港市和?？谑械嚷糜螉蕵窐I(yè)較為發(fā)達的沿海城市，其方案并未提到將對人體接觸或景觀有直接影響的石油類、糞大腸菌群作為控制指標之一；在一些濱海農(nóng)漁業(yè)養(yǎng)殖區(qū)也沒有增加對養(yǎng)殖品種有害的特征污染物作為推薦指標。這種較為單一的指標結(jié)構(gòu)無法發(fā)揮將必控指標和推薦指標相結(jié)合的優(yōu)勢，雖然從宏觀層面能夠控制污染物排放，也能完成國家下達的指標任務(wù)，但實際上并不利于當(dāng)?shù)氐呐藕Ｎ廴局卫淼膬?yōu)化和細化，也不利于海域排污總量控制工作的可持續(xù)開展。

(三)制度要素及配套機制仍處于探索階段

海域排污總量控制制度是一項專業(yè)性、技術(shù)性極強的制度，目前我國該制度的各項要素尚處于探索階段，也缺少交易機制和配套落實措施。

首先，相關(guān)法律法規(guī)不夠完善?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》明確要求制定的重點海域排污總量控制制度實施辦法、陸源污染物深海離岸排放排污口設(shè)置具體辦法和海洋可傾倒廢棄物名錄至今仍未出臺。(129)《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉實施情況的報告》，2018年12月24日。http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201812/d9ecdd75c6c04ba4ad834a09fe34425a.shtml，登錄時間：2021年3月14日。上位法不夠健全則易導(dǎo)致下位法難以具體化，實踐工作同樣難以細化延伸。

其次，區(qū)域和部門間的聯(lián)動機制不健全。陸源入海排污防治的部門聯(lián)動機制存在陸?！皟蓮埰ぁ爆F(xiàn)象；海洋漁業(yè)、環(huán)境保護、海事等部門海上聯(lián)合執(zhí)法沒有形成常態(tài)化機制，呈現(xiàn)“多龍治?！钡木置?；相鄰海域各市、縣海洋環(huán)境保護合作協(xié)調(diào)機制存在缺口，特別是珠江口污染聯(lián)動整治協(xié)調(diào)機制和聯(lián)合執(zhí)法機制仍未建立。(130)《廣東海洋環(huán)境保護形勢日趨嚴峻 執(zhí)法檢查組建議重點海域?qū)嵭形廴疚锱藕？偭靠刂啤?，《法制日報?013年8月2日，http：//js.shzfzz.net/node2/jinshan/node1288/u1ai389477.html，登錄時間：2021年3月12日。

最后，配套落實機制不夠完備。目前海域排污總量控制制度的落實全部依靠行政命令，沒有建立并調(diào)動海域排污權(quán)交易等相關(guān)市場機制，缺少調(diào)動市場主體的積極性。同時，缺乏入海排污口整治、落實節(jié)能減排措施、實施排污許可制度、開展生態(tài)修復(fù)治理等配套措施，導(dǎo)致海域排污總量控制的落實后勁不足。

(四)總量控制監(jiān)測能力不足

首先，監(jiān)測與管理體系尚未建立。《意見》中明確要求各省級海洋部門構(gòu)建總量控制成效評估和督促落實機制，但是迄今為止，我國尚未在全國范圍內(nèi)建立起關(guān)于入海污染總量控制的監(jiān)測與管理體系。從地方來看，僅惠州市在其《總量控制實施方案》之下單獨制定了《惠州市污染物排?？偭靠刂票O(jiān)測方案》，并提出詳細的監(jiān)測目標和監(jiān)測任務(wù)，其他省、市只是將監(jiān)測工作作為其總量控制制度中的一項任務(wù)來規(guī)劃。

其次，監(jiān)測硬件的投入普遍不足，目前我國各沿海省、市、縣的監(jiān)測任務(wù)均由環(huán)境保護行政部門負責(zé)，缺少專門的監(jiān)測管理機構(gòu)，也尚未建立起以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的長效數(shù)據(jù)共享機制。我國海洋生態(tài)環(huán)境司司長柯昶曾在生態(tài)環(huán)境部月度新聞發(fā)布會上表示，目前海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作負荷重、難度大、專業(yè)性強、硬件要求高，加之監(jiān)管機構(gòu)不全、人員力量不足、監(jiān)管能力薄弱，“小馬拉大車”的問題越到基層越為嚴重。(131)《我國海洋生態(tài)環(huán)境整體形勢嚴峻 保護責(zé)任尚未根本落實》，http：//www.ce.cn/cysc/stwm/gd/201811/30/t20181130_30914296.shtml，登錄時間：2021年3月12日。只有完善科學(xué)可行的水質(zhì)監(jiān)測評價方法，建立起近岸海域、入海河流和直排海污染源監(jiān)測監(jiān)控體系，才能夠?qū)崟r掌握海水水質(zhì)變化情況和沿岸入海污染排放控制成效。

最后，監(jiān)測信息共享能力有待完善。環(huán)境保護行政主管部門和海洋行政主管部門，在陸源污染情況、入海排污口及近海江河排污口設(shè)置、主要入海河流監(jiān)測斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)和海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等方面，仍未實現(xiàn)良好的信息共享?！稄V東省實施〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉辦法》實施情況的報告中就表示，由于海洋環(huán)境監(jiān)測能力不足，目前仍未對全省海洋環(huán)境狀況特別是污染和破壞情況進行全面、完整、準確的普查，從而無法建立起重點海域排污總量控制制度，其他有關(guān)防控措施也難以推行。(132)《廣東海洋環(huán)境保護形勢日趨嚴峻 執(zhí)法檢查組建議重點海域?qū)嵭形廴疚锱藕？偭靠刂啤罚斗ㄖ迫請蟆?013年8月2日，http：//js.shzfzz.net/node2/jinshan/node1288/u1ai389477.html，登錄時間：2021年3月12日。

四、完善海域排污總量控制制度的建議

為實現(xiàn)我國海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體改善，有必要完善海域排污總量控制制度。為此，建議加快海域排污總量控制制度的落實、科學(xué)統(tǒng)籌總量控制指標、加強配套市場機制的調(diào)節(jié)作用、提升總量控制監(jiān)管水平。

(一)加快海域排污總量控制制度落實

首先，當(dāng)務(wù)之急是加快落實《意見》所提出的總量控制制度實施“時間表”，對于存在實施困難的地區(qū)要盡快調(diào)整或者重新擬定實施方案，對于需要進一步細化的任務(wù)要制定相應(yīng)的責(zé)任分工和清單。其次，建立重點海域排污總量控制法律制度框架。在此方面，可借鑒日本的制度設(shè)計經(jīng)驗。日本建立了憲法基本法、綜合性部門法律、專項技術(shù)規(guī)程、經(jīng)濟責(zé)任等法律法規(guī)這樣一個從粗到細、由淺入深的法律制度框架，并針對某一塊海域或某一個工程項目進行專項立法，例如1978年《獺戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》《公共水面填埋法》和1983年《凈化槽法》等。(133)趙華林、郭啟民、黃小贈：《日本水環(huán)境保護及總量控制技術(shù)與政策的啟示——日本水污染物總量控制考察報告》，《環(huán)境保護》2007年第24期，第82頁。我國國務(wù)院及相關(guān)部門也要盡快落實《海洋環(huán)境保護法》第三條的規(guī)定，出臺重點海域排污總量控制制度實施辦法，根據(jù)不同時期的環(huán)境政策來制定專項立法，如入海污染物總量分配管理條例、重點海域排污總量控制制度管理條例等。最后，加強政治、經(jīng)濟、科技、公眾等各個社會機制的耦合。建議著手建立一個統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的海域排污總量控制制度執(zhí)行機構(gòu)，和環(huán)境保護主管部門和海洋環(huán)境主管部門相互配合，明確海域排污總量責(zé)任主體和職責(zé)分工。

(二)統(tǒng)籌必控指標和推薦指標

在總量控制制度中，必控指標和推薦指標起到了相互協(xié)調(diào)、相互補充的作用。針對我國總量控制指標單一的問題，首先要加強技術(shù)升級，及時調(diào)整必控指標，以重點行業(yè)為抓手，將實施污染物總量控制的種類擴大到總氮、總磷等。其次，要因地制宜，適當(dāng)增加推薦指標。地方政府可根據(jù)本行政區(qū)內(nèi)的污染源和污染狀況，在完成排污總量必控指標任務(wù)的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加推薦指標。最后，在統(tǒng)籌必控指標和推薦指標的過程中，要堅持以質(zhì)定量的原則，以改善海洋環(huán)境質(zhì)量為核心，通過近岸海域水質(zhì)考核指標確定污染物總量控制指標。嚴格依據(jù)《技術(shù)指南》核算出最大允許海域排污總量，并嚴格依據(jù)海洋環(huán)境質(zhì)量改善目標和管理要求確定陸域海域減排控制要求。

(三)完善交易市場、生態(tài)補償?shù)扰涮讬C制

完善交易市場、生態(tài)補償?shù)扰涮讬C制，有利于加強海域排污總量控制制度的靈活性和有效性。美國每日最大污染負荷制度(TMDL)要求與國家污染物排放消除系統(tǒng)(NPDES)許可證相互協(xié)調(diào)與配合，有效保證削減污染和排放量。(134)U.S.EPA，“Emissions Trading Policy Statement，F(xiàn)inal Policy Statement and Accompanying Technical Issues Document”，Washington DC：USEPA，51 Federal Register 43814，1986.我國海域排污總量控制制度也應(yīng)完善交易市場、生態(tài)補償?shù)扰涮讬C制。第一，海域排污總量控制制度中考慮引入排污權(quán)交易。根據(jù)政府確定的海域排污總量來向單位或個體分配排污權(quán)，允許單位或個體之間根據(jù)自我需要和經(jīng)濟成本來進行排污權(quán)交易，發(fā)揮市場主體在總量控制制度中的調(diào)節(jié)作用，促進環(huán)境資源的合理利用，提升海域排污總量控制工作的效率。第二，海域排污總量控制制度中考慮引入生態(tài)補償制度。地方政府可根據(jù)本行政區(qū)內(nèi)的實際情況，引導(dǎo)建立相應(yīng)的海域排污的生態(tài)補償制度，使保護者獲得一定補償與激勵，有效約束生態(tài)環(huán)境消費者對海域環(huán)境的過度消費。

(四)提升海域排污的監(jiān)管水平

第一，加強對陸源污染物的監(jiān)管，綜合提高重點海域排污口監(jiān)管水平。建議制定《重點海域排污口管理規(guī)定》等法規(guī)或條例，對于在入海排污口排污的單位或企業(yè)進行備案審查和定期考核，加強對重點海域排污口的全程精細化、標準化、程序化管理；建立重點海域地理和生態(tài)信息實時監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，覆蓋范圍包括重點海域的重點污染源、海岸區(qū)、旅游度假區(qū)、漁業(yè)養(yǎng)殖區(qū)和海洋保護區(qū)等生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域。第二，加強對海上污染源的監(jiān)管，建立陸海統(tǒng)籌的全過程監(jiān)管系統(tǒng)。各級黨委和政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)分工明確，履行職責(zé)，發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的角色，特別是要監(jiān)督好重點海域和其他海洋保護區(qū)的排污情況；同時還要發(fā)揮好公司和企業(yè)的監(jiān)管作用，通過排污行業(yè)內(nèi)監(jiān)督模式，建立健全以排污許可證、“雙隨機一公開”為核心的監(jiān)管體系。第三，提升對重點海域排污情況的數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管水平。通過衛(wèi)星遙感等技術(shù)，完善我國重點海域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)，將各海域的監(jiān)測、管理和執(zhí)法活動的信息數(shù)據(jù)進行實時同步，方便及時掌握排污情況。